某某与上海市环境保护局、上海市人民政府环保二审行政判决书

上海市第三中级人民法院

行 政 判 决 书

（2016）沪03行终112号

上诉人（原审原告）林浩，男，1979年6月13日出生，汉族，户籍所在地上海市青浦区，住上海市青浦区。

委托代理人徐拥军，上海市申达律师事务所律师。

委托代理人傅骏杰，上海市申达律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）上海市环境保护局，住所地上海市黄浦区。

法定代表人张全，上海市环境保护局局长。

委托代理人何春茜。

被上诉人（原审被告）上海市人民政府，住所地上海市。

法定代表人杨雄，上海市市长。

委托代理人沈涛。

委托代理人赵丹枫。

原审第三人上海巨浪环保有限公司，住所地上海市青浦区。

法定代表人徐林元，上海巨浪环保有限公司总经理。

委托代理人陆月辉，上海东炬律师事务所律师。

上诉人林浩因政府信息公开答复及行政复议决定一案，不服上海市黄浦区人民法院（2015）黄浦行初字第292号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年2月18日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

原审认定，《上海巨浪环保有限公司热解气化综合利用多循环环保项目环境影响报告书（报批稿）》（以下简称《环境影响报告书》）系上海巨浪环保有限公司（以下简称“巨浪公司”）委托案外人上海化工研究院于2010年12月制作。上海市环境保护局（以下简称“市环保局”）根据巨浪公司提交的《环境影响报告书》等材料，于2011年1月31日作出沪环保许评（2011）62号《关于上海巨浪环保有限公司热解气化综合利用多循环环保项目环境影响报告书的审批意见》。

2015年1月9日，市环保局受理了林浩提出的政府信息公开申请。林浩要求公开“上海巨浪环保环评报告（需要按照新的环保法全文公开，包括公众参与者名单）”。市环保局经审查认为，之前有其他公民要求公开巨浪公司的《环境影响报告书》全文，市环保局曾征询过巨浪公司是否同意公开的意见，巨浪公司于2014年9月出具《删除内容说明》，认为报告书中部分内容涉及个人隐私、商业秘密。随后，市环保局电话询问巨浪公司对上述《环境影响报告书》的意见，巨浪公司告知以其2014年9月出具的《删除内容说明》为准。

2015年1月29日，市环保局认定，《环境影响报告书》中110名公众调查对象的姓名、电话，环境影响评价机构工作人员的姓名、照片，专家的姓名、单位、职务（职称）、电话等信息系个人隐私；危废来源单位名称（详见章节：3.6）、图纸（详见章节：4.1.4、4.2.2.2、4.2.2.3、4.4.2、附图6）、同类型企业单位名称（详见章节：4.1.9）、技术协作单位名称（详见章节：4.1.4.2、5.1、13.2.3）、废气催化氧化处理装置验收报告中的部分信息、建设项目环境保护审批登记表中的评估经费等信息系商业秘密，上述信息不公开不影响公共利益，故均不应当公开，遂根据《上海市政府信息公开规定》（以下简称《信息公开规定》）第二十三条第（六）项，作出沪环保公答（2015）6号《政府信息公开申请答复书》（以下简称“被诉信息公开答复”），告知林浩：“根据有关规定，向您公开该项目环境影响报告书（除去涉及商业秘密和个人隐私的部分），现将该政府信息提供给您。”随后，市环保局将答复书以及隐去上述个人隐私与商业秘密的《环境影响报告书》送达林浩。

林浩不服，于2015年3月26日向上海市人民政府（以下简称“市政府”）申请行政复议。次日，市政府予以受理，向市环保局发送《行政复议申请书》副本、《行政复议答复通知书》等材料。2015年4月8日，市环保局向市政府提供了《行政复议答复书》及相关证据、依据。2015年5月25日，市政府决定将复议期限予以延长。2015年6月24日，市政府根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项的规定，作出沪府复字（2015）第149号《行政复议决定书》（以下简称“被诉复议决定”），维持了市环保局作出的被诉信息公开答复。林浩收悉后仍不服，向原审法院提起行政诉讼，请求法院撤销市环保局作出的被诉信息公开答复及市政府作出的被诉复议决定。

原审另查明，原审诉讼中，市环保局将《环境影响报告书》中的环境影响评价机构工作人员的姓名，专家的姓名、单位、职务（职称）等信息提供给林浩。

原审认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）以及《信息公开规定》的规定，市环保局具有受理和处理向其提出的政府信息公开申请的行政职责。根据《行政复议法》的规定，市政府具有对市环保局的行政行为不服提出的行政复议申请进行处理的行政职责。市政府受理原告的行政复议申请后，在七日内向市环保局发送了行政复议申请书副本、行政复议答复通知书。市环保局在十日内向市政府提供了书面答复以及相关证据、依据，市政府在依法延长的期限内作出被诉复议决定，行政复议程序合法。本案中，当事人对市环保局和市政府的行政职责以及被诉复议决定程序合法性均无异议。当事人的争议主要集中在以下两个方面：市环保局未征询公众调查对象是否同意公开其个人隐私的意见，行政程序是否合法；公众调查对象的姓名、电话等个人隐私是否应当公开。

关于争议焦点一：市环保局未征询公众调查对象是否同意公开其个人隐私的意见，行政程序是否合法。对此，林浩认为，《环境影响报告书》涉及百余名公众调查对象的个人隐私，市环保局未征询这些公众调查对象本人的意见，就决定不予公开他们的个人隐私，属行政程序违法。市环保局、市政府认为，根据《信息公开条例》第十四条、第二十三条和《信息公开规定》第十二条规定，行政机关对涉案政府信息中是否涉及个人隐私、商业秘密具有判断权，并具有决定公开与否的行政职权，如果行政机关决定公开相关个人隐私、商业秘密，则必须征询权利人意见，反之，征询不是必经程序。且，市环保局在作出被诉信息公开答复前已征询了权利人巨浪公司的意见，行政程序合法。巨浪公司认为，《环境影响报告书》系巨浪公司委托他人制作，市环保局已征询其意见，无需再征询公众调查对象的意见。

对上述争议焦点，原审认为，个人隐私属于公民的人格权利，具有人身属性，一般不能转移。本案中，百余名公民因参加巨浪公司建设项目的公众参与程序，其姓名、电话等信息被编制在《环境影响报告书》中。通常情况下，姓名、电话是公民在个人生活中不愿向社会公众公开的信息，上述信息的权利人仍应为公众调查对象本人。那么，市环保局未征询上述公众调查对象是否同意公开的意见，程序是否违法？对此，根据《信息公开条例》、《信息公开规定》的规定，行政机关对所申请公开的政府信息中是否涉及商业秘密、个人隐私具有判断权，并具有决定是否公开这些个人隐私、商业秘密的行政职权，权利人的意见在行政机关决定是否公开相关信息时具有参考作用，即使权利人不同意公开，行政机关认为不公开可能影响公共利益的也可决定予以公开。市环保局和市政府认为市环保局在涉案政府信息公开申请答复中具有判断涉案政府信息是否涉及个人隐私、商业秘密以及决定是否公开这些个人隐私、商业秘密的行政职权，法院予以认可。另外，《信息公开条例》第二十三条规定，“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见。”对此，在一般情况下，行政机关在处理涉及商业秘密、个人隐私的政府信息公开行政程序中，应当征询第三方（权利人）的意见。但在本案中，林浩申请公开的《环境影响报告书》产生于环境影响评价行政审批环节中，涉及巨浪公司建设项目概况、周围环境现状，对环境可能造成影响的分析、预测和评价，环境保护措施及其技术、经济论证，对环境影响的经济损益分析以及对建设项目实施环境监测的建议，环境影响评价结论等多项内容，《环境影响报告书》不仅内容庞杂，而且涉及权利人众多，仅公众调查对象就百余人，如若逐一征询其本人意见，则势必耗费较多的行政资源，导致行政效率的低下与行政程序的拖沓。在此情形下，应当允许行政机关选择便捷的决策方式，对经判断为商业秘密、个人隐私的政府信息，不公开且不损害公共利益的，行政机关可迳行决定不予公开。当然，无论行政机关是采取征询第三方意见，还是直接决定不予公开，其必须严格按照政府信息公开相关法律规定的要求，以有利于申请人知情权的实现为目的，避免因对行政效率的片面追求，对申请人的权利有所损害。在本案中，林浩申请获取的信息指向《环境影响报告书》，该报告书系对建设项目进行环境影响评价形成的文件，其核心内容是预测和评价建设项目对环境造成的影响，并提出对策和措施。市环保局将不予公开的个人隐私、商业秘密隐去，未对上述内容在该报告书中的完整体现带来影响。另外，市环保局采用涂黑的方式，在公开给林浩的《环境影响报告书》中将不予公开的内容隐去，该报告书形式上的完整性亦未受到影响。因此，针对涉及权利人众多，内容庞杂的政府信息，行政机关采用较为便捷的程序审查处理，且处理结果无损于林浩的知情权，亦不会对公共利益造成不利影响，应予支持。

关于争议焦点二：公众调查对象的姓名、电话等个人隐私是否应当公开。林浩认为，《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第五十六条第二款规定“负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开……”根据上述规定，公众调查对象名单、电话虽属个人隐私，但应予以公开。市环保局、市政府与巨浪公司认为，《环境保护法》不适用本案。

对上述争议焦点，原审认为，林浩所述的《环境保护法》系2014年4月24日修订，2015年1月1日起施行，该法第五十六条第二款是新增加的内容，系针对环境影响评价行政审批程序所作的规定。本案中，巨浪公司的建设项目环境影响评价行政审批程序在2011年1月已经终结，2015年1月1日方才施行的《环境保护法》对其没有溯及力，故该法不适用本案。另外，根据环发（2006）28号《环境影响评价公众参与暂行办法》、沪环保管（2008）475号《关于印发〈关于开展环境影响评价公众参与活动的指导意见（暂行）〉等三个环境影响评价管理文件的通知》等规定，公众参与形式有座谈会、论证会、听证会等多种，也可采用涉案的书面问卷调查形式。相较前几种，问卷调查形式具有一定的私密性，参与问卷调查人员的身份不向社会公开，不被公众知晓等特征。另外，在新修订《环境保护法》生效之前，并无对公众参与人员的个人隐私应予公开的相关规定。故涉案百余名公众调查对象对其行为的合理预期为，其个人隐私不因接受问卷调查而被泄露，应依法受到保护。因此，市环保局认定公众调查对象的姓名、电话等个人隐私不应当公开，并无不当。

本案中，林浩申请获取的《环境影响报告书》既有应当公开的内容，亦有不应当公开的内容，市环保局将该报告书予以区分处理，适用《信息公开规定》第二十三条第（六）项答复林浩，适用法律正确。在诉讼中，市环保局将《环境影响报告书》涉及的环境影响评价机构工作人员姓名，专家姓名、单位、职务（职称）等基于环境影响评价工作产生的职业信息公开给林浩。市环保局上述做法有利于加强社会公众对环境影响评价工作的监督，提升政府公信力，且在已公开给林浩的《环境影响报告书》中，一些人员的资质证书编号已公开，这些人员姓名等信息确无保密之必要。在诉讼中，林浩多次提及系质疑巨浪公司建设项目环境影响评价工作中公众参与程序存在弄虚作假，才提起涉案政府信息公开申请和本案诉讼。但公众参与程序是否合法不属于本案审查范围，林浩应寻求其它救济途径解决争议。综上，林浩的诉讼请求缺乏事实根据与法律依据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（八）项之规定，原审法院于2015年12月28日判决驳回林浩的诉讼请求，案件受理费人民币50元（已预交）由林浩负担。判决后，林浩不服，上诉于本院。

上诉人林浩上诉称：原审认定被上诉人市环保局在作出被诉信息公开答复前认定“不公开政府信息中的个人隐私内容不会对公共利益造成重大影响”，没有事实依据，被上诉人市环保局未对此提供证据或进行答辩；原审裁判理由不符合《信息公开条例》第二十三条的规定，曲解国务院行政法规；被上诉人市环保局的行政行为明显违反《信息公开条例》第二十三条规定，应予撤销。请求撤销原审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求。

被上诉人市环保局辩称，市环保局履行了信息公开职责，对公众调查对象名单的处理符合法律规定，依法充分保障了各方的合法权益。上诉人的理由不能成立，原审判决认定事实清楚。请求法院驳回上诉、维持原判。

被上诉人市政府辩称，被诉复议决定维持被诉信息公开答复，程序合法，并无不当。原审判决正确，请求法院驳回上诉、维持原判。

原审第三人巨浪公司述称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确。上诉人的上诉请求无正当的事实和理由，请求驳回上诉、维持原判。

经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。

本院认为：被上诉人市环保局具有作出被诉信息公开答复的法定职权。被上诉人市环保局于2015年1月9日收到上诉人林浩的政府信息公开申请后，经审查于1月29日作出被诉信息公开答复，程序合法。本案中，市环保局在原审中已经提供了涉案环境影响评价机构工作人员的姓名，以及专家的姓名、单位、职务（职称）等信息给上诉人。当事人主要争议在于，部分信息不予公开是否合法。被上诉人市环保局认定，上诉人所申请公开的《环境影响报告书》部分内容涉及商业秘密和个人隐私，故在隐去上述涉及商业秘密和个人隐私的部分后向上诉人公开《环境影响报告书》，事实清楚，法律适用正确。上诉人认为，根据《信息公开条例》第二十三条规定，被上诉人市环保局应当书面征求第三方意见，第三方不同意公开的，不得公开。本案中，被上诉人市环保局未征求第三人意见，故被诉信息公开答复应当予以撤销。对此，本院经审查认为，申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关可以在隐去不应当公开的内容后向申请人提供可以公开的内容。本案中，被上诉人市环保局在隐去不应当公开的内容后，向申请人公开《环境影响报告书》的其余内容，符合法律规定。上诉人认为，原审第三人的环保项目在“环境影响评价”过程中弄虚作假，其《环境影响报告书》存在公众调查对象实际未参与问卷调查的嫌疑，故被上诉人应当严格按照《信息公开条例》第二十三条进行审查，并得出不公开个人隐私信息显然会对公共利益造成重大影响的结论。本院认为，《环境影响报告书》中公众调查对象是否实际参与调查，不是本案的审查范围，本案仅对被诉信息公开答复的合法性进行审查。上诉人如认为与涉案《环境影响报告书》相关的环评审批行为不符合法律规定的，并不能通过对政府信息公开行政行为提起诉讼的方式来实质解决其他争议。

根据《行政复议法》第十二条第一款的规定，被上诉人市政府具有受理并处理上诉人所提出的行政复议申请的职责。被上诉人市政府收到上诉人的行政复议申请后，向被申请人发出行政复议答复通知书等材料，在收到被申请人的答复书及相关证据材料后，依法延长复议期限，之后作出被诉复议决定，符合法律规定，并无不当。

综上，上诉人的上诉请求和理由均不能成立，本院难以支持。原审判决驳回林浩的诉讼请求正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人林浩负担。

本判决为终审判决。

审判长　　张文忠

审判员　　鲍　浩

审判员　　丁晓华

二〇一六年三月二十一日

书记员　　杨　勖

附：相关法律条文

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

……