中铁城建集团有限公司、海拉尔区城市基础设施投资开发置业有限责任公司等民事一审民事判决书

内蒙古自治区呼伦贝尔市海拉尔区人民法院 民事判决书 （2024）内0702民初3306号 原告：中铁城建集团有限公司，住所地湖南省长沙市岳麓区洋湖路685号。 法定代表人：***，董事长。 委托诉讼代理人：***，男，该公司职员。 被告：海拉尔区城市基础设施投资开发置业有限责任公司，住所地内蒙古自治区呼伦贝尔市海拉尔区东山办东山组团东海写字楼。 法定代表人：***，董事长。 委托诉讼代理人：***，男，该公司工程部长。 委托诉讼代理人：***，内蒙古律野律师事务所律师。 被告：呼伦贝尔市海拉尔区人民政府，住所地内蒙古自治区呼伦贝尔市海拉尔区党政办公楼。 法定代表人：***，区长。 委托诉讼代理人：***，内蒙古环通律师事务所律师。 被告：内蒙古自治区体育局，住所地内蒙古自治区呼和浩特市回民区新华大街86号。 负责人：***，局长。 委托诉讼代理人：***，内蒙古京蒙（呼和浩特）律师事务所律师。 原告中铁城建集团有限公司诉被告海拉尔区城市基础设施投资开发置业有限责任公司（以下简称海拉尔区城投公司）、呼伦贝尔市海拉尔区人民政府（以下简称海拉尔区政府）、内蒙古自治区体育局承揽合同纠纷一案，本院于2024年8月7日立案后，依法适用普通程序公开开庭进行了审理,各方当事人委托诉讼代理人均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告向本院提出诉讼请求：1.判令被告海拉尔区城投公司支付原告工程款17，612，128.93元；2.判令被告海拉尔区城投公司承担本案的诉讼费、保全费等费用。事实和理由：原告与被告海拉尔区城投公司2016年4月18日签订《内蒙古冰上运动训练中心项目工程施工合同（第一标段）》。2018年12月19日案涉项目完工。施工过程中，由于提档升级和国家、自治区体育部门、体育专家组、呼伦贝尔市执委会等单位要求，导致工程建设过程中出现多处补充可行性研究报告未调整及调整不足。为保证十四冬及二冬会召开新增项目，针对本部分双方于2020年1月19日签订签署《竣工结算初步审核签署表（合同外）》，结算金额17，612，128.93元，未支付任何款项。因被告的拖欠行为已严重违反合同及法规规定，同时造成原告对多家公司劳务款与材料款未能及时支付，严重拖欠农民工工资，严重影响了原告资金周转与信誉。为维护原告的合法权益，原告提出上述诉讼请求，望贵院予以支持。 被告海拉尔区城投公司辩称，对案涉工程增加项目无异议，工程款可由自治区财政厅委托第三方审计机构进行审计后，确定最终的数额，并以审定数额为准。但付款主体应当是委托人内蒙古自治区体育局和海拉尔区政府，并非答辩人，答辩人只从事代建工作。 被告海拉尔区政府辩称，一、支付涉案工程款的责任主体应为被告内蒙古自治区体育局。根据呼政办字[2014]299号呼伦贝尔市人民政府办公厅下发的委托代建通知，海拉尔区政府与内蒙古自治区体育局、内蒙古自治区冬季项目运动管理中心（以下简称冬管中心）签订了《内蒙古冰上运动训练中心项目委托代建合同书》，由该合同书可知:（一）签订本合同的依据为内政办发[2019]127号《内蒙古自治区本级政府投资非经营性项目代建管理办法（试行）》，由此可知涉案项目的资金来源为：自治区本级财政。（二）项目的委托人为:内蒙古自治区体育局（甲方），项目的使用人为:冬管中心（乙方）。该合同第四条第二款第二项明确:甲方授权乙方享有该项目的使用权和产权。产权清晰、责权明确，涉案工程款应该由产权所有人来承担。（三）合同第四条第三款第2项:丙方可按照工作需要，授权委托具备代建资格的相关下属单位实施完成代建工作。2020年4月23日内政办发[2020]7号《内蒙古自治区本级政府投资非经营性项目代建制管理办法》颁布实施。该办法对代建制进行了定义,并且在总结过去代建工程经验的基础上明确了代建的模式。本办法第二条第二款明确:自治区代建项目管理机构根据项目实际，采用作为代建单位直接代建或委托企业作为代建单位的委托代建模式，对项目建设进行管理。由此可知:案涉代建制属于委托代建模式。二、涉案工程款的审核与支付由冬管中心负责（建设单位），2016年10月份工程进度支付申请表可知以下信息:1.项目的名称为:内蒙古冰上运动训练中心；2.建设单位为：冬管中心；3.代建单位为:海拉尔区城投公司；4.施工单位为：原告；5.监理单位为:重庆联盛公司；6.审计单位为:内蒙古经达公司。由此可知工程款的支付流程为：施工单位提出—监理单位审核—审计单位审核—代建单位审核—建设单位审核，由建设单位冬管中心将工程款授权海拉尔区城投公司以专户的形式支付。整个支付流程海拉尔区人民政府并未参与。三、案涉项目工程款（合同外）应向内蒙古自治区体育局（冬管中心）主张。2016年1月，国务院批复内蒙古自治区承办2020年第十四届全国冬运会，并确定在建的内蒙古冰上运动训练中心为全国冬运会开闭幕式及速度滑冰比赛场馆。因此，对案涉项目进行了提档升级和重新设计。2018年7月内蒙古自治区发改委对内蒙古冰上运动训练中心建设项目补充可行性研究报告批复。案涉项目实施过程中，因国家、自治区体育部门、体育专家组、呼伦贝尔市执委会等单位提出的要求，导致出现补充可行性研究报告未调整和调整不足的情况，因此出现了新增项目。2020年5月19日，冬管中心给海拉尔区城投公司的《关于重新上报决算报告的函》中明确:超概算部分按照实际额另行出具报告及情况说明，同时附变更说明等相关手续，另行协商解决。由此可知:建设单位知晓超预算的情况并且同意协商解决。综上所述，原告的诉请工程款（合同外）应由内蒙古自治区体育局（冬管中心）来承担，海拉尔区人民政府并非责任主体。 被告内蒙古自治区体育局辩称，一、根据原告提供的企业信用信息公示报告显示，原告具备相应施工资质，不属于《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》规定的实际施工人范围，故根据合同相对性原则，海拉尔区城投公司要求内蒙古自治区体育局支付案涉工程款的申请于法无据，应当予以驳回。二、原告主张的案涉工程及工程款并非答辩人与海拉尔区政府签订的《内蒙古冰上运动训练项目中心委托代建合同》委托范围之内，且未经答辩人追认，故根据《中华人民共和国民法典》第一百七十一条规定，案涉工程款不应由答辩人支付。根据委托代建合同第四条第（三）款第12条的规定：丙方（海拉尔区政府）可根据代建制要求的相关条款进行工作，但是在代建工作范围外的事项，需报请甲方（内蒙古自治区体育局）同意，方可开展工作。否则所出现的一切问题，均由丙方自行承担。另，《委托代建合同》范围内工程款已由海拉尔区城投公司报至内蒙古自治区财政厅进行审批，并已完成相关评审工作，且针对评审结果各方均已认可并确认。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人提交的证据，本院认定如下： 原告提交证据：第一组、《内蒙古冰上运动训练中心项目工程施工合同（第一标段）》，证明：原告与海拉尔区城投公司存在建设工程施工合同关系。第二组、原告的企业信用报告、海拉尔区城投公司的企业信用报告，证明：原告、被告主体适格。第三组、《内蒙古冰上运动训练中心项目工程-大道速滑馆（合同外）结算初步审核报告》，证明：除合同内达成结算外，双方于2020年就合同外施工也达成结算合意，结算金额17，612，128.93元。第四组、竣工验收报告，证明：截至2018年12月19日，该工程已全部竣工验收，被告有付款义务。经质证，被告海拉尔区城投公司对以上证据真实性无异议，认可一至三组证据证明目的，不认可第四组证据的证明目的。案涉工程委托建设方即实际业主为内蒙古自治区体育局，委托海拉尔区政府，其再委托海拉尔区城投公司作为代建方，对于竣工验收报告只是初审报告，双方签署的也是初审签署表，最终的终审应当由内蒙古自治区体育局来决定，最终案涉项目的金额也应当由委托方进行确认。承担付款责任的主体为委托方内蒙古自治区体育局或海拉尔区政府，即被告海拉尔区城投公司不应承担付款责任。被告海拉尔区人民政府认为第一组证据与其无关，对第二组证据的真实性和证明目的均认可，对第三、四组质证意见同被告海拉尔区城投公司一致。被告内蒙古自治区体育局质证称，对第一组、第二组证据真实性、合法性、关联性和证明目的予以认可。对第三组证据的真实性、合法性、关联性和证明目的无法确认，该证据中的委托人和建设单位均不是体育局，体育局也没有对此进行过任何确认，与其无关。对第四组证据的真实性、合法性和证明目的认可，对关联性不认可，案涉项目竣工验收合格，但内蒙古自治区体育局对于原告向海拉尔区城投公司主张的合同外款项不知情，且原告仅要求被告海拉尔区城投公司承担款项给付责任，根据“不告不理”的原则，内蒙古自治体育局无需承担任何责任。本院对原告提交的第一、二、三、四组证据的真实性予以确认。 被告海拉尔区城投公司提交证据:第一组、呼政办字 [2014]299号《呼伦贝尔市人民政府办公厅关于委托代建内蒙古冬季项目训练中心大道短道速度滑冰馆的通知》、海政字[2014]429号《呼伦贝尔市海拉尔区人民政府关于委托代建内蒙古冬季项目训练中心大道短道速度滑冰馆的通知》、《内蒙古冰上运动训练中心项目委托代建合同书》、海城投字[2016]355号《关于内蒙古冰上运动训练中心项目暂估材料组织招标工作的通知》、《代建内蒙古自治区冰上运动训练中心建设项目委托书》，证明：案涉工程被告海拉尔区城投公司受海拉尔区人民政府委托与原告签订的《工程施工合同》，海拉尔区人民政府受内蒙古自治区体育局委托代建，被告海拉尔区城投公司仅是代理人，案涉工程的工程款支付主体为内蒙古自治区体育局。另外，案涉项目系自治区专款拨付的项目，款项来源于自治区人民政府，并非海拉尔区地方财政以及被告海拉尔区城投公司，因此案涉项目增加的款项1，000余万元就是本案争议标的，是该冬季运动会场馆的工程款。因此增加的工程款不应当由海拉尔区地方财政以及被告海拉尔区城投公司承担。被告海拉尔区城投公司仅为委托代理人，从事代理活动的法律后果应当由委托单位承担。第二组、《全国“十四冬”主场馆工程建设指挥部专题会议纪要审批单》、[2018]29号《全国“十四冬”主场馆工程建设指挥部专题会议纪要》、《内蒙古冰上运动训练中心工程建设指挥部组织机构》，证明：案涉工程由内蒙古自治区体育局委托被告，而具体施工现场是由内蒙古自治区体育局下设的冬管中心主任***作为案涉项目建设指挥部副总指挥，在其指挥、监督下进行的案涉工程建设施工活动，对案涉项目合同外增加的工程量是委托人内蒙古自治区体育局认可后进行的，因此内蒙古自治区体育局应承担结算支付工程款义务，而不是被告承担。第三组、《授权委托书》、呼财建[2015]1315号《呼伦贝尔市财政局关于下达2015年自治区预算内基本建设支出预算（拨款）指标的通知》、《呼伦贝尔市海拉尔区人民政府办公室文件批办单》、海城投字[2016]186号《关于急需支付冰上运动训练中心工程款的请示》、《关于同意支付内蒙古冰上运动训练中心代建管理费的函》、海城投字[2016]121号《关于支付内蒙古冰上运动训练中心项目建设资金的请示》、内蒙古自治区体育局《签报》。证明：案涉工程系内蒙古自治区体育局委托海拉尔区人民政府代建，被告受海拉尔区政府委托与原告签订《工程施工合同》，案涉工程款资金来源全部由自治区体育局专款拨付，依据《中华人民共和国民法典》第一百六十二条规定以及《内蒙古冰上运动训练中心项目委托代建合同书》第一条第二款第二项、第三条约定，案涉工��款应由委托人自治区体育局支付。第四组、《内蒙古冰上运动训练中心项目工程施工合同第一标段（补充合同）》，证明案涉工程提档升级工程量部分内蒙古自治区体育局知道并同意，原告没有举证说明合同外是原合同（案涉施工合同）外还是补充合同外。本案案涉工程不存在合同外的工程款。经质证，原告对以上四组证据的真实性认可，证明目的不认可。被告海拉尔区城投公司所提交的资料均为政府内行为，与原告和被告海拉尔区城投公司签订的案涉施工合同、结算报告以及单位工程质量竣工验收记录中建设单位均不一致，本案应严格按照合同相对性原则进行原、被告主体认定。对于此次主张的工程款是我举证的第四组证据外的项目，主张1，761万元是案涉施工合同及补充合同以外的工程，是增加的工程量（提档升级）而不是新项目，就主张的这部分工程款双方没有签订新协议。对于原告“双方没有签订新协议”，被告海拉尔区城投公司补充：双方签订了新合同，但是原告没有提交，签订的是《内蒙古冰上运动训练中心项目工程施工合同第一标段（补充合同）》，签订主体为原告、被告海拉尔区城投公司以及冬管中心三方，该冬管中心是体育局的下属单位，现已注销。被告海拉尔区人民政府质证称，对第一组证据中的：呼政办字[2014]299号《呼伦贝尔市人民政府办公厅关于委托代建内蒙古冬季项目训练中心大道短道速度滑冰馆的通知》、海政字[2014]429号《呼伦贝尔市海拉尔区人民政府关于委托代建内蒙古冬季项目训练中心大道短道速度滑冰馆的通知》、《代建内蒙古自治区冰上运动训练中心建设项目委托书》、《内蒙古冰上运动训练中心项目委托代建合同书》，上述4份证据真实性认可，证明目的不认可。海拉尔区人民政府是接受呼伦贝尔市人民政府的委托，而呼伦贝尔市人民政府是接受内蒙古自治区体育局的委托。根据《内蒙古自治区本级政府投资非经营性项目代建制管理办法（试行）》（内政办发[2019]127号），项目的委托人应为内蒙古自治区体育局。第二、三组证据与海拉尔区人民政府无关，不予发表质证意见。对第四组证据的真实性及合法性认可，对海拉尔区城投公司提出的1，000多万元是否属于这个合同外项目或者增量工程并不了解。内蒙古自治区体育局质证称，对第一组证据的真实性、合法性予以认可，对关联性和证明目的不认可。海拉尔区城投公司是内蒙古自治区冰上运动中心项目的代建单位，其代为履行海拉尔区人民政府与内蒙古自治区体育局签订的委托代建合同中所约定的海拉尔区人民政府应承担的权利和义务，如果说海拉尔区城投公司是代理人，那么海拉尔区人民政府才是被代理人，内蒙古自治区体育局与海拉尔区政府或海拉尔区城投公司之间属于委托代建的法律关系，不适用于关于委托代理的相关规定。海拉尔区城投公司追加体育局为被告的申请中认为，代理的要件中，代理人应以被代理人的名义实施民事法律行为。而本案中，海拉尔区城投公司以其作为主体与中铁城建公司签订案涉合同，并未以内蒙古自治区体育局的名义与原告签订案涉合同，不存在对所谓被代理人内蒙古自治区体育局发生效力的问题；同时，代理人应当在代理权限内实施民事法律行为，而根据自治区体育局与海拉尔区人民政府签订的《内蒙古冰上运动训练中心项目委托代建合同书》第四条第（一）款第7项的约定，体育局有权拒绝代建方提出的超出初步设计批复的变更要求，及第四条第（二）款第4项约定的代建方不得在实施过程中利用治商或者补签其他协议随意变更建设规模、建设标准、建设内容，超出初步涉及批复的变更，由设计或者施工承包商提出,经报体育局审核后,上报自治区发改委、财政厅核准。内蒙古冰上运动训练提档升级，由自治区相关主管部门批复,在概算、预算范围内的工程量和费用，自治区体育局予以认可，且已由财政委托的主管部门结算、决算完毕。超出部分，内蒙古自治区体育局对此不知情也未进行任何的签字确认，即使海拉尔区城投公司与内蒙古自治区体育局之间属于代理与被代理的关系，法律后果对内蒙古自治区体育局不发生效力。同时，海拉尔区人民政府、海拉尔区城投公司与内蒙古自治区体育局之间虽为委托代建合同，但与合同法规定的委托合同有重大区别。首先，国家在非经营性政府投资项目中推行代建制，目的是使代建单位作为项目建设期法人，全权负责项目建设全过程的组织管理，通过专业化项目管理形式达到有效规范政府和部门的行为，控制项目投资规模、风险。其次，案涉工程属于行政强制规定必须进行委托代建的工程，内蒙古自治区体育局作为委托人不能决定是否进行委托施工，也不能依据合同法委托合同的规定随时解除合同，此类合同带有明显的行政管理色彩。再次，根据委托代建合同的约定，代建单位海拉尔区政府和城投公司的职责包括进行施工招标，选择施工单位、签订施工合同等，表明其实际成为了该建设项目的项目法人，应独立对外承担法律责任，如果在委托代建情形下，突破合同相对性要求委托代建方承担责任，也有违国家出台非经营性政府投资项目中推行代建制的目的。根据原告与海拉尔区城投公司签订的案涉合同第三部分专用条款第12.4.4条第（2）款的约定，案涉项目的工程款由发包人海拉尔区城投公司支付给原告，内蒙古自治区体育局既非案涉合同的主体，也非案涉款项的给付责任主体，工程价款的给付义务人应当根据建设工程合同的约定确定，即由海拉尔区城投公司支付。对第二组证据的真实性、合法性认可，对关联性和证明目的不认可。内蒙古自治区体育局与冬管中心均为独立法人，该证据与内蒙古自治区体育局无关。同时，该会议纪要中并未体现任何合同外工程或者超概算部分工程的内容，***主任对合同外增加的工程量没有进行过任何确认，内蒙古自治区体育局未参加该会议，更不存在体育局认可后进行合同外工程量增加的事实。对第三组证据中能够提供原件进行核对证据的真实性、合法性认可，未提供原件证据的真实性、合法性不认可，对该组证据的证明目的不认可，对授权委托书与本案的关联性认可；对呼伦贝尔市财政局文件、海拉尔区政府文件、海拉尔区城投公司的两份文件的关联性不予认可，与内蒙古自治区体育局无关。对冬管中心的函件的关联性不予认可，该函件中支付的费用为代建费用,与案涉的建设工程施工合同价款无关，与内蒙古自治区体育局也无关。对内蒙古自治区体育局签报文件，只是内部的汇报请示文件，本案应当严格按照合同相对性原则，由海拉尔区城投公司根据案涉建设工程施工合同的约定承担款项给付任。对第四组证据的真实性、合法性认可，对关联性和证明目的不认可，委托代建与本案建设工程施工合同属于独立的法律关系，不符合必要共同诉讼的规定，作为被告的海拉尔区城投公司无权追加内蒙古自治区体育局为被告，应当依法予以驳回。根据“不告不理”的原则，原告并未对内蒙古自治区体育局体育局提出任何的诉请，内蒙古自治区体育局体育局无需承担诉争款项的给付责任。本院对上述证据的真实性予以确认。 被告呼伦贝尔市海拉尔区人民政府提交证据：证据一、《内蒙古冰上运动训练中心项目委托代建合同书》，证据三、《授权委托书》，以上证据被告海拉尔区城投公司亦作为证据使用，我方证明目的同我方对被告海拉尔区城投公司的质证意见一致。证据二、《10月份工程进度款支付申请》，证明：案涉工程工程款支付流程并未涉及被告海拉尔区政府。证据四、《内蒙古自治区冬季项目运动管理中心关于重新上报决算预报的函》，证明：冬管中心知晓案涉工程存在超概算情况，并要求超出部分另行出具报告及情况说明，并同意协商解决。经质证，原告对上述证据的真实性认可，证明目的不认可。原告表示我方将案涉施工合同及补充合同的工程内容加上合同外部分，在施工完成后均向被告海拉尔区城投公司上报，要求审定工程价款。经过内蒙古自治区财政局审计认定案涉施工合同及补充合同部分的审计结算金额为2.1亿元，该审定的工程款并不含我方主张的合同外部分，因此我方在本案中单独主张被告海拉尔区城投公司按照我们双方确定的金额支付合同外的工程款，即冬管中心对于合同外的部分工程款并未同意承担或协商。被告海拉尔区城投公司质证称，对证据的真实性认可，对证据一、二、三的证明目的认可，对于证据四，本方已经将超出概算部分剔除后，重新按照原合同价基础进行结算报告费用统计上报，但是尚未有结果。被告内蒙古自治区体育局对证据一、二的质证意见同被告海拉尔区城投公司。对证据三质证称，对其真实性、合法性、关联性和证明目的均无法确认，该证据上并无内蒙古自治区体育局的签章或者确认，该付款流程同样也不涉及内蒙古自治区体育局，故该证据与内蒙古自治区体育局无关。此外，该进度款支付申请表中载明的审核单位是内蒙古经达公司，内蒙古自治区预算编制中心委托内蒙古经达工程项目管理有限责任公司对案涉项目在内的内蒙古冰上运动训练中心建设项目进行了竣工结算审核，也就是说,作为委托代建的内蒙古自治区体育局或该项目使用单位冬管中心，只对内蒙古经达公司出具的相关竣工结算资料予以认可，而中铁城建提交的合同外项目竣工结算初步审核签署表中审核单位是内蒙古中建鼎信工程项目管理有限公司，结合两个证据也可以看出，委托代建方不知情也无法对案涉的合同外项目审核结果进行确认。对第四项证据质证称，对该证据的真实性、合法性认可，对关联性和证明目的不认可，内蒙古自治区体育局与原冬管中心属于独立法人主体，该证据与自治区体育局无关。并且，该证据仅能够证明海拉尔区城投公司向冬管中心提交的决算材料存在超概算部分，对于该部分，冬管中心并未明确同意由何主体协商并由谁来负责解决，无法得出冬管中心同意协商解决或者承担责任的结论。同时，案涉项目履行中有效的《内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发自治区本级政府投资非经营性项目代建制管理办法（试行）的通知》和现行有效的《内蒙古自治区本级政府投资非经营性项目代建制管理办法》中均规定，作为代建单位的海拉尔区城投公司应当负责项目建设过程中投资概算的控制，应当严格按照审定的施工图设计文件和批准的投资概算组织施工建设和进行投资控制，原则上不得突破，即案涉项目存在超概算并导致合同外工程价款增加的责任应当由代建单位海拉尔区城投公司承担。自治区财政庭委托第三方机构出具的结算审核时间是2024年，本单位不清楚此报告是否有最终的完整版，但是报告中的结算金额以及结算表格中都有各方签章，对于核减以后结算金额2.1亿元左右，各方都认可，主合同及补充合同都包括在内。对于审核的2.1亿元是否包含原告在本案中的合同外部分我方不知情（因为委托方为内蒙古自治区预算编审中心，而非我方）。本院对以上四组证据真实性予以确认。 内蒙古自治区体育局未提交证据。 本院经审理认定事实如下：根据呼伦贝尔市人民政府办公厅下发的委托代建通知（呼政办字[2014]299号），2015年6月，海拉尔区政府与内蒙古自治区体育局、冬管中心签订了《内蒙古冰上运动训练中心项目委托代建合同书》，项目的委托人为:内蒙古自治区体育局（甲方），项目的使用人为:内蒙古自治区冬季项目运动管理中心（乙方）。合同约定：海拉尔区政府（丙方）可按照工作需要，授权委托具备代建资格的相关下属单位实施完成代建工作。海拉尔区政府将内蒙古冰上运动训练中心项目委托给被告海拉尔区城投公司负责该项目的建设工作。于是在2016年4月18日，原告（承包人）与被告海拉尔区城投公司（发包人）、冬管中心（使用人）签订《内蒙古冰上运动训练中心项目工程施工合同（第一标段）》，约定工程名称为内蒙古冰上运动训练中心项目工程—大道速滑馆，资金来源财政厅、发改委、体育局，工期自2016年4月20日-2017年12月31日，签约合同价147,938,747元，合同价格形式为“单价合同”，合同未尽事宜，合同当事人另行签订补充协议，补充协议是合同的组成部分。上述工程施工合同的专用条款部分还对竣工付款申请进行了如下约定“承包人提交竣工申请单的期限：承包人在通过竣工验收30天内向发包人递交竣工结算报告及完整的结算资料，装订成册并加盖发包人法人章，通过发包人审核后28天内报财政部门审计，……”，竣工结算审核部分约定“竣工结算审核：竣工结算价格以财政厅或其委托的造价咨询机构评审结果为准”，最终结清部分约定“发包人完成支付的期限：发包人收到竣工结算报告及结算资料，且竣工结算审核完成，经财政审计完成后90天内支付工程结算价款。” 案涉项目施工过程中，国家体局总局专家组评估认为，该项目原设计方案是按一般开闭幕式及速度滑冰比赛场馆。国家体局总局专家组评估认为，该项目原设计方案是按一般性训练要求进行设计，难以满足全国冬运会承办要求，有必要对该项目一期工程部分内容进行提档升级和重新设计。为此原告与被告海拉尔区城投公司又于2018年8月18日签订《内蒙古冰上运动训练中心项目工程施工合同第一标段（补充合同）》，将签约合同价由147，938，747元调整为226，615，937元。合同价格形式还写明“暂定总价，单价和数量以竣工结算审计为准”。上述补充合同签订后，原告继续施工，于2018年12月31日案涉项目竣工并经验收合格。对于原告施工过程中，根据内发改社字[2018]851号《内蒙古自治区发展和改革委员会关于内蒙古冰上运动训练中心建设项目补充可行性研究报告的批复》，对内蒙古冰上运动训练中心建设项目提档升级，对原有施工合同及补充施工合同外的内容进行建设。对于该部分合同外内容被告海拉尔区城投公司委托内蒙古中建鼎信工程项目管理有限公司对进行了初步审核。经审核，合同外项目审定值为17，612，128.93元。双方一致认同对于原有施工合同及补充施工合同内的建设内容另行出具审核报告。 原告完成案涉项目整体施工后，对于案涉项目的原有施工该合同及补充施工合同及上述合同外部分一并向发包人被告海拉尔区城投公司递交竣工结算报告及结算资料，申请支付案涉工程款。被告海拉尔区城投公司将原告递交的竣工结算报告及结算资料上报至内蒙古自治区财政厅。内蒙古自治区财政厅预算审编中心委托内蒙古经达工程项目管理有限责任公司出具案涉项目竣工结算审核报告，案涉工程审定价格为211，985，298元。该审定金额得到被告海拉尔区城投公司和原告的认可。现原告认为上述审定金额211，985，298元中仅为原有施工合同及补充施工合同部分工程款，审定过程中将其上报的案涉合同外部分未予审定，因此对合同外部分提出本案诉讼，要求被告海拉尔区城投公司支付合同外工程款17，612，128.93元。 本院认为，本案的争议焦点为原告主张的“合同外”部分工程款是否包含在内蒙古自治区财政厅预算审编中心委托内蒙古经达工程项目管理有限责任公司对案涉项目审定价格211,985,298元当中。根据原告与被告海拉尔区城投公司一致认可：1.案涉工程竣工后，原告向被告海拉尔区城投公司递交的竣工结算报告及结算资料包括“原有施工该合同及补充施工合同及上述合同外部分”；2.内蒙古自治区财政厅预算审编中心委托内蒙古经达工程项目管理有限责任公司对案涉项目审定价格211，985，298元，双方均无异议。根据以上情况，原告未能证明内蒙古自治区财政厅委托审定的211，985，298元工程款中并不包含原告主张的合同外部分。在原告对于211，985，298元工程款认可的情况下，其单独提起本案主张，可能与经内蒙古自治区财政厅已经认定的工程款重复。在内蒙古自治区财政厅对于原告申请支付案涉工程款的数额已经进行认定的情况下，根据《内蒙古冰上云顶训练中心项目委托代建合同书》“三、工程费用及代建管理费支付方式（一）甲、乙方按照政府投资项目代建管理办法相关规定支付工程费及代建管理费”的约定，经过自治区财政厅审定的工程款应由自治区体育局（甲方）和冬管中心（乙方）支付，原告无权向本案被告海拉尔区城投公司主张。综上所述，原告未能证明自治区财政厅认可的工程款中不包含案涉“合同外”部分，其应承担举证不能的不利后果。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第九十条“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外”的规定，因原告向被告海拉尔区城投公司主张的合同外部分没有事实依据，其诉讼请求本院不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国民法典》第七百八十八条第一款、第七百九十九条第一款《最高人民法院关于适用的解释》第九十条之规定，判决如下： 驳回原告中铁城建集团有限公司的诉讼请求。 案件受理费127，472.77元，由原告中铁城建集团有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于呼伦贝尔市中级人民法院。 审判员*** 二〇二四年十二月二十五日 法官助理*** 书记员*** 附本判决所引用的法律规定： 《中华人民共和国民法典》 第七百八十八条建设工程合同是承包人进行工程建设，发包人支付价款的合同。 建设工程合同包括工程勘察、设计、施工合同。 第七百九十九条建设工程竣工后，发包人应当根据施工图纸及说明书、国家颁发的施工验收规范和质量检验标准及时进行验收。验收合格的，发包人应当按照约定支付价款，并接收该建设工程。 建设工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。 最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释 第九十条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。 在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。