福建省某公司、通辽市某局等行政处罚行政一审行政判决书

文书内容 内蒙古自治区开鲁县人民法院 行政判决书 （2023）内0523行初5号 原告福建省某公司，住所地厦门市。 法定代表人卢某，系经理。 委托代理人***，系北京市道成（通辽）律师事务所律师。 委托代理人***，系北京市道成（通辽）律师事务所实习律师。 被告通辽市某局，住所地通辽市。 法定代表人杜某，系局长。 出庭负责人张某，系党组成员、副局长。 委托代理人李某，系执法三大队队长。 委托代理人***，系内蒙古众求律师事务所律师。 第三人南通某公司，住所地如皋市。 法定代表人谢某，系执行董事。 委托代理人***，系北京市道成（通辽）律师事务所律师。 委托代理人***，系北京市道成（通辽）律师事务所实习律师。 原告福建省某公司诉被告通辽市某局、第三人南通某公司行政处罚一案，于2023年1月3日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2023年4月25日公开开庭审理了本案。原告福建省某公司委托代理人***、***，被告通辽市某局出庭负责人张某、委托代理人李某、***，第三人南通某公司委托代理人***、***到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告福建省某公司诉称，请求判令撤销通人社监罚字[2022]第某号《劳动保障监察行政处罚决定书》。事实与理由：某项目由原告总承包施工，第三人负责工程劳务分包。2022年8月，冯某等68人向被告投诉第三人拖欠农民工工资，针对投诉情况，被告认定第三人拖欠农民工工资1089187元，原告作为总承包单位应承担先行清偿责任；2022年9月7日被告作出通人社监字令[2022]第某号《劳动保障监察责令改正决定书》，要求原告于2022年9月15日前清偿冯某等68人工资1089187元；期限届满，原告因客观原因无法按决定书履行，2022年9月28日被告作出通人社监理字[2022]第某号《劳动保障监察行政处理决定书》和通人社监罚字[2022]第某号《劳动保障监察行政处罚决定书》，限原告在5日内先行清偿冯某等68人工资1089187元，同时对原告罚款20000元。针对被告作出的行政处罚行为，原告认为事实不清、依据不足、程序违法，应予撤销，理由如下：第一，被告认定欠付农民工工资金额为1089187元错误。原告将工程合法分包给具有资质的第三人，第三人与孙某签订《劳务合作协议书》，由孙某组织工人进行钢筋部分劳务施工，协议书中对于工程款结算方式、结算金额进行了明确约定。第三人依据协议、施工图纸和实际完成工程量计算出孙某钢筋班组实际完成产值约为200万元，在原告监督下第三人已陆续向孙某班组支付1568880元，而冯某等人投诉的拖欠工资金额为1089187元，比第三人的实际欠付金额多出近66万元，工人主张的工资金额明显虚高。因第三人与孙某所签协议是按工程量进行结算，并非仅为工人工资，为此在被告对欠付工资事宜组织调查时，原告再三向被告要求组织第三人与孙某班组进行核算，并表示只要核算完毕立即按核算金额代为支付，但孙某班组却拒绝配合。此种情形下，被告无视孙某班组拒绝配合下掩藏的虚假可能，仅依据投诉者单方制作、没有农民工本人签字，也没有第三人签字或盖章认可的“工资表”，认定拖欠农民工工资为1089187元，明显事实不清，证据不足。第二，被告作出的行政处罚多处违反规定。首先，被告对原告行政处罚20000元，违反公开公正原则和过罚相当原则。内蒙古自治区人力资源和社会保障厅关于印发《内蒙古自治区人力资源和社会保障行政处罚裁量权适用办法》的通知第四条第（二）项规定“行使行政处罚裁量权，应当严格依法查明事实，排除不相关因素，对案件事实、性质、情节、社会危害后果进行综合审定。”；第（三）项规定“处罚的种类和幅度要与违法行为的过错程度、事实、性质、情节及社会危害程度相适应”。原告作为总承包单位，将工程合法分包，依据《保障农民工工资支付条例》的规定，对于分包单位劳动用工和工资发放等情况仅具有监督职责，而非工人工资的支付主体，虽然条例规定对于分包单位拖欠工资有先行清偿责任，责任来源于分包单位的拖欠工资行为，因此相较于分包单位而言，无论是违法行为的过错程度、性质、情节或社会危害程度，均轻于分包单位，但被告却未按上述处罚裁量原则，作出与分包单位同样金额的行政处罚，明显有违公正且过罚不当。其次，内蒙古自治区人力资源和社会保障厅关于印发《内蒙古自治区人力资源和社会保障行政处罚裁量权适用办法》的通知第十条的规定，被告在作出行政处罚决定之前，应当充分听取当事人的陈述、申辩，并在行政处罚决定书中详细阐明。根据上述规定，被告在行政处罚决定书中对于原告申辩陈述的理由和事实，并没有进行详细阐明，而是依据投诉人单方提交的、无法核实真实性，也没有第三人确认的欠付工资金额认定，即对原告作出行政处罚，变相剥夺了原告的陈述、申辩权。第三，被告作出的通人社监罚字[2022]第某号《劳动保障监察行政处罚决定书》法律适用错误。被告依据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项规定，作出罚款20000元的行政处罚，而此条款规定的应予处罚的情形应是不按照劳动保障行政部门作出的最终实体处理决定改正的情形。本案中，从被告对原告作出通人社监字令[2022]第某号《劳动保障监察责令改正决定书》后，又继续进行调查并作出通人社监理字[2022]第某号《劳动保障监察行政处理决定书》的情况来看，被告之前作出的限期责令改正决定并不是实体决定，只是程序性行为，相关的实体决定应是行政处理决定，因此，原告不按照被告作出的《劳动保障监察责令改正决定书》进行改正的行为，不属于《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项规定应被行政处罚的情形，被告以此对原告行政处罚属适用法律错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，应予撤销。第四，被告作出行政处罚的依据错误。被告针对同一事实和履行内容向原告及第三人各送达一份责令支付冯某等68名农民工工资1089187元的《劳动保障监察责令改正决定书》，按照责令改正内容，原告与第三人均应向68名工人各支付工资1089187元，假如原告与第三人均按各自收到的决定书履行，则农民工得到双倍工资，原告和第三人则因此遭受严重的经济损失，如此错误的《劳动保障监察责令改正决定书》，导致原告无法履行，更不应因未履行错误决定而受到行政处罚。第五，被告在事实不清、证据不足情况下责令原告先行清偿的决定，不但给自身造成执法错误，还助长了孙某等人恶意讨薪的气焰，孙某班组不但公然不配合被告组织对账核算，还组织工人聚众到原告工地进行打砸，阻碍正常施工秩序，以此给原告和被告施压，导致原告多次报警维权。同时第三人对于被告认定的欠付工资金额也始终不予认可，并特向原告发函，要求原告不得先行清偿，否则超出金额第三人不予支付，由原告自行承担。上述情况原告多次向被告说明，并申请被告组织第三人和孙某班组再次进行对账，但孙某钢筋班组却始终不予配合。此种情形下，被告却以行政处罚的方式给原告施压支付，不但给原告与第三人之间造成诉累隐患，还侵犯了行政管理相对人的合法权益。综上，被告作出的行政处罚行为事实不清、主要证据不足，应予以撤销，为此，特诉至贵院，望贵院依法维护原告的合法权益。 被告通辽市某局辩称，一、答辩人作出的通人社监罚字[2022]第某号《劳动保障监察行政处罚决定书》认定事实清楚。某项目由原告承包施工，后原告将其中劳务部分分包给南通某公司（以下简称“南通公司”），南通公司又将该部分工程承包给无资质自然人孙某。施工过程中，冯某等68人向答辩人投诉南通公司拖欠其工资，答辩人接到投诉后，向南通公司及原告作出《劳动保障监察调查询问通知书》，要求其提供相应材料，但二者并未提供相关资料证明其拖欠农民工工资的具体数额，并在答辩人组织的与农民工对账过程中推诿、推脱，致使对账结果迟迟无法完成。后经答辩人对冯某等68人调查询问，依据调查询问笔录及劳动者投诉时提供的材料等确定，南通公司共计拖欠冯某等68名农民工工资1089187元。故答辩人依据《内蒙古自治区劳动保障监察条例》第二十二条之规定，认定南通公司拖欠农民工工资1089187元，应属认定事实清楚。二、答辩人作出的通人社监罚字[2022]第某号《劳动保障监察行政处罚决定书》适用法律正确，程序正当。答辩人在接到冯某等68人投诉后，依据《劳动保障监察条例》第十五条、十八条、二十六条、三十条及《保障农民工工资支付条例》第二十八条、三十条、五十五条和《内蒙古自治区劳动保障监察条例》第二十二条等规定，向原告作出《劳动保障监察调查询问通知书》《劳动保障监察责令整改决定书》《劳动保障监察行政处罚（处理）事先告知书》《劳动保障监行政处理决定书》《劳动保障监察行政处罚决定书》等行政文件，并依法向原告送达且保障了原告的各项行政权利，但原告未在有效期限内履行应尽责任和义务。基于原告系案涉工程的总包单位，故答辩人作出《劳动保障监察行政处罚决定书》要求原告先行支付冯某等68名农民工工资1089187元，并对其处以罚款20000元。答辩人作出的案涉处罚决定，适用法律正确，程序正当，行政处罚幅度适当。综上，答辩人作出的《劳动保障监察行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序正当。原告的诉请缺乏事实和法律依据，依法应当予以驳回。 第三人南通某公司述称，原告所主张的事实属实，被告也同时向第三人送达了劳动保障监察责令改正书，同样责令第三人向农民工支付工资1089187元，被告在得知孙某班组施工产值为247万余元，与第三人核算数额相差40余万元的情况下依旧责令第三人在已支付农民工工资1568880元的基础上再次支付1089187元，因此被告作出的行政行为事实不清，证据不足且明显不当，缺乏法律依据，应予以撤销。 被告通辽市某局向本院提交了以下证据、依据：第一组：1.投诉登记表2.在市信访局上访人员名单3.劳动保障监察立案审批表4.送达回证5.案件证据材料情况说明6.结案审批表。证明被告作出行政行为主体适格，案件办理程序合法，依法向原告和第三人送达了相关文书并告知其权利义务，在办案过程中依法保障了原告及第三人的合法权益。第二组：劳动保障监察调查询问通知书（通人社监询字[2022]第某号），证明被告在案件调查过程中依法要求原告于2022年8月29日9时前到被告处接受询问并提供相关证据材料，原告的项目经理赵某签收但原告并未在通知书规定的期限内提交相关证据材料，被告依据自治区劳动保障监察条例第22条，以工人投诉的工资数额及其他证据认定拖欠数额为1089817元。第三组：询问笔录（孙某，在正卷二144-147页），证明孙某在询问笔录中明确说明产生的工资是266万元；工资的考勤计算由工人说明，因此被告依据工人投诉认定工资数额合法。第四组：劳动保障监察行政处罚事先通知、送达回证和行政处罚决定书（通人社监罚字[2022]第某号），证明在原告没有履行处理决定的情况下对其依法作出处罚决定。 原告福建省某公司向本院提交了以下证据、依据：第一组：通人社监先告字[2022]第某号行政处罚事先告知书、申辩陈述书一份、通人社监罚字[2022]第某号行政处罚决定书，证明孙某作为涉案钢筋组部分的承包人，其承包的方式在承包合同中以两个主体的方式出现在承包协议中，即承包主体的签字盖章为孙某本人签名及孙某独自出资的某公司，该公司为一人公司，第三人支付的该公司的款项是应孙某需提供发票的要求将部分款项支付进该公司，但实际收款人仍为孙某本人，如认定承包人非孙某本人，则某公司同样为劳务分包主体之一，如果如此认定恰恰能够证明被告在认定涉案农民工工资拖欠基本事实的认定上出现错误，被告对于涉案拖欠工资违法事实及金额的认定属于无主要依据的错上加错，且孙某作为雇用涉案农民工的包工头，其本人在被告的调查笔录中叙述的事实无法确认具有真实性和客观性，根据农民工在投诉书中所表述的应向谁要钱全部表现为向孙某要钱，由此可见，孙某作为包工头与本案农民工工资金额的认定存在利害关系，其本人的证言不能作为被告认定涉案拖欠工资金额的依据。依据原告向被告送达的申辩、陈述书再结合被告作出的行政处罚决定书可见被告未依法定程序在行政处罚决定书中对原告的陈述申辩进行详细阐述，程序违法。第二组：复举被告出示的卷宗副卷第16页农民工工资支付履约保证保险单一份，证明原告为涉案农民工工资向行政部门出具了农民工工资保险单，如出现拖欠工资情况即便原告没有用其他方式先行清偿可以以保险单的形式对拖欠工资进行支付，此种情况下原告不存在拒不支付的情形当然也不应收到被告20000元的行政处罚，被告的处罚明显过当应予撤销。 第三人南通某公司未提交证据。 本院对上述证据认证如下：原告福建省某公司提交的第一、二组证据的真实性、合法性、关联性予以认定，证明问题本院将结合本案其他证据作出认定。被告通辽市某局提交的第一至四组证据的真实性、合法性、关联性本院予以认定，证明问题予以采信。 经审理查明，某工程项目由原告总承包施工，第三人从原告处分包劳务施工。2020年6月3日，第三人作为甲方（发包方）与作为乙方（承包方）的案外人孙某签订《劳务合作协议》，约定由孙某承包某工程三期钢筋工程，建筑面积约14.2万平米。 2022年7月6日，案外人孙某注册成立某劳务服务有限公司。 2022年8月24日，冯某等人投诉讨薪，称某项目施工总承包单位即原告福建省某公司及劳务分包单位即第三人南通某公司拖欠钢筋班组68名农民工工资。 2022年8月25日，通辽市某局综合行政执法支队立案受理某项目三期拖欠农民工工资一案。立案当日，被告作出通人社监询字[2022]第某号《劳动保障监察调查询问通知书》，并于当日送达至原告。 2022年9月7日，被告经调查，作出通人社监字令[2022]第某号《劳动保障监察责令改正决定书》，并于当日送达至原告。上述责令改正决定书载明：由你公司总承包，南通某公司劳务分包的某工程拖欠冯某等68名农民工工资1089187.00元，未按规定签订劳动合同，对农民工未进行实名制管理，未按规定使用农民工工资专户发放工资。你单位的行为违反了相关规定，根据《劳动保障监察条例》第十八条第二项、第二十六条第一项、《保障农民工工资支付条例》第二十八条、第三十条、《内蒙古自治区劳动保障监察条例》第二十二条之规定，决定责令你单位：1.工程总承包单位加强对现场劳动用工实施监督管理，掌握现场用工、考勤、工资支付等情况，审核分包单位编制的农民工工资支付表，农民工必须先签订劳动合同后进场施工；2.于2022年9月15日前清偿冯某等68名农民工工资1089187元。 2022年9月20日，被告作出通人社监字令[2022]第某号《劳动保障监察责令改正决定书》，并于当日送达至原告。上述责令改正决定书载明：由你公司总承包，南通某公司劳务分包的某工程，未与农民工签订劳动合同，未使用农民工工资专户给孙某钢筋班组发放工资。你单位的行为违反了《保障农民工工资支付条例》第五十五条、《劳动保障监察条例》第十八条，根据《保障农民工工资支付条例》第五十五条（一）项、《劳动保障监察条例》第十八条（二）项之规定，决定责令你单位于2022年9月26日前改正上述违法行为，并将改正结果书面报送我局。拒不履行本责令改正决定的，依据《劳动保障监察条例》第三十条第（三）项规定处2000元以上2万元以下的罚款。 2022年9月20日，被告向原告作出通人社监先告字[2022]第某号《劳动保障监察行政处罚（处理）事先告知书》，对拟作出的行政处理及行政处罚相关事项及原告享有的权利义务进行了告知，上述告知书于当日送达至原告。 2022年9月28日，被告通辽市某局对原告福建省某公司作出通人社监理字[2022]第某号《劳动保障监察行政处理决定书》，于当日送达至原告。 2022年9月28日，被告通辽市某局作出通人社监罚字[2022]第某号《劳动保障监察行政处罚决定书》，于当日送达至原告。上述行政处罚决定载明：经查，你单位对下达的《劳动保障监察责令改正决定书》到期后拒不履行，仍未清偿钢筋班组冯某等68名农民工1089187.00元工资。违法的证据：1.拒不执行《劳动保障监察责令改正决定书》（通人社监字令[2022]第某号）清偿劳务分包公司拖欠的农民工工资；2.农民工实名投诉材料及相关调查材料；3.福建某公司某项目三期项目劳资员张某的询问笔录、你公司提供的孙某班组2名农民工的银行代发流水。上述违法行为事实清楚，证据确凿充分。依据《劳动保障监察条例》第三十条“有下列行为之一的，由劳动保障行政部门责令改正；对有第（一）项、第（二）项或者第（三）项规定的行为的，处2000元以上2万元以下的罚款：（三）经劳动保障行政部门责令改正拒不改正，或者拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定的；”之规定，决定对你（单位）作出罚款2万元的行政处罚。 本院认为，人民法院审理行政案件，主要对行政行为的合法性进行审查。具体是对被诉行政行为认定事实的证据是否充分、是否符合法定程序、适用法律、法规是否正确，有无明显不当等方面进行审查。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条之规定，“行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”。通辽市某局作为劳动保障行政部门，具有行政处罚的法定职权。《劳动保障监察条例》第三十条规定“有下列行为之一的，由劳动保障行政部门责令改正；对有第（一）项、第（二）项或者第（三）项规定的行为的，处2000元以上2万元以下的罚款；……（三）经劳动保障行政部门责令改正拒不改正，或者拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定的”。本案中，被告经立案、调查、作出责令改正决定、处罚前告知、听取申述申辩、作出处罚决定等法定程序对原告不按期履行责令改正决定义务的行为进行处罚，作出的案涉行政处理决定书认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，应予维持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告福建省某公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告福建省某公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于通辽市中级人民法院。 审判长*** 人民陪审员*** 人民陪审员*** 二〇二三年五月二十四日 法官助理*** 书记员*** 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条 行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。