江苏联无限系统工程有限公司与南京市秦淮区综合行政执法局行政强制二审行政判决书

江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终763号 上诉人（原审原告）江苏联无限系统工程有限公司，住所地在南京市秦淮区光华路****。 法定代表人**，江苏联无限系统工程有限公司总经理。 委托代理人***，北京德恒（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市秦淮区综合行政执法局，住，住所地在南京市秦淮区御道街**-29/div> 法定代表人**，南京市秦淮区综合行政执法局局长。 委托代理人**、**，江苏法德东恒律师事务所律师。 上诉人江苏联无限系统工程有限公司（以下简称江苏联无限公司）因诉南京市秦淮区综合行政执法局（以下简称秦淮区综合执法局）责令限期拆除一案，不服原南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1553号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年5月23日，原南京秦淮区城市管理行政执法局（以下简称原秦淮区城管执法局）对夹岗门108号土地上所建厂房三千平方米、办公楼七百平方米（以下简称涉案建筑）进行现场勘察，制作了案件调查及现场勘察记录、分户调查表、并拍摄了现场照片。现场勘察记录载明：该处共有5处建筑物，具体位置、结构、面积详见附件。该处建筑物涉嫌违法建设。分户调查表载明：涉案建筑位于高铁交汇处（解放军理工学院干休所对面，夹岗门108号），结构为砖混二层（824.67㎡）、砖木一层（394.05㎡）、彩钢瓦简易房（10.12㎡）、砖墙简易房（2.17㎡）、夹芯板简易房（8.27㎡）。2017年9月22日，原秦淮区城管执法局作出宁秦城法函字〔2017〕2556号《关于商请认定高铁交汇处（夹岗门108号）建筑物性质的函》，向原南京市规划局商请对涉案建筑的性质予以确认。2018年1月10日，原南京市规划局作出宁规函字〔2018〕43号关于夹岗门108号建筑物性质规划认定的复函，称原南京市规划局未核发过涉案建筑相关建设工程规划许可证。夹岗门108号面积5000平方米的村集体土地（以下简称涉案土地）位于正在实施征收的南部新城绕城公路以南双麒路地块范围内。根据《南京市城乡规划条例》第五十七条有关规定，属于无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形。2018年3月5日，原秦淮区城管执法局对涉案建筑立案查处。2018年9月13日，原秦淮区城管执法局向江苏联无限公司作出宁城法秦限告字〔2017〕2556号限期拆除告知书，告知该局拟作出限期拆除决定的事实、理由和依据以及陈述申辩权利，江苏联无限公司可在3日内到该局提出陈述和申辩。该限期拆除告知书的送达回证“备注”栏记载“公告送达、**告知”。2019年9月14日，扬子晚报公告栏发布了宁城法秦限告字〔2017〕2556号限期拆除告知书。2018年10月31日，江苏联无限公司向原秦淮区城管执法局提交了《申辩书》及授权委托书。2018年11月5日，原秦淮区城管执法局作出关于对宁城法秦限告字（2017）第2556号限期拆除告知书陈述申辩的回复。2018年11月27日，原秦淮区城管执法局向江苏联无限公司作出宁城法秦限拆字〔2017〕2556号限期拆除决定书（以下简称涉案限期拆除决定书），涉案限期拆除决定书的送达回证“备注”栏记载“公告送达、**告知”。2019年11月28日，扬子晚报公告栏发布了涉案限期拆除决定书。 原审法院另查明，1999年7月8日，南京市秦淮区红花镇夹岗村（甲方）与南京瑞友系统工程有限公司（以下简称瑞友公司，乙方）签订协议书一份，主要内容为：夹岗村所辖的双龙街8号，地块，地块7亩非耕地有偿交于瑞友公司使用期限为肆拾年，即从1999年10月1日起至2039年9月30日止；瑞友公司一次性买断使用肆拾年，夹岗村负责为瑞友公司办理妥善合法的“集体土地建设用地使用证书”及建筑执照；该片土地价格为每亩9万元整，7亩合计人民币63万元；在该土地上由乙方出资兴建的建筑物及其它附属物等，属于乙方所有。若市政府征用该土地，则该土地上的建筑物等固定资产由政府给予补偿费，应全额归乙方所有，若因某种原因政府不予补偿，则由夹岗村案市政府征用标准给乙方补偿。2001年2月2日，南京市秦淮区红花镇夹岗村村民委员会、南京市秦淮区红花镇土地管理所出具《证明》一份，载明：现有南京市秦淮区红花镇夹岗村夹岗门108号，厂区面积5000平方米、办公楼面积700平方米、厂房面积3000平方米。该土地及房产归属瑞友公司使用。现因土地证书、房产证书需全区统一办理，以上证书正在办理中。 原审法院再查明，2009年11月24日，南京市工商行政管理局作出公司准予变更登记通知书，上诉人企业名称由瑞友公司变更为江苏联无限公司；住所；住所地由秦淮区红花镇夹岗门**变更为南京市白下区光华路****代表人由***变更为**；股东/发起人由***、***变更为***、**。 案件一审审理中，秦淮区综合执法局述称：江苏联无限公司在协议书中用名为瑞友公司，秦淮区综合执法局查询工商登记信息未果，后经多方查实瑞友公司变更为江苏联无限公司，法定代表人变更为**，注册地址为光，注册地址为光华路****法局至江苏联无限公司注册地址、法定代表人住址，均无法联系到江苏联无限公司及其原法定代表人***。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）第十七条第二款、国务院法制办《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函〔2001〕42号）第一条及《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第三条第一款、第五条的规定，秦淮区综合执法局作为独立的行政执法主体，负责秦淮区划范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，具有依法查处的法定职权。 1997年7月31日修订的《江苏省村镇规划建设管理条例》第十五条规定，凡在村镇范围内进行各类建设的单位和个人，必须向乡（镇）人民政府申请核发村镇工程建设许可证。建设单位或个人持建设项目批准文件、村镇规划选址意见书、建设用地批准证件、建设工程图纸向乡（镇）人民政府提出申请，经其初审后，报县级人民政府建设行政主管部门核发村镇工程许可证。《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他按工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，原秦淮区城管执法局对涉案建筑进行现场调查勘察并取证拍照，核定面积为1218.72㎡的建（构）筑物未取得法定审批手续，属于应当依法限期拆除的违法建设，后依法作出并送达限期拆除告知书，最终作出涉案限期拆除决定书并送达。涉案建筑虽建设于城乡规划法实施前，但是江苏联无限公司在原秦淮区城管执法局调查期间，未提交证据证明其曾按照1997年7月31日修订的《江苏省村镇规划建设管理条例》的规定，向乡（镇）人民政府申请核发村镇工程建设许可证。经原秦淮区城管执法局征询，原南京市规划局回函确认涉案建筑未办理相关规划许可手续，且属于无法采取改正措施消除影响需要限期拆除情形。故涉案建筑建设行为发生于城乡规划法实施前，但违法状态持续至城乡规划法实施之后，原秦淮区城管执法局依据现行有效的城乡规划相关法律法规进行处理，适用法律并无不当。原秦淮区城管执法局依法向江苏联无限公司送达了限期拆除告知书，告知该局拟作出限期拆除决定的事实、理由和依据，保障了江苏联无限公司的陈述申辩权利。原秦淮区城管执法局因无法直接送达，采取公告方式将限期拆除告知书和涉案限期拆除决定书予以送达，程序并无不当。综上，涉案限期拆除决定书认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决：驳回江苏联无限公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由江苏联无限公司负担。 上诉人江苏联无限公司上诉称：一、涉案限期拆除决定书适用法律错误。原审查明，涉案限期拆除决定书所依据的法律均颁布实施于涉案建筑完工后，根据法不溯及既往原则，涉案限期拆除决定书应依据当时的《江苏省村镇规划建设管理条例》。故涉案限期拆除决定书适用法律错误，应予撤销。二、原审判决认定事实错误。上诉人与村委会的协议写明建设用地使用证书和建筑执照由村委会负责办理，土地管理所的《证明》表示土地证书、房产证书需全区统一办理，以上证书正在办理中，上述证据均反映出上诉人已将相关申请递交给了村委会和土地管理所，表明村委会和土地管理所均已受理并同意了上诉人建房的请求，且承诺统一由其办理相关手续。上诉人对此形成的信赖利益应当予以保护，相关部门未严格按照规定报批、出具法律文件，由此造成的后果不应归责于上诉人。三、原审判决证据认证错误。原审判决认为涉案限期拆除决定书与征地拆迁不具有关联性是错误的。上诉人在原审中提交的证据能够证明涉案限期拆除决定书作出前，涉案地块拆迁单位正在与上诉人商谈拆迁补偿问题，拆除违建是配合南部新城土地征收，促使当事人回归政策归到协商谈判。综上，请求二审法院：1.撤销原审判决并改判撤销涉案限期拆除决定书；2.本案诉讼费用由被上诉人负担。 被上诉人秦淮区综合执法局辩称，原审法院认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审各方当事人向原审法院提交的证据和依据已随案移送本案。本院经审理认定，原审判决质证、认证符合法律规定，本院对原审判决认定的证据予以确认。 本院经审理查明，原审法院认定的事实属实，本院予以确认。 另查明，依照《南京市秦淮区城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》（秦委办发〔2019〕38号），原秦淮区城管执法局变更为秦淮区综合执法局，原秦淮区城管执法局职能由秦淮区综合执法局承继。 本院认为，根据行政强制法第十七条第二款、国务院《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、江苏省人民政府《关于同意南京市城市管理相对集中行政处罚权试点工作方案的复函》、《南京市城市治理条例》第六十三条的规定，被上诉人负责南京市秦淮区行政区划范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内涉嫌违反城市规划管理规定的违法建筑具有进行调查、处理的法定职权。涉案建筑处于南京市秦淮区行政区划内，属秦淮区综合执法局的管理、调查处理范围，建邺区综合执法局具有作出涉案限期拆除决定书的法定职权。 1994年6月25日公布施行、1997年7月31日修正的《江苏省村镇规划建设管理条例》第八条规定，在村镇范围内进行的各项建设必须服从规划管理。该条例第十五条第一款、第二款规定，凡在村镇范围内进行各类建设的单位和个人，必须向乡（镇）人民政府申请核发村镇工程建设许可证。建设单位或个人持建设项目批准文件、村镇规划选址意见书、建设用地批准证件、建设工程图纸向乡（镇）人民政府提出申请，经其初审后，报县级人民政府建设行政主管部门核发村镇工程许可证。1990年4月7日施行的、涉案建筑建设时尚有效的《南京市城市规划条例》第二条规定，制定和实施城市规划，在城市规划区内进行建设，必须遵守本条例。本条例所称城市规划区即南京市行政区域。该条例第四十条第一款规定，任何单位或个人需要新建、扩建、改建各项建设工程，必须向规划管理部门申请领取建设工程规划许可证后方可施工。该条例第六十二条第一款规定，未领取建设工程规划许可证进行施工，不按建设工程规划许可证的规定和核准的施工设计图进行施工，临时性工程或应该拆除的工程逾期未拆，均属违法建设。1990年4月1日施行的原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，***请办理开工手续。2008年1月1日起施行的城乡规划法第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。该法第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。根据上述规定可知，无论是城乡规划法施行前，抑或是2008年1月1日城乡规划法实施后，相关法律法规均明确规定了在城镇规划区内进行工程建设必须取得建设工程规划许可证或村镇工程建设许可证及其他相关批准文件，否则即为违法建设，应由城乡规划主管部门进行相应的查处。本案中，江苏限无限公司作为建设者，在秦淮区综合执法局查处过程中，未提供涉案建筑1218.72平方米建筑物的规划审批手续，秦淮区综合执法局经调查核实并向建设和规划部门征询意见后，作出涉案限期拆除告知书，告知该局拟作出限期拆除决定的事实、理由和依据，并告知了江苏联无限公司具有陈述申辩权利。上述限期拆除告知书经直接送达未果后，在扬子晚报上进行了公告送达。江苏联无限公司收到后，提出了申辩意见，但未提交涉案建筑的建设工程规划许可手续等材料，秦淮区综合执法局针对其提出的申辩意见进行了回复。秦淮区综合执法局依据上述事实，认定涉案建筑未取得建设工程规划许可手续，属于无法采取改正措施消除影响的情形，进而作出涉案限期拆除决定书，符合法律规定。 关于上诉人提出秦淮区综合执法局应按照当时有效的《江苏省村镇规划建设管理条例》的规定对涉案建筑的性质进行认定的问题。本院经审查认为，上诉人提交的土地管理所的《证明》出具时间为2001年2月2日，可以推断案涉建筑建设时间为2001年左右。当时有效的《南京市城市规划条例》第四十二条第一款规定，区规划管理部门审批区辖范围内的个人建房以及单位申请建设的建筑面积不超过二百平方米且符合下述各条件的房屋建筑：（一）无需划拨用地；（二）建设单位系区属以下单位；（三）位于现有或规划干道（路幅三十米以上）两侧五十米地带以外，以及城墙、文物古迹、风景名胜区、园林绿地、河湖水面、高压供电走廊、公路、铁路、火车站、广场、码头、水源等指定的规划控制范围以外。根据该规定，2001年，南京市区级规划管理部门仅有权依照上述规定对200平方米以下建筑的建设进行规划审批，而涉案建筑总面积为1218.72平方米，明显不属于区规划管理部门审批范围。且江苏联无限公司均未能举证证明涉案建筑已办理规划许可手续，秦淮区综合执法局根据原南京市规划局未对涉案建筑核发任何规划手续的《复函》，对照《南京市城市规划条例》第四十二条第一款的规定，结合其查明的案件事实，认定涉案建筑为违法建筑，具有事实和法律依据。因此，对上诉人的该项上诉主张，本院不予支持。 综上，上诉人江苏联无限公司的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人江苏联无限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长　路　兴 审判员　*** 审判员　付　双 二〇二一年二月五日 书记员　***