增城市联增发展有限公司、广州市规划和自然资源局行政二审行政判决书

广州铁路运输中级法院 行政判决书 (2022)粤71行终4398号 上诉人（原审原告）：增城市联增发展有限公司。住所地：广东省广州市增城荔城街荔城大道120号三楼之一。 委托代理人：***，广东悦信律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广东省广州市越秀区吉祥路80号。 委托代理人：***，广东兆广律师事务所律师。 上诉人增城市联增发展有限公司（以下简称联增公司）因诉被上诉人广州市规划和自然资源局（以下简称市规资局）征缴土地出让金一案，不服广州铁路运输法院（2022）粤7101行初1885号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院经审理查明，1992年8月12日，原广州市增城县国土局作为出让方（甲方）与广州太平洋土地建设有限公司作为受让方（乙方）签订《土地使用权出让合同书》，约定由甲方将位于新塘镇南安村横冚，面积为58877.3平方米的土地使用权出让给乙方使用；土地用途为工业用地开发，土地使用年期为五十年，从1992年12月30日至2042年12月29日止，总出让金为人民币567695.25元，等等。2002年5月30日，原告作为甲方与广州太平洋土地建设有限公司作为乙方签订《协议书》，约定由乙方将新塘太平洋工业区最西边紧靠广深公路的土地16.575亩（11050平方米、地号***）转让给甲方作为建设工、商业项目用地；该土地面积系1993年所测，因广深公路拓宽，实际测量面积为15.991亩（折合10660.5平方米）；土地总价为215.475万元整，等等。2004年9月23日，原广东省增城市国土资源和房屋管理局作为甲方与原告作为乙方签订增国出合字（2004）第***号《广东省增城市土地使用权出让合同书》，约定由甲方将位于增城市××镇××工业区面积为1.0661公顷的地块使用权出让给乙方，出让年限为38年，土地用途为商业；等等。上述合同均未约定规划建筑面积。原告分别于2004年8月27日、2004年10月15日、2014年6月18日就涉案地块及涉案建设项目取得增规证〔2004〕***号《建设用地规划许可证》、增国用（2004）第Ｂ××0号《国有土地使用证》、增规建证〔2014〕***号《建设工程规划许可证》。上述许可证显示，地类用途为商业，建设项目名称为商业、办公（自编号联增综合发展项目）；建设规模为1幢，地上20层，面积31091平方米；地下2层，面积14331平方米；等等。 2011年11月1日，原增城市城乡规划局向原告作出增规批〔2021〕***号《关于原则同意增城市联增发展有限公司修建性详细规划方案的复函》，载明：“你单位送审的位于新塘镇太平洋工业区地段的修建性详细规划方案及有关资料收悉。经研究，原则同意现编制的修建性详细规划，具体函复如下：一、本地块为我局增规证〔2004〕1***9《建设用地规划许可证》所指用地，用地性质为商业用地，用地面积10660.5平方米，其中可建设用地面积5381.6平方米。二、同意该规划的主要技术经济指标。（一）容积率5.92（以5381.6平方米用地面积计算）。（二）毛容积率3.0（以10660.5平方米用地面积计算）。（三）建筑密度51.3%（以5381.6平方米用地面积计算）。（四）建筑毛密度25.9%（以10660.5平方米用地面积计算）。（五）绿地率24.4%（以5381.6平方米用地面积计算）。（六）总建筑面积为46322平方米，计算容积率建筑面积31878平方米（其中：办公26851平方米，商业5027平方米），不计算容积率建筑面积14444平方米，（其中，地下车库建筑面积14331平方米，架空建筑面积113平方米）。”2021年3月11日，广州市增城区城乡规划与测绘地理信息研究院作出测审号20****9、工程编号为2020[实]0**3《房屋建筑面积测绘成果报告书》，对涉案地块上房屋各层建筑面积及地下空间建筑面积进行了测算。 2021年4月9日，广州市规划和自然资源局增城区分局签收原告提交的《申请书》，载明：原告坐落于广州市增城区××镇××道××号的房产，证号为增国用（2004）第Ｂ0****20，该房产已出具房屋建筑面积测绘成果报告书（测审号202****），原告承诺所提交的房屋建筑面积测绘成果报告书与原件一致，现申请办理补缴土地出让金手续。《广州市规划和自然资源局增城区分局申请登记收件存根》显示，广州市规资局增城区分局于2021年4月13日签收上述申请书。2021年6月30日，被告向原告作出穗规划资源业务函〔2021〕***3号《补缴土地出让金告知书》，载明：“依据《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字〔2018〕2号）等相关文件规定，经我局增城区分局核查你司位于新塘镇太平洋工业区，面积10660.5平方米（合15.99亩），《国有土地使用证》［增国用（2004）第Ｂ××0号］商业用地，因原出让合同未明确规划建筑面积，首次规划批准容积率大于1.8，需补缴土地出让金，现我局增城区分局拟依法追缴土地出让金。”并告知陈述、申辩权利。2021年7月8日，原告向被告递交《陈述申辩书》。2021年12月9日，原告就涉案工程取得穗联验（增）字〔2021〕***号《广州市房屋建筑和市政基础设施工程竣工联合验收意见书》，显示该工程已通过竣工联合验收，予以工程竣工联合验收备案。 2022年1月21日，被告向原告作出穗规划资源业务函〔2022〕***号《征收土地出让金决定书》，载明：“2021年6月30日，我局向你公司发出《补缴土地出让金告知书》（穗规划资源业务函〔2021〕***号），但你公司至今未按要求支付土地出让金。为避免国家土地收益流失，经我局研究，现依法作出征收土地出让金决定。一、根据相关法律法规政策规定，你司应就新塘镇太平洋工业区土地16亩用地补缴土地出让金。经我局增城区分局核查你司位于新塘镇太平洋工业区土地，面积10660.5平方米（折合16亩），《国有土地使用证》证号为增国用（2004）第Ｂ××0号，《广东省增城市土地使用权出让合同书》编号为增国出合字（2004）第***号，商业用途。因原出让合同未明确规划建筑面积，首次规划批准容积率大于1.8。根据《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字〔2018〕2号）等相关文件规定，上述超过1.8容积率计容建筑面积需补缴土地出让金（见附件1）。二、项目用地的出让金评估时点为我局受理你司申请缴交出让金的时间。《国土资源部办公厅关于印发的通知》（国土资厅发〔2018〕4号）第6.4条规定、《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字〔2018〕2号）第四条第（十四）项规定，综上，我局现依法作出土地出让金征收决定，限你司自本决定书送达之日起30日内到我局增城区分局十二楼开发利用科申请并按规定缴交上述土地出让金（具体金额以附件1所示面积及时点经评估后决定）。”并告知行政复议、诉讼的权利。该决定书附件《增城市联增发展有限公司建筑面积汇总表》按照建筑用途载明相应实测面积，按照净容积率1.8计算得出的建筑面积视为缴清出让金面积，各用途面积的免缴面积及应补缴面积按照相应比例进行计算。该决定书于2022年3月29日直接送达原告。原告不服，提起本案诉讼。 诉讼中，原告确认涉案地块上建筑物尚未预售或出售，亦未办理权属登记；并确认其对被诉决定附件《增城市联增发展有限公司建筑面积汇总表》中的实测面积没有异议，相应实测面积与房屋建筑面积测绘成果报告书中数据一致。被告确认涉案出让金尚未进行评估，并明确其认定的评估时点为其签收原告缴交出让金申请书之日，即2021年4月13日。 原审法院认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定：“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综〔2006〕68号通知印发）第五条规定：“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收。”本案中，被告作为广州市人民政府土地管理部门，具有对辖区内土地使用权出让金进行追缴的法定职能。 关于计收标准。《关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字〔2018〕2号通知印发）第一点第（二）项规定：“一、计收出让金的具体情形。……（二）1993年1月1日之后取得国有建设用地使用权的地下空间在办理房屋首次登记时须办理土地出让手续，计收出让金，依法可划拨、土地出让合同约定免缴及2014年3月28日前已办理权属登记的除外。……”第三点第（十一）项规定：“三、计收出让金的技术指标。（十一）计价面积。1.历史上已签订土地出让合同未明确规划建筑面积的用地，若地块属于整体规划的，按首次土地出让合同净容积率1.8(如首次规划批准的净容积率小于1.8且计容建筑面积小于首次土地出让合同按净容积率1.8计算的计容建筑面积，按首次规划批准的实际容积率计算)和2010年6月30日前已办理权属登记建筑面积及已预售但未确权建筑面积之和的高者确定已出让建筑面积，视为已缴清出让金，其余建筑面积应当补缴出让金；……。”本案中，原广东省增城市国土资源和房屋管理局作为甲方与原告作为乙方于2004年9月23日就涉案地块签订增国出合字（2004）第***号《广东省增城市土地使用权出让合同书》，该合同未约定规划建筑面积。2011年11月1日，原增城市城乡规划局向原告作出增规批〔2021〕***号《关于原则同意增城市联增发展有限公司修建性详细规划方案的复函》，首次规划批准涉案地块的容积率为5.92。因该地块容积率高于1.8，且原告确认地块上房屋及相应地下空间尚未办理权属登记、尚未预售或出售，被告认定其超出1.8容积率计容建筑面积需补缴出让金，符合上述规定。 关于评估时点。《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发〔2018〕4号通知印发）第6.4条规定：“已出让土地补缴地价款：（1）估价期日的确定。土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需要补缴地价款时，估价期日应以国土资源主管部门依法受理补缴地价申请时点为准。……。”《关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字〔2018〕2号通知印发）第四点第(十四)项规定：“四、其他。……（十四）本通知出让金计收时点所适用的政策、土地估价标准以用地单位或个人申请缴交出让金且国土规划部门依法受理的时间为准，本通知或我市其他政策已明确计收时点的除外。……。”本案中，涉案地块的开发情况为建筑物及相应地下空间于2021年3月11日取得测绘成果报告，于2021年12月9日通过竣工验收，均未办理权属登记，亦未预售或出售，相关土地开发收益尚未实现或固定。被告认定以原告申请缴交出让金书面材料收件之日即2021年4月13日作为评估时点，符合上述规定，并无不当。 综上所述，原告请求撤销被诉决定，理据不足，法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告增城市联增发展有限公司的诉讼请求。 上诉人联增公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院以上诉人申请缴交出让金书面材料收件之日即2021年4月13日作为评估时点的认定没有事实和法律依据。首先，本次征收为依职权征收，不适用以申请且被受理的时间作为评估期日的规定。被上诉人称涉案征收决定中的评估时点作出依据为国土资厅发〔2018〕4号文第6.4条及〔2018〕2号文第四条，根据文件的表述和内容该条适用的前提是依申请补缴。但本案中并非上诉人主动申请缴交，仅因要办证，国土部门要求上诉人必须先提交补缴土地出让金的申请材料，现在以提交材料的时间点来作出对上诉人不利的行政行为，明显有违行政行为的公信性。其次，上述文件明确规定，对出让金计收时点为用地单位申请缴交出让金且国土规划部门依法受理的时间。被上诉人在庭审中明确申请书仅为临时收件未正式受理，既然未被受理，则以此作为评估时点的时点并不存在。最后，“收件”与“受理”是办事流程中的不同阶段，是两个完全不同的概念；“收件日期”与“受理日期”亦是两个不同的时间点，被上诉人已在一审庭审中作出解释说明。原审法院对申请是否被受理这一关键问题并未作出任何说明，且被上诉人已在庭审中明确申请未被受理的情况作为以收件日期作为评估时点的认定明显缺乏事实依据。二、征收决定及原审法院对评估时点的确定，适用法律错误。部门或各机构之间存在着职权范围上的划分，其规章文件的效力和适用范围，首先取决于其职权范围。国土资源部土地利用管理司作为地价管理的专门机构，负责组织制定地价管理、调控政策和措施，指导和制定土地估价技术标准、办法，其《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》是专门针对调整容积率后补缴地价及地价评估期确定的专门回复和特别规定，具有针对性，从特别法优先的角度应适用该复函中关于评估期日的规定。即调整容积率后补缴地价的评估期日为容积率批准之日。行政机关作出行政行为应“有利于行政性对人原则”即行政机关不得作出影响行政相对人合法利益或增加行政性对人义务的决定，在法律存在多种不同解释时，应优先考虑有利于行政相对人的解释，本案应以容积率确定之日即2011年11月1日作为土地出让金的评估期日。被上诉人对评估时点的认定，未考虑在先前已有规范文件，但行政机关怠于履行职责未按当时的文件要求征收，造成征收时点后移，作出征收决定有违合理、公平原则。按涉案土地规划条件确定时2011年补缴出让金金额是3000多万元，而按现时的标准是1.4亿元，期间巨大差额让上诉人承担，明显损害了上诉人的权益。三、涉案征收决定不明确，不具有可执行性。涉案行政行为为征收土地出让金决定，作为行政相对人作出的征收决定，明确的征收金额应是该征收行为的基本要求。一审庭审中，被上诉人确认涉案出让金尚未进行评估，故涉案征收土地出让金决定中，没有具体的征收金额，对行政相对人来说无法执行，且剥夺了行政相对人对征收金额提出申诉和抗辩的权利。本案中对征收金额进行模糊化处理，剥夺了行政相对人对征收金额的知情权和异议权。四、上诉人是广州南方投资集团有限公司全资控股的公司，属于国有企业，如此巨额的且不合理的出让金征缴将导致国有资产不当分配，严重影响国有企业的经营运作，甚至导致企业破产。涉案建筑作为自用办公楼而得对外销售，对局剧增的土地出让金，无法通过调整销售价格的方式进行收益调整，将给上诉人带来沉重的压力。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判撤销被上诉人作出的被诉《征收土地出让金决定书》。本案一审、二审的诉讼费用均由被上诉人负担。 被上诉人市规资局二审答辩称：一、原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律法规、计收标准正确，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项规定，应依法判决驳回上诉，维持原判。二、原审法院认定涉案地块超出1.8容积率计容建筑面积需补缴出让金，符合穗国土规划规字〔2018〕2号文规定，并无不当，涉案《征收土地出让金决定书》中“应补缴面积”具有事实及规范依据，且上诉人在上诉中亦未对此提出异议，对此应予认定。涉案地块历史出让合同《广州市增城县土地使用权出让合同书》《广东省增城市土地使用权出让合同书》均未对规划建筑面积、容积率等规划条件作出约定。上诉人就涉案地块10660.5平方米土地取得国有土地使用证［增国用（2004）第Ｂ××0号］后，2011年11月1日，原增城市城乡规划局向上诉人作出《关于原则同意增城市联增发展有限公司修建性详细规划方案的复函》。2021年3月11日，涉案地块建设项目出具《房屋建筑面积测绘成果报告书》（测审号：2021****）。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第三条、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）第二条第二款、《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字〔2018〕2号）第三条第（十一）项计价面积规定，对历史上已签订土地出让合同未明确规划建筑面积的用地，若地块属于整体规划的，按首次土地出让合同净容积率1.8和2010年6月30日前已办理权属登记建筑面积及已预售但未确权建筑面积之和的高者确定已出让建筑面积，视为已缴清出让金，其余建筑面积应当补缴出让金。涉案土地的原出让合同签订于2004年，前述《广东省增城市土地使用权出让合同书》〔增国出合字（2004）第***号〕未对规划建筑面积、容积率等规划条件作出约定，属于历史上已签订土地出让合同，但未明确规划建筑面积的情形。根据前述文件规定，以1.8作为原出让土地合同未明确容积率的历史出让土地的合同净容积率。涉案地块建设项目2011年11月1日《关于原则同意增城市联增发展有限公司修建性详细规划方案的复函》（增规批〔2011〕***号）设定容积率5.92大于1.8，且上诉人亦确认地块上房屋及相应地下空间尚未办理权属登记、尚未预售或出售，即该地块项目2010年6月30日前已办理权属登记建筑面积及已预售但未确权建筑面积为0平方米，小于按净容积率1.8计算的计容建筑面积9686.88平方米（净用地面积5381.6平方米×净容积率1.8＝9686.88平方米）。根据穗国土规划规字〔2018〕2号文规定，该9686.88平方米确定为涉案地块已出让建筑面积，视为已缴清出让金，其余建筑面积应当补缴土地出让金。根据国土资源部《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发〔2018〕4号）第6.4条、《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字〔2018〕2号）第二条计收出让金的标准第（七）项规定，按照净用地面积5381.6平方米×净容积率1.8计算的建筑面积为9686.88平方米视为已缴清出让金，按照各用途面积比例计算的各用途建筑面积，与《房屋建筑面积测绘报告》（编号：2021****）实测面积各用途面积对比，商业建筑面积分别为1406.95平方米、4481.10平方米，经比较增加3074.15平方米；办公建筑面积分别为8214.81平方米、26163.89平方米，经比较增加17949.08平方米；公建配套及其他建筑面积分别为65.12平方米、207.41平方米，经比较增加142.29平方米；负一层机动车库及设备用房建筑面积分别为0平方米、7167.91平方米，经比较增加7167.91平方米；负二层机动车库及设备用房建筑面积分别为0平方米、7168.03平方米，经比较增加7168.03平方米。原审法院认定涉案地块超出1.8容积率计容建筑面积需补缴出让金，符合穗国土规划规字〔2018〕2号文的规定，并无不当，涉案《征收土地出让金决定书》中“应补缴面积”商业建筑面积3074.15平方米、办公建筑面积17949.08平方米、公建配套及其他建筑面积142.29平方米、负一层机动车库及设备用房建筑面积7167.91平方米、负二层机动车库及设备用房建筑面积7168.03平方米具有事实及法律依据，且上诉人在上诉意见中并未对此提出异议。三、根据新法优于旧法、特别法优于一般法等法律适用规则，出让金计收时点所适用的政策、土地估价标准以用地单位或个人申请缴交出让金且国土规划部门依法受理的时间为准，被诉《征收土地出让金决定书》以受理上诉人申请缴交出让金的时间为项目用地的出让金评估时点，符合法律法规政策规定。《国土资源部办公厅关于印发的通知》（国土资厅发〔2018〕4号），该技术规范是原国土资源部制定，故不存在上诉人所称位阶低于国土资源部或其土地利用管理司文件的情况。根据新法优于旧法、特别法优于一般法等法律适用规则，国土资厅发〔2018〕4号及穗国土规划规字〔2018〕2号关于“估价期日的确定”的规定，出让金计收时点所适用的政策、土地估价标准以用地单位或个人申请缴交出让金且国土规划部门依法受理的时间为准，被诉《征收土地出让金决定书》以受理上诉人申请缴交出让金的时间为项目用地的出让金评估时点，符合法律法规政策规定。涉案地块的开发情况为建筑物及相应地下空间于2021年3月11日取得测绘成果报告，于2021年12月9日通过竣工验收，均未办理权属登记，亦未预售或出售，相关土地开发收益尚未实现或固定。因双方关于评估时点所适用的政策存在争议，因此涉案出让金尚未进行评估，但根据前述国土资厅发〔2018〕4号及穗国土规划规字〔2018〕2号关于“估价期日的确定”规定，以上诉人申请缴交出让金书面材料收件之日即2021年4月13日作为评估时点，并无不当。土地受让方未及时按照有关规定申请补缴土地出让金，应自行承担相应后果，其补缴土地出让金义务不应因此变相减免。四、上诉人所称相关判例，与本案涉案项目尚未办理权属登记、尚未预售或出售、土地开发收益并未实现这一基础事实有实质性区别，并非类案，故相关判例不能作为本案的处理依据。综上，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，请二审法院驳回上诉，维持原判。 经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应证据证实，本院予以确认。 本院认为，关于被诉征收土地出让金决定的合法性，原审法院已从事实和证据认定、法律法规依据、程序规范等方面进行分析论证，认为被诉征收土地出让金决定符合法律规定，本院二审予以认可，不再赘述。本案二审争议焦点为补缴土地出让金的价值评估时点如何确定？ 本案中，原广东省增城市国土资源和房屋管理局作为甲方与上诉人作为乙方于2004年9月23日就涉案地块签订增国出合字（2004）第***号《广东省增城市土地使用权出让合同书》，该合同未约定规划建筑面积。2011年11月1日，原增城市城乡规划局向上诉人复函，首次规划批准涉案地块的容积率为5.92，毛容积率3.0。涉案地块建筑物及相应地下空间于2021年3月11日取得测绘成果报告，于2021年12月9日通过竣工验收。因涉案地块建筑物的容积率高于1.8，且上诉人确认地块上房屋及相应地下空间尚未办理权属登记、尚未预售或出售，被上诉人认定其超出1.8容积率计容建筑面积需补缴出让金，并以用地单位或个人申请缴交出让金且国土规划部门依法受理的时间作为价值评估时点，符合《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发〔2018〕4号通知印发）第6.4条和《关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字〔2018〕2号通知印发）第四点第(十四)项规定。因此，被诉《征收土地出让金决定书》认定以上诉申请缴交出让金书面材料收件之日即2021年4月13日作为评估时点，并无不当。上诉人所提上述意见理据不足，本院不予采纳。 综上所述，上诉人诉请撤销被诉《征收土地出让金决定书》，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由理据不足，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人增城市联增发展有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长*** 审判员*** 审判员*** 二〇二三年三月九日 此件与原本核对无异 法官助理*** 书记员***