广东华业建设有限公司与广州市越秀区安全生产监督管理局质量监督检验检疫行政管理:质量监督行政管理(质量监督)一审行政判决书

广州铁路运输第一法院

行 政 判 决 书

（2016）粤7101行初2202号

原告：广东华业建设有限公司，住所地广东省广州市天河区建业路华翠街68、70号203房。

法定代表人：樊生利，职务经理。

委托代理人：刘致煌，系广东广开律师事务所律师。

委托代理人：刘彦一，系广东广开律师事务所律师。

被告：广州市越秀区安全生产监督管理局，住所地广东省广州市越秀区白云路筑溪西街10号2楼，组织机构代码78121027-X。

法定代表人：王元革，职务局长。

委托代理人：赖超捷，系该单位工作人员。

委托代理人：刘阳，系广东广信君达律师事务所律师。

原告广东华业建设有限公司（以下简称原告）不服被告广州市越秀区安全生产监督管理局于2016年7月15日作出的（穗越）安监管罚字（2016）第（010）号《行政处罚决定书》,于2016年8月26日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年11月9日公开开庭审理了本案。原告委托代理人刘致煌、刘彦一以及被告负责人刘运强，委托代理人赖超捷、刘阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告华业公司诉称：被告所作的行政处罚决定及《越秀区永福路1号大院“3.12”高处坠落事故调查报告书》，认为造成本次安全事故的广东省老干部休养所招待所（以下简称老干所）18号楼加装路灯的安装及更换灯泡施工皆属于原告与老干所于2016年1月初签订的《建筑装饰工程施工合同》工程承包范围，因此原告作为施工单位在施工工人陈某进更换18号楼路灯的过程中未认真落实安全生产主体责任，未认真落实安全隐患排查并及时消除安全隐患，对施工作业现场监管不到位，对事故发生负有责任，被告据此认定对原告作出罚款350000元的行政处罚，原告认为被告所述理由不成立。理由如下：（一）引发事故的安装及更换灯泡工程不属于原告与老干所的合同工程范围。1.原告与老干所就老干所新建羽毛球场及零星维修工程于2016年1月初签订了《建筑装修工程施工合同》，合同价款为人民币30918.9元，该合同及相关工程预算书中并未包含涉案的加装路灯及更换灯泡的涉案工程内容。被告所依据的是老干所提交的合同及工程预算书中增加的涉案工程内容。原告认为，此项增加内容依法不具有法律效力：1.该增加的内容仅显示在老干所提交的合同文本上，是老干所一方单方以手写方式添加上去的；尤为重要的是原告对此增加内容不仅从未予以确认，更是毫不知情。即使是原告的现场施工负责人孙某海亦未对增改的涉案工程内容签字确认，故原告持有的合同内没有此项手书的增加内容。2.根据相关法律规定，除法律规定情形外，合同变更必须经过合同当事人各方的同意，否则合同变更的内容不发生任何法律效力，当事人仍须按原合同的约定履行各自权利义务。本案中，涉案合同的签订及履行属于法人行为，而老干所增加涉案工程内容构成对合同内容的重大变更，但该变更内容却未经原告的确认。因此，涉案工程并不属于施工合同的范围，双方应当依据未变更的施工合同约定继续履行。3.根据施工合同第六条约定，工程竣工验收后老干所在收到原告合同工程发票之日起七天内一次性支持工程款人民币30918.8元。本案中，合同工程已于2016年1月底竣工，老干所对合同工程进行了验收，并于2016年2月3日以银行转账的方式一次性向原告支付工程款人民币30918.8元，原告亦将保质金退回给了老干所。至此，双方对合同工程已结算完毕，施工合同亦全部履行完成。然而，涉案工程是发生在合同工程竣工验收并结算完毕之后的，且老干所与原告在进行工程结算时也未涉及到该涉案工程内容。由此进一步证实，涉案工程并不包括在双方签订并一致确认的施工合同中的工程项目范围，且双方也没有就涉案工程达成新的业务合作。（二）涉案工程的实施属于孙某海的个人行为。本案证据足以证实涉案事故是发生在合同工程完工并结算之后，依据双方一致确认的施工合同，原告依法对涉案工程不承担任何的法律责任，而且原告并未从涉案工程获取任何利益，也从未承诺对涉案工程需履行任何义务。涉案的加装一盏路灯行为是孙某海个人出于熟人帮忙性质，正因为是个人帮忙，所以孙某海个人请来陈某进和王某军帮助安装路灯。而陈某进并不是原告聘用的员工，而是另一单位的职工，原告既没有聘请或安排陈某进实施涉案工程内容，也没有承诺因涉案工程向陈某进支付任何报酬。显然，孙某海安排陈某进安装加装的路灯及更换路灯的行为与原告不具有任何法律上的关联。需要指出的是，引发涉案事故的发生是因对孙某海个人帮忙加装的路灯更换灯泡，即使按合法有效的施工合同而论，在合同工程竣工验收之后在质保期间施工方依法是对工程质量负责，如果工程质量出现问题，施工方应履行保修维护责任。分析本案，姑且不论涉案工程是否属于施工合同范围，更换灯泡不是工程质量问题，理应不属于合同施工方应履行的责任。老干所是在工程质量不存在问题，另行向孙某海个人提出的更换灯泡的要求，这就更加说明更换灯泡是孙某海的个人行为。综上所述，原告认为原告不是涉案工程的安全生产责任主体，被告在调查本安全事故以及作出行政处罚决定过程中严重忽视了本案客观事实，以变更后的未生效的施工合同作为本安全事故责任认定的依据，认定原告应对涉案工程承担安全生产主体职责，并给予行政处罚是缺乏事实及法律依据的。尤其是原告在事故发生后，始终以积极的态度协助被告调查处理事故，从人道的立场尽力协助被告及相关部门做好死者家属的安抚工作，并且在自身经济能力困难的情况下，给予死者家属一定的经济援助，但被告却仍然对原告处以罚款，给原告造成了严重的商业信誉损害以及经济损失。为此，诉讼请求法院判决：一、撤销被告作出的（穗越）安监管罚字（2016）第（010）号《行政处罚决定书》；二、被告承担本案诉讼费用。

被告广州市越秀区安全生产监督管理局辩称：（一）我局依法享有作出安全生产事故行政处罚的主体资格。依据《中华人民共和国安全生产法》第110条“本法规定的行政处罚，由安全生产监督管理部门和其它负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定。…”以及《生产安全事故报告和调查处理条例》第43条“本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定”的规定，我局具有作出安全生产事故行政处罚的主体资格。（二）我局是安全生产事故行政处罚的适格对象。依据《中华人民共和国安全生产法》第2条的规定，华业公司作为在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的公司法人，是安全生产事故行政处罚的适格对象。（三）我局作出行政处罚的程序合法。越秀区永福路1号大院“3.12”高处坠落事故发生后，由我局牵头，依法成立了“越秀区永福路1号大院‘3.12’高处坠落事故调查组”（以下简称“事故调查组”）。事故调查组经过调查取证后，形成了事故调查报告。事故调查报告经区人民政府批复后，依据区人民政府的批复结论，我局才决定给予华业公司行政处罚立案，并依法向华业公司送达了行政处罚告知书及听证告知书。华业公司没有在法定期限内申请举行听证。而后我局经过集体讨论，最终作出了行政处罚决定。在前述过程中，我局依法依规进行了案情公布、备案等程序。因而，我局作出行政处罚的程序合法。（四）华业公司存在违法事实，应对本起事故承担安全生产事故责任。施工工人陈某进在进行更换灯泡时，未配备安全防护设备（安全帽、安全绳），以致从竹梯上坠落时受伤造成安全生产事故。华业公司认为，引发事故的安装及更换灯泡工程不属于华业公司与广东省老干部休养所招待所（以下简称“老干所”）签订的《建筑装饰工程施工合同（乙种本）》的合同范围，涉案工程的实施仅属于孙某海的个人行为。依据2016年3月17日华业公司前法定代表人侯某华的《询问笔录》，可以证明孙某海是华业公司与老干所签订的诸多装修合同的实际施工人，华业公司在起诉状中亦承认孙某海是其现场施工负责人。因而孙某海带领陈某进给老干所更换路灯的行为属于个人行为还是华业公司的公司行为，应当综合其它信息进行判断。事故调查组在调查取证过程中，为做到客观公正，采用了交叉询问和分别举证的方法。事故调查组调查取证所得的证据综合表明，涉案工程应属于华业公司与老干所签订的施工合同的范围，调查结论亦得到了越秀区政府的批复同意：1.华业公司于2016年3月12日出具了一份《用工证明》，内容为：“广东华业建设有限公司于2016年3月12日上午在路灯安装工程中，陈某进在永福路××大院××路灯，不慎摔倒。特此证明！”该《用工证明》证明华业公司对其派遣陈某进于2016年3月12日上午在永福路××大院××路灯时摔倒的情况知情。虽然华业公司后来提供了《关于孙某海骗取我司“员工证明”的情况说明》、阳某男关于“在职证明”的《情况说明》等材料拟证明《用工证明》系孙某海非法取得，但其未能提供足以证明《用工证明》是孙某海非法取得的证据。2.华业公司及老干所为证明涉案工程是否属于涉案合同范围分别提供了证据材料，事故调查组经过深入分析，采信了老干所提供的证据。（1）老干所为了证明涉案维修的路灯属于涉案工程合同范围，提供了涉案工程合同、涉案工程合同项下相关的工程预算书、工程结算书以及华业公司出具的发票。老干所提供的上述材料中均相应盖有华业公司的公章或预算专用章或结算专用章或发票专用章，各份工程预算书（共7份）记载的项目、金额均能与工程结算书上记载的项目、金额一一对应，且该工程结算书的累计总金额与合同总金额、发票金额之间完全一致，因而事故调查组对老干所提供的材料的真实性予以认可。（2）华业公司为了证明涉案维修的路灯不属于涉案工程合同范围，提供了涉案工程合同、涉案工程合同项下相关的工程预算书、工程结算书。事故调查组对华业公司上述证据不予采信的原因如下：①华业公司提供的材料仅有其公司的印章而没有老干所的印章，该材料存在后补的可能性。②华业公司提供的资料不完整。华业公司首次仅提供了涉案工程合同、工程结算书和4份工程预算书以及一张付款的中国建设银行电子回执。事故调查组成员从工程决算书与工程预算书的内在联系进行判断，认为华业公司提供的资料可能不完整，向华业公司进行了释明。其后华业公司另行提供了6份工程预算书。但是华业公司前后两次提供的工程预算书有两份系重复提供，华业公司提交的资料仍不完整。③华业公司工程预算书与工程结算书中记载的金额存在很大差异，金额无法对应，而华业公司不能作出合理的解释说明。华业公司于2016年4月6日出具了“关于《广东省老干部休养所招待所新建羽毛球场及零星维修工程》的预算与合同金额不一致情况说明”的材料，但是其所述的“按合同结算，总价包干”的说法无法合理解释差额产生的原因。④华业公司提交的材料之间存在相互矛盾，且有其它证据证明华业公司反映的内容不真实。以“广东省老干部休养所招待所羽毛球场新建栏杆、防护网工程”《工程预算书》为例，华业公司首次提交的时候没有进行任何标注，而第二次提交的时候则将序号5“防锈木木凳刷油”一栏打叉并手写标注“取消”，这二者之间显然存在冲突。华业公司认为其第二次提交的标注了“取消”的《工程预算书》反映的是真实内容。然而依据孙某海、王某军《询问笔录》中所述，孙某海、王某军二人均确认“防锈木木凳刷油”已于2016年春节前完工了，并未取消。事故调查组于2016年4月12日到永福路1号大院现场拍摄的照片亦显示现场存在较为明显的新刷油的防锈木木凳。事故调查组认为老干所提供的资料具有高度盖然性，华业公司提供的证据不足以采信，涉案维修的路灯属于涉案工程合同。3.华业公司认为涉案的合同工程已于2016年1月底竣工，老干所已支付了合同对价，涉案合同已全部履行完成。老干所于2016年4月6日提供了《关于广东省老干部休养所招待所新建羽毛球场及零星维修工程的付款及施工时间的情况说明》，拟证明老干所在涉案工程大部分完工且临近春节的情况下先行付款的事实。孙某海在该材料上签注了“情况属实”及签名捺手印。结合孙某海的身份以及老干所与华业公司之间长期的合作关系，再考虑到我国回乡过春节的传统习俗，以及陈某进拆卸的18号楼的灯具与羽毛球场旁的灯具规格基本一致，特别是结合老干所提供的2016年3月3日孙某海带领陈某进、王某军安装路灯的视频监控记录，所以事故调查组综合判断老干所2016年4月6日提供的情况说明所述的内容具有高度盖然性，对华业公司所述的合同工程已于2016年1月底竣工合同已履行完毕的说法未予采信。4.越府批（2016）36号《广州市越秀区人民政府关于越秀区永福路1号大院“3.12”高处坠落事故调查报告书的批复》认定被我局对涉案事故承担事故责任。华业公司作为施工单位，未认真落实安全生产主体职责，未认真落实安全隐患排查并及时消除安全隐患，在施工作业现场未能及时制止违规作业人员进行危险作业，对施工现场监管不到位，因而对事故发生负有责任，应对本起事故承担安全生产事故责任。（五）我局对华业公司进行处罚系依法行政，有法可依。依据《中华人民共和国安全生产法》第109条：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；…”的规定，我局对华业公司处以350000元的行政处罚是依法行政。综上所述，我局作出的（穗越）安监管罚（2016）010号《行政处罚决定书（单位）》认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，程序合法，处罚适当，华业公司的诉讼请求及理由不能成立，请求驳回华业公司的诉讼请求。

经审理查明：原告与老干所长期存在合作关系。2016年1月，老干所因需新建羽毛球场与原告签订施工合同，约定合同范围为新建羽毛球场及零星维修工程，具体包括灯具安装工程，新建栏杆、防护网工程，新建排水工程，球场旁新建花基工程，球场里面花基新种植工程，斜坡路口挡车柱安装工程，5号车库门口新建排水工程，工程总价款为30918.8元。2016年1月4日，原告盖章出具灯具安装工程预算书，预算价格为2882元，预算书下方手书载明“报价过高，经商议总价不变，在18楼旁加装路灯一盏。”2016年2月3日，老干所支付新建羽毛球场及零星维修工程价款30918.8元给原告。2016年3月12日，涉案工程现场负责人孙某海带领陈某进、王某军到位于广州市永福路1号大院的老干所给18号楼路灯更换灯泡。在作业过程中，因陈某进没有佩戴安全帽，也没有使用其他安全防护措施，且竹梯质量不好，导致陈某进因竹梯折断后仰坠落至地面。2016年3月19日，陈某进因抢救无效死亡，死亡原因是特重型颅脑损伤并脑疝形成。事故发生后，被告先后对王某军、孙某海、陈某涛、侯某华进行询问。2016年3月25日，广州市越秀区人民政府同意成立区永福路1号大院“3.12”高处坠落事故调查组。2016年5月16日，事故调查组作出《越秀区永福路1号大院“3.12”高处坠落事故调查报告书》，认为原告未认真落实安全生产主体责任，未认真落实安全隐患排查并及时消除安全隐患，在施工作业现场未能及时制止违规作业人员进行危险作业，对施工作业现场监管不到位，对事故发生负有责任，建议处罚350000元；侯某华作为项目施工单位主要负责人，未能依法履行安全生产管理职责，建议罚款23880元，并报区政府。2016年5月26日，区政府对事故调查报告作出了批复确认。2016年5月30日，被告对原告进行立案处理。2016年6月15日，被告向原告作出（穗越）安监管罚告（2016）011号《行政处罚告知书》及（穗越）安监管听告（2016）011号《听证告知书》，并于同日送达给原告。2016年6月28日，被告对案件作出延期决定，决定延期60天。2016年7月15日，被告作出（穗越）安监管罚字（2016）第（010）号《行政处罚决定书（单位）》，认为原告未认真落实安全生产主体责任，未认真落实安全隐患排查并及时消除安全隐患，在施工作业现场未能及时制止违规作业人员进行危险作业，对施工作业现场监管不到位，违反了《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条的规定，并依据该规定决定给予罚款350000元，并于同日送达给原告。

另查明，所有老干所的工程均由孙某海任现场施工负责人，并由其代表原告对相关工程进行规划、报价、施工和联系沟通。事发后，原告与老干所在接受被告调查过程中就涉案工程情况分别向被告提交了合同及预算书等材料。其中老干所除了提交施工合同之外，还提供了灯具安装工程，新建栏杆、防护网工程，新建排水工程，球场旁新建花基工程，球场里面花基新种植工程，斜坡路口挡车柱安装工程，5号车库门口新建排水工程每项工程的《预算书》和《工程预算书》。而且，每项工程的《工程预算书》上均有手书内容及老干所盖章，而原告提交的《工程预算书》均只有原告盖章。

以上事实有原、被告提供的行政处罚决定书、通报、事故调查报告、施工合同、预算书以及被告提供的请示、批复、备案报告、立案审批表、行政处罚告知书、听证告知书、延期请示、送达回执、询问笔录、情况说明、现场照片等证据证实。

本院认为：《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”据此，被告负责本行政区域内的安全生产管理工作，具有作出行政处罚决定的法定职责。

根据《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款规定：“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。”第一百零九条规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款……”《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款规定：“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：……（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故……”本案中，被告根据事故调查组作出的并经区政府批复同意的事故调查报告，结合其他相关证据材料，认定原告未认真落实安全生产主体责任，未认真落实安全隐患排查并及时消除安全隐患，在施工作业现场未能及时制止违规作业人员进行危险作业，对施工作业现场监管不到位，违反了《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条的规定，符合法律规定。对于原告认为安装灯泡并非属于合同范围以及陈某进非公司员工的问题。本院认为，由于原告与老干所长期存在合作关系，被告根据调查询问的内容、原告和老干所提交材料所形成的证据链，结合双方合作时间长短、行业交易习惯等因素，综合考虑作出安装灯泡属于合同范围的认定，并无不当。同时，本院认为，安全生产事故是指生产经营单位在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或直接经济损失的事故。因此，死者陈某进是否公司员工不影响安全生产事故责任的认定。关于处罚程序，被告进行了相关的调查取证，在区政府对事故调查报告作出批复后立案，在作出行政处罚决定前向原告告知被告将对其作出行政处罚的事实和法律依据、处罚内容，以及原告享有的要求举行听证的权利，在作出行政处罚决定后，向原告依法送达了《行政处罚决定书》，执法程序并无不当。

综上，被告作出被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，执法程序合法，处罚适当，原告要求撤销行政处罚决定的理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：

驳回原告广东华业建设有限公司的诉讼请求。

本案诉讼费50元，由原告广东华业建设有限公司负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。

(此页无正文)

审　判　长　　何欣颖

人民陪审员　　孙燕妮

人民陪审员　　郑慧琪

二０一六年十二月三十日

异

书　记　员　　吴佩文

陈晓燕