无锡市大桥实验学校与无锡市自然资源和规划局行政登记二审行政裁定书

江苏省无锡市中级人民法院 行政裁定书 (2020)苏02行终228号 上诉人（原审原告）无锡市大桥实验学校，住所地无锡市学前街38号、无锡市新区菱湖大道9号。 法定代表人***，该学校董事长。 委托代理人***，北京方嘉律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）无锡市自然资源和规划局，住所地无锡市观山路199号市民中心10号楼。 法定代表人***，该局局长。 委托代理人***。 委托代理人***，江苏英特东华律师事务所律师。 原审第三人无锡地铁集团有限公司，住所地无锡市清扬路228号。 法定代表人***，该公司董事长。 委托代理人***，江苏云崖律师事务所律师。 委托代理人***，江苏云崖律师事务所律师。 上诉人无锡市大桥实验学校（以下简称大桥学校）因与被上诉人无锡市自然资源和规划局（以下简称市自然资源规划局）、原审第三人无锡地铁集团有限公司（以下简称地铁公司）不动产行政登记上诉一案，不服江苏省无锡市滨湖区人民法院（2019）苏0211行初119号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审裁定认定如下事实：2001年12月24日，无锡市大桥民办实验中学（以下简称大桥民办中学）经无锡市教育局研究同意，更名为无锡市大桥实验中学（以下简称大桥中学）。2013年7月30日，大桥中学名称经批准变更为大桥学校。 2001年6月18日，原无锡市房产管理局作出锡房权证南长字第××号、20××10号《房屋所有权证》，载明：石子街48号房屋共有8幢，房屋所有权人为大桥民办中学。其中1幢的建筑面积为14.20平方米、2幢的建筑面积为127.90平方米、3幢的建筑面积为59平方米、4幢的建筑面积772.80平方米、5幢的建筑面积281.5平方米、6幢1963.50平方米、7幢的建筑面积为171.1平方米、8幢的建筑面积148平方米。2006年7月11日，原石子街48号房屋的锡南国用（2006）第112号《国有土地使用权证》载明：土地使用权人大桥中学，使用权面积为3476.5平方米。 2006年，大桥中学将原石子街48号房屋中的部分房屋拆除，并在拆除的原址上重新建造了师生宿舍，门牌号改为永丰路221号、永丰路223号。2006年8月31日，原无锡市房产管理局以大桥中学为房屋所有权人出具了永丰路221号、223号的房屋所有权证。其中永丰路221-301的建筑面积为150.75平方米、永丰路221-302的建筑面积为148.73平方米、221-401的建筑面积为154.32平方米、永丰路221-402的建筑面积为152.3平方米、永丰路221-501的建筑面积为154.32平方米、永丰路221-502的建筑面积为152.3平方米、永丰路221-601的建筑面积为154.32平方米、永丰路221-602的建筑面积为152.3平方米、永丰路221-701的建筑面积为154.32平方米、永丰路221-702的建筑面积为152.3平方米、永丰路221-801的建筑面积为154.32平方米、永丰路221-802的建筑面积为152.3平方米、永丰路221-901的建筑面积为154.32平方米、永丰路221-902的建筑面积为152.3平方米、永丰路221-1001的建筑面积为221.24平方米、永丰路221-1002的建筑面积为235.24平方米、永丰路223的建筑面积为1086.11平方米。 2010年7月26日，原无锡市建设局颁发锡拆许字（2010）第64号《房屋拆迁许可证》，载明：“无锡市轨道交通规划建设领导小组（指挥部）办公室，你单位因轨道1号线永丰路地下站建设项目需要，需拆迁下列范围内的房屋及附属物”“拆迁范围：永丰路221号、222号、223号。均含规划定点范围内的所有门号及构（建）筑物”“拆迁实施单位：无锡市锦顺房屋拆迁有限公司（以下简称锦顺公司）”。 2010年4月6日，甲方（拆迁人或者委托代理人）锦顺公司与乙方（被拆迁人）大桥中学就石子街48号、永丰路221号、永丰路223号房屋签订《拆迁协议》，内容为：因建设轨道交通一号线项目需要，甲方拆迁石子街48号房屋，建筑面积7611.75平方米，房屋所有权人大桥中学，房屋评估合计32737768元，甲方（拆迁人）对乙方（被拆迁人）进行货币补偿；付款方式及期限为签约后三天内付3000万元整，交房交地后付清余款；乙方应当于2010年4月16日前搬迁完毕，房屋交甲方验收，并将房屋所有权证、土地权属证书交给甲方，办理注销手续。2010年6月18日，大桥中学收到32737768元拆迁补偿款。 2012年6月14日，无锡市轨道交通规划建设领导小组（指挥部）办公室作出锡轨办函[2012]36号《关于大桥中学要求增加拆迁补偿费用的复函》，其上载明：大桥中学，你校的申请报告收悉，从支持我市教育事业发展出发，考虑你校永丰路221-223号房屋三年租金损失，教师租房补贴及其他附属设施补贴等实际情况，我办会同市财政评审中心共同研究，审核后，同意支付补贴资金3262232元。请你在收到补贴资金后及时做好房西清理工作，并配合我办完成永丰路221-223号房屋移交工作。2012年6月18日，大桥中学收到补贴资金3262232元。 2015年10月13日，无锡市人民政府召开专题会议，会议上明确石子街48号房屋、永丰路221号、永丰路222号房屋在地铁1号线建设拆迁范围内，《拆迁协议》签订后补偿款已支付到位，但因地铁施工方案优化调整，房屋未拆除，为了节约投资、发挥资产效用，会议原则同意上述房屋为市轨道办物业资产，由国土局协助办理相关权属登记手续。 2016年5月9日，地铁公司作为受让人向无锡市不动产登记中心递交《无锡市不动产登记申请书》、营业执照、房屋所有权证、国有土地使用权证、拆迁补偿材料、《房屋建筑面积测绘报告》及委托代理手续等材料，单方申请办理石子街48号房屋、永丰路221号、永丰路223号房屋的不动产转移登记。2016年8月19日，经审核上述申请材料后，无锡市不动产登记中心颁发苏（2016）无锡市不动产权第××号《不动产权证书》（以下简称《不动产权证》），将石子街48号房屋、永丰路221号、永丰路223号房屋登记为地铁公司所有，该《不动产权证书》另载明：房屋建筑面积6549平方米；宗地面积1765.80平方米。后地铁公司取得《不动产权证》，并将上述房屋租赁给他人从事商业经营活动。 另查明，经行政机关职权整合调整，现无锡市区范围内不动产登记行政管理职责已由市自然资源规划局行使，无锡市不动产登记中心系市自然资源规划局举办的事业单位。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第十二条规定，“下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人的法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。” 审查行政行为与原告之间是否有利害关系，如果大致符合下列几个条件，就可以认定利害关系存在：(一）原告主张的是权利或者类似权利的利益；（二）权益的归属必须归属于原告，如果原告主张的利益归属于他人，或者属于公共利益，也不宜认定其与行政行为有利害关系；（三）权益受到损害是具有必然性，且此种受损是可以预见的；（四）原告主张的权利受到行政规范的保护，即原告所主张的利益从规范或者规范的目的来看，行政机关在作出行政行为时，本来也应当在考虑范围之内。 本案中，大桥学校认为市自然资源规划局作出的石子街48号、永丰路221号、永丰路223号房屋的《不动产权证》与大桥学校有利害关系的主张，不予支持，理由如下：市自然资源规划局作出的《不动产权证》的行政行为的相对人为地铁公司，虽大桥学校系上述不动产的原权利人，但大桥学校已于2010年4月6日与地铁公司签订《拆迁协议》，根据该协议载明，大桥学校迁出石子街48号、永丰路221号、永丰路223房屋时将上述房屋的所有权证及土地证交给拆迁实施单位锦顺公司予以办理注销手续，现大桥学校取得了全部拆迁补偿款且已迁出上述房屋，故上述不动产权权益的归属方已非大桥学校，其不动产权益没有受到损害的必然性。因此，市自然资源规划局作出《不动产权证》对大桥学校的合法权益明显不产生实际影响。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一项、第八项之规定，裁定驳回大桥学校的起诉。 上诉人大桥学校上诉称，一、原审裁定认定事实错误。原审裁定关于“案涉石子街48号、永丰路221号、永丰路223号房屋不动产权益的归属已非大桥学校”的认定错误。本案的背景为拆迁，拆迁与买卖不同，拆迁必须基于公共利益，且拆迁人在协议项下的权限和可期待行为限于拆除房屋和注销登记，当且仅当房屋拆除后，拆迁人方可依据《中华人民共和国物权法》第三十条的规定办理注销登记。因此，虽然大桥学校已经依据拆迁协议将涉案房屋的所有权证及土地使用证交给拆迁实施单位锦顺公司，但拆迁协议并不具备征收决定的效力，不发生物权效力，未变更不动产权，涉案房屋产权及相关权益仍然归属大桥学校所有。故原审法院的上述认定与事实不符。第二，原审裁定适用法律错误。原审法院认定“上述不动产权益的归属已非大桥学校，其不动产权益没有受到损害的必然性，因此，市自然资源规划局作出《不动产权证》对大桥学校的合法权益不产生实际影响”，据此裁定驳回起诉属于适用法律错误。1.原审裁定对“损害必然性”的认定错误。原审裁定基于上述认定的错误事实，进而认定大桥学校与案涉不动产登记行为没有利害关系，完全忽视了《中华人民共和国物权法》《不动产登记暂行条例》的规定。2.大桥学校与被诉行政行为有利害关系。案涉登记行为依据的《不动产登记暂行条例》是行政实体规范，关于是否具有利害关系的判断属于公法范畴；物权是公民、法人或其他组织最基本的法定权利；《不动产登记暂行条例》的立法目的要求不动产登记机构充分“考虑、尊重和保护”公民、法人或其它组织的合法权益。故依据保护规范理论，大桥学校与案涉被诉行政行为有利害关系。3.被诉行政行为对大桥学校产生了实际影响。综上，请求撤销原裁定，撤销《不动产权证书》。 被上诉人市自然资源规划局答辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，结论适当。请求驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人地铁公司陈述称，同意市自然资源规划局的答辩意见。 各方当事人提交的证据均已随卷移交本院。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项的规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，大桥学校就案涉房屋已于2010年与地铁公司签订《拆迁协议》，领取了全部补偿款项及补贴资金，并将上述房屋的所有权证及土地权属证书交出。故其后案涉不动产权益的归属已与大桥学校无关，无锡市不动产登记中心颁发《不动产权证》的行为，对大桥学校的合法权益不产生实际影响。对大桥学校要求撤销案涉《不动产权证》的主张，原审法院裁定驳回起诉，结论正确，应予维持。对大桥学校的上诉请求，不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长*** 审判员*** 审判员*** 二〇二〇年九月二十一日 法官助理*** 书记员***