沅陵县人力资源和社会保障局、某某劳动和社会保障行政管理(劳动、社会保障)二审行政判决书

湖南省怀化市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2021）湘12行终8号

上诉人（原审被告）沅陵县人力资源和社会保障局，地址湖南省沅陵县沅陵镇辰州中街86号。

法定代表人向阳，局长。

委托代理人唐杰，沅陵县人力资源和社会保障局工作人员。

委托代理人叶逸群，湖南天宇律师事务所律师。

委托代理人叶叙华，湖南天宇律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）***，男，1957年10月18日出生，苗族，住湖南省古丈县。

委托代理人向加清，湖南共盛律师事务所律师。

原审第三人湖南创一建设工程有限公司，住所地湖南省长沙市岳麓区湘仪路佳和园301房。

法定代表人刘望平，执行董事。

原审第三人刘思远，男，1992年7月2日出生，汉族，住湖南省沅陵县。

原审第三人苏国福，男，1963年3月3日出生，苗族，住湖南省古丈县。

上诉人沅陵县人力资源和社会保障局与被上诉人***及原审第三人湖南创一建设工程有限公司（以下简称创一公司）、刘思远、苏国福劳动和社会保障工伤认定一案，已经怀化铁路运输法院作出（2020）湘8603行初428号行政判决，上诉人沅陵县人力资源和社会保障局不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院经审理查明，2019年6月18日，沅陵县公路管理局与创一公司签订了《2019年沅陵县Y436线铜官坪危桥改造工程合同协议书》，约定2019年沅陵县Y436线铜官坪危桥改造工程由创一公司承包。“沅陵县农村公路危桥改造工程项目公示牌”载明：项目名称为沅陵县铜官坪危桥改造项目，施工单位为湖南创一建设工程有限公司，负责人为刘思远。2019年9月18日9时多，原告从公路往桥墩上行走时，脚下不小心碰到钢筋，从桥台的背墙上摔下。2020年9月11日，原告向被告申请工伤认定。2020年9月14日，被告对原告作出《工伤认定申请不予受理决定书》，以原告与第三人之间不存在劳动关系为由，决定不予受理原告的工伤认定申请。

另查明，2020年6月3日，沅陵县人民法院作出（2020）湘1222民初428号民事判决，驳回了原告关于确认其与创一公司之间存在劳动关系的诉讼请求。

原审法院认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款之规定，被告沅陵县人力资源和社会保障局作为沅陵县劳动保障行政主管部门，负责该行政区域内的工伤保险管理工作，具有工伤认定的法定职权。

该案的争议焦点是：在不具有劳动关系的前提下，被告是否应当受理原告的工伤认定申请。

在一般的工伤认定案件中，申请人能否提供劳动关系存在的证明材料是社会保险行政管理部门是否受理工伤认定申请的决定性条件，如果劳动者不能提供劳动关系存在的证明材料，那么其工伤认定的申请将被拒之门外。但现实中，民事法律关系具有复杂性和多样性，为了防止用人单位规避法律责任和保护弱势群体的利益，社会保险行政部门在受理工伤认定的申请中应该坚持“劳动关系为一般的审查原则、兼顾特殊情形下的审查”。

《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第（四）项规定，用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，社会保险行政部门认定用工单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持。《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第七条规定：“具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任。”因此，在建筑施工企业存在违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的情形下，此时，社会保险行政管理部门就不能以劳动者和建筑企业之间不存在劳动关系为由，而在程序上就把劳动者的工伤认定申请拒之门外，否则劳动者的合法权益将得不到应有的保护。

该案中，虽然原告和创一公司之间不存在劳动关系，但被告在未查明创一公司是否存在违法转包、分包的情况下，以原告与创一公司之间不存在劳动关系为由，迳行决定不予受理原告的工伤认定申请，系主要证据不足，适用法律、法规错误，依法应予撤销。原告关于撤销被告作出的不予受理决定的诉讼请求于法有据，依法应予支持。

《工伤保险条例》第二十条第一款规定，社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定，并书面通知申请工伤认定的职工或者其近亲属和该职工所在单位。由此可见，依法定程序作出工伤认定的决定，系行政职能部门的法定职责。原告请求人民法院迳行判决被告作出工伤认定决定，势必导致司法权替代行政权，原告关于判决被告对原告的工伤认定申请作出工伤认定决定的诉讼请求不属于人民法院受案范围，依法应予驳回。

综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决：一、撤销沅陵县人力资源和社会保障局于2020年9月14日对***作出的《工伤认定申请不予受理决定书》；二、责令沅陵县人力资源和社会保障局于本判决生效之日起十五日内作出受理***工伤认定申请的决定；三、驳回***关于判决沅陵县人力资源和社会保障局对其的工伤认定申请作出工伤认定决定的诉讼请求。案件受理费50元，由沅陵县人力资源和社会保障局负担。

上诉人沅陵县人力资源和社会保障局上诉称，1、被上诉人与创一公司没有劳动关系，属于生效判决书认定的事实。被上诉人以创一公司为被申请对象，提出工伤认定申请的理由不能成立。2、查明创一公司是否存在违法转包、分包的事实，不属于上诉人的法定职责。一审法院认为上诉人应当“查明第三人是否存在违法转包、分包的情形”没有法律依据。3、《中华人民共和国行政诉讼法》第六条中规定的“法”，并不包括司法解释。一审法院要求行政机关在行政执法过程中适用司法解释是错误的。4、一审法院对司法解释条文的理解有误，因而导致判决结果错误，一审判决应予撤销。综上，请求二审法院撤销一审判决，驳回上诉人的诉讼请求。

被上诉人***辩称，1、根据劳社部发（2005）12号文件第4条的规定，本案的用工主体应该由具备用工主体的湖南创一公司承担。根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》，承担人应当也是湖南创一公司，所以上诉人的第一点上诉理由不成立。2、在被上诉人提供的证据里有公示牌，还有湖南创一公司和沅陵县公路管理局签订的施工合同以及创一公司的代理人在一审庭审中自己承认的湖南创一公司是施工单位。3、根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第（四）项有明确规定，本案中涉案项目的业主是沅陵县公路管理局，施工单位是湖南创一公司，创一公司中标后发包给自然人刘思远，但刘思远是自然人，不具备用工主体资格。综上，请求二审法院依法维持一审判决。

原审第三人湖南创一建设工程有限公司、刘思远、苏国福均未予陈述。

各方当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，本院对本案证据材料进行了审核。经审核，一审经质证并采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。上诉人、被上诉人、原审第三人均没有向本院提交新证据。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致,本院予以确认。

本院认为，国家建立工伤保险制度，其目的在于保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿。用人单位有为本单位全部职工缴纳工伤保险费的义务，职工有享受工伤保险待遇的权利。即通常情况下，社会保险行政部门认定职工工伤，应以职工与用人单位之间存在劳动关系为前提，除非法律、法规及司法解释另有规定情形。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第（四）项规定，用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，社会保险行政部门认定用工单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持。《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第七条规定：“具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任”上述规定从有利于保护职工合法权益的角度出发，对《工伤保险条例》将劳动关系作为工伤认定前提的一般规定作出了补充，即当存在违法转包、分包的情形时，用工单位承担职工的工伤保险责任不以是否存在劳动关系为前提。本案中，2020年9月11日，被上诉人向上诉人申请工伤认定。2020年9月14日，上诉人在未查明创一公司是否存在违法转包、分包的情况下，以被上诉人与创一公司之间不存在劳动关系为由，迳行决定不予受理被上诉人的工伤认定申请，系主要证据不足，适用法律、法规错误，依法应予撤销。综上，一审法院认定事实清楚，审理程序合法，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下:

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人沅陵县人力资源和社会保障局负担。

本判决为终审判决。

审判长　谌　蔚

审判员　李容容

审判员　李建丰

二〇二一年三月四日

法官助理刘俊卿

书记员曾晨

附：本判决相关的法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。