永州市市政工程有限公司与永州市凤凰园经济开发有限责任公司、永州经济技术开发区管委会合同纠纷再审审查民事裁定书

中华人民共和国最高人民法院 民事裁定书 （2023）最高法民申1008号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：永州市市政工程有限公司。住所地：湖南省永州市冷水滩区河东铁塔路。 法定代表人：***，该执行董事。 委托诉讼代理人：***，北京市地平线律师事务所律师。 委托诉讼代理人：***，北京市地平线律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：永州市凤凰园经济开发有限责任公司。住所地：湖南省永州市冷水滩区凤凰园凤凰路3002。 法定代表人：***，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：***，该公司员工。 委托诉讼代理人：***，北京市华泰（长沙）律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：永州经济技术开发区管委会。住所地：湖南省永州经开区总部经济大厦。 法定代表人：***，该管委会主任。 委托诉讼代理人：***，北京市华泰（长沙）律师事务所律师。 再审申请人永州市市政工程有限公司（以下简称市政公司）因与被申请人永州市凤凰园经济开发有限责任公司（以下简称凤凰园公司）、永州经济技术开发区管委会（以下简称经开区管委会）合同纠纷一案，不服湖南省高级人民法院（2022）湘民终283号民事判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。 市政公司申请再审称：（一）案涉《永州市凤凰工业园区支路A、B、C道路工程项目建设投资合同》（以下简称《建设投资合同》）中的“土地溢价款分成”条款，未违反法律法规的效力性强制规定，合法有效，二审判决认定无效有误。《建设投资合同》的性质属于全额垫资建设的投资合同，而非国有建设用地使用权出让合同，合同中关于“土地溢价款分成”的约定，只是计算市政公司投资回报的方式和标准，并非土地出让主体对土地出让金的直接处分，不存在减免土地出让金的问题，未违反《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条以及国务院关于土地出让金收支管理的相关规定，应属合法有效。凤凰园公司和经开区管委会在实现合同预期目标后，又以奖励支出违反土地出让金收支管理和预算为由，主张“土地溢价款分成”条款无效，有违诚实信用，不应得到支持。（二）《建设投资合同》中的“土地溢价款分成”条款，未损害国家和社会公共利益，合法有效。1.根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》等相关规定，国务院、湖南省人民政府均积极鼓励民间资本参与土地的开发整理。政府引进社会资本促进土地开发整理，也是解决地方财政资金不足和现实发展需要矛盾的有效路径，不仅未损害国家和社会公共利益，反而促进社会经济的发展。2.案涉项目经过公开的招投标程序，没有排除其他竞争者，程序公开公平公正，不损害国家和社会公共利益。（三）《建设投资合同》中的“土地溢价款分成”条款属于地方政府在招商引资中提供的优惠政策，在市政公司投入巨额资金，完成土地整理及基础设施建设，促进当地经济发展后，政府应当诚信履约，二审判决认定该条款无效错误。而且支持市政公司的诉讼请求有利于维护诚信政府的形象，也有利于创造良好的法治环境和营商环境。综上，市政公司依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第六项规定申请再审。 凤凰园公司、经开区管委会答辩称：（一）案涉《建设投资合同》因违反法律法规的强制性规定，损害社会公共利益，应认定合同无效，且不仅是其中的“土地溢价款分成”条款无效，而是整个《建设投资合同》无效。（二）市政公司认为《建设投资合同》中“土地溢价款分成”的约定，只是计算市政公司投资回报的方式，割裂了土地出让事实及“土地溢价款分成”之间的内在联系，属于偷换概念，不应得到支持。（三）《建设投资合同》中“土地溢价款分成”条款存在排除竞争者的情况，市政公司所述未排除其他竞争者与事实不符。综上，凤凰园公司、经开区管委会请求驳回市政公司的再审申请。 本院认为，结合市政公司再审申请事由、凤凰园公司与经开区管委会的答辩意见以及一、二审判决查明的事实，本案重点审查的问题是：二审判决认定案涉《建设投资合同》中“土地溢价款分成”条款无效以及相应的责任承担是否有误。 （一）关于案涉《建设投资合同》中“土地溢价款分成”条款是否无效的问题 《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条规定：“土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。土地使用权出让金上缴和使用的具体办法由国务院规定。”《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府。具体使用管理办法由国务院财政部门会同有关部门制定，并报国务院批准。”根据上述规定，土地使用权出让金用途法定，应按照“收支两条线”严格管理。为规范国有土地使用权出让收支管理，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）中明确规定：“任何地区、部门和单位都不得以‘招商引资’、‘旧城改造’、‘国有企业改制’等各种名义减免土地出让收入，实行‘零地价’，甚至‘负地价’，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。”由此可见，国家对于土地使用权出让金收支的监督管理力度在不断加强,“土地溢价款分成”条款导致原应缴入国库的国有土地出让收入流失，损害了国家利益。 本案中，凤凰园公司（甲方）与市政公司（乙方）签订的《建设投资合同》中“土地溢价款分成”条款约定的核心内容为：“土地价格32万元/亩作为对价土地的底价进行招、拍、挂牌、出让，出让溢价部分按3：7分成，甲方占30%，乙方占70%。乙方获得70%的溢价作为乙方投资的财务成本收益和风险收益回报。”从该约定的内容上看，该条款是对市政公司投资的财务成本收益和风险收益回报，这是其签订案涉合同的目的所在，系其期待利益；商业利益一般应以所在行业相应的成本为基础，合理预期一定比例的商业利润，而该条款约定投资回报直接指向案涉土地出让金对价，直接获取土地增值部分的收益。这种以并不确定的将来土地价款作为投资回报，系对土地出让金“资金收支及用途法定”规定的直接违反，损害国家利益。而且，案涉《建设投资合同》中“土地溢价款分成”条款在案涉土地未进行招、拍、挂牌、出让之前，通过事先协商固定底价，进而对溢价部分进行分成，本质上是恶意串通行为。由此，依据原《中华人民共和国合同法》第五十二条第二项关于“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”的合同无效的规定，二审判决认定案涉《建设投资合同》中“土地溢价款分成”条款无效，并无不当。市政公司申请再审主张“土地溢价款分成”条款合法有效，理据不足，不予支持。 （二）关于案涉《建设投资合同》中“土地溢价款分成”条款无效后的责任承担问题 如前所述，案涉《建设投资合同》中“土地溢价款分成”条款无效，市政公司依据该条款主张土地溢价分成款及利息的诉讼请求已无事实和法律依据。原《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”对于《建设投资合同》中“土地溢价款分成”条款因违法而无效，双方均有过错，但相对而言，凤凰园公司作出受政府委托进行招标建设的主体，具有更大过错，市政公司可依法向其主张要求赔偿相应的损失。二审判决在认定“土地溢价款分成”条款无效后，未参照《全国法院民商事审判工作会议纪要》（2019年）第36条规定进行相应释明的情况下，直接针对市政公司的损失进行裁判，存在一定的程序瑕疵，但尚不属于适用法律错误的情形。 原《中华人民共和国合同法》第五十六条规定：“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。”案涉《建设投资合同》中“土地溢价款分成”条款无效，其他条款不具有法定无效的事由，依法有效，当事人依然要依约履行，故市政公司有权依据《建设投资合同》的其他条款要求凤凰园公司以及经开区管委会偿还投资款以及迟延支付投资款的逾期利息。市政公司基于《建设投资合同》整体有效诉求凤凰园公司、经开区管委会向其支付凤凰园C-9-1地块“土地溢价款分成”款93634170元及逾期利息，二审判决认定“土地溢价款分成”条款无效而不予支持，但考虑到一次性实质化解案涉纠纷，二审判决针对凤凰园C-9-1地块上的投入款及交纳的相关费用，参照《建设投资合同》第二部分第16.4.3条约定，按月息2%计算相应的利息损失（补偿费），判令凤凰园公司、经开区管委会向市政公司予以支付，符合《全国法院民商事审判工作会议纪要》（2019年）关于尽可能一次性实质化解纠纷的规定精神。二审判决为便利核算，将市政公司对案涉两地块（C-8-1、C-9-1）的工程投入款和支付给政府的办证、征拆、税费等相关费用作为基数一并进行了核算，并分别以案涉工程竣工时间即2014年6月18日（工程投入款）和自市政公司每笔款项实际投入时间（相关费用）为起点，参照合同约定的月息2%标准计算至凤凰园公司实际付清投资款之日（2019年2月2日）止的逾期利息作为市政公司的损失（补偿费），共计5041.76万元。同时，二审判决又以该补偿费为基数，参照《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》（法释〔2015〕18号）的相关规定，判令凤凰园公司、经开区管委会自2019年2月2日起按照年利率6%向市政公司支付逾期利息至清偿之日止，已经充分考虑到市政公司由于《建设投资合同》中“土地溢价款分成”条款无效后的损失情况。 基于上述分析，案涉《建设投资合同》中“土地溢价款分成”条款违反法律的强制性规定、损害国家利益，二审判决据此认定无效，并无不当；二审判决对合同条款无效后的损失认定，以案涉合同中关于逾期支付投资款应支付利息的约定为基础，充分考虑了案涉合同相关条款无效的具体情形，参照相应标准，对市政公司的损失进行了实质处理，有基本的理据，实体上亦相对公平，并无明显不当。 综上所述，市政公司的再审申请事由不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第六项规定的情形。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百一十一条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百九十三条第二款规定，裁定如下： 驳回永州市市政工程有限公司的再审申请。 审判长*** 审判员*** 审判员*** 二〇二三年九月十五日 法官助理*** 法官助理*** 书记员***书记员***