高某;某有限公司;三江源国家公园管理局;青海省三江源国家级自然保护区森林公安局建设工程合同纠纷二审民事判决书

青海省玉树藏族自治州中级人民法院 民事判决书 （2025）青27民终11号 上诉人（原审被告）：三江源国家公园管理局，住所地青海省西宁市城北区天津路67号山水阳光人家小区4号楼。 法定代表人：***，该局局长。 委托诉讼代理人：***，泰和泰（西宁）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：***，该局国际合作与科技宣教处处长，男，汉族，1967年11月23日出生，住西宁市城西区黄河路28 号1栋331室。 上诉人（原审原告）：大元建业集团股份有限公司，住所地沧州市运河区永济东路18号。 法定代表人：***，该公司董事长。 委托诉讼代理人：***，大元建业集团股份有限公司律师。 委托诉讼代理人：***，大元建业集团股份有限公司律师。 上诉人（原审第三人）：***，男，1965年1月4日出生，住甘肃省庆阳市西峰区。 委托诉讼代理人：***，青海汇元律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：青海省三江源国家级自然保护区森林公安局（现已划转至青海省公安厅），住所地青海省西宁市城北区西海路50号。 负责人：***，该局副局长。 委托诉讼代理人：***，青海省公安厅公职律师。 上诉人三江源国家公园管理局、上诉人大元建业集团股份有限公司、上诉人***、被上诉人青海省三江源国家级自然保护区森林公安局建设工程合同纠纷一案，因各上诉人不服青海省玉树市人民法院（2024）青2701民初343号民事判决，向本院提起上诉。本院于2025年1月14日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人三江源国家公园管理局（以下简称：“国家公园”）的委托诉讼代理人***、***，上诉人大元建业集团股份有限公司（以下简称:“大元公司”）的委托诉讼代理人***、***，上诉人***及其委托诉讼代理人***，被上诉人青海省三江源国家级自然保护区森林公安局（以下简称：“森林公安”）的委托诉讼代理人***到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 国家公园上诉请求：一、依法撤销青海省玉树市人民法院（2024）青2701民初343号判决，并发回重审；二、由大元公司、***和森林公安承担本案一审、二审案件受理费。事实和理由：一审判决违反程序，在事实认定、证据采用、适用法律方面均存在错误。（一）事实认定和证据采信错误。1.我局不是案涉项目建设单位和发包人，也不是合同的相对人，在案涉项目的行政审批和管理中不存在过错，作为适格被告，没有事实和法律依据。省编办处的资料能证明，2014年始原森林公安系机关法人，有组织机构代码及统一社会代码。可以依法从事为履行职能所需要的民事活动，且案涉项目由其全程负责实施、结算和竣工验收，同时也是该项目的实际使用人和受益人。一审判决书认定我局“没有重新组织报审报批的情况下径行要求承包人对案涉工程提档升级和垫资建设，造成欠付工程款的既成事实，进而导致案涉合同纠纷发生”无任何证据证明事实的存在，相反青财投审字（2019）451号和庭审笔录恰恰印证了森林公安新增合同外项目的事实，该部分应另案审理。2.一审判决对合同效力的认定自相矛盾，逻辑不能自洽。3.虽然国家公园在2017年12月16日与大元公司签订了工程总承包合同，但由于其是项目审批单位而不是项目建设单位，且案涉项目建设资金在合同签订前就已拨付森林公安，其没有履行合同的能力，又不具备履行合同经费、人员等条件，同时，作为合同主体不符合基本建设程序规定，也不符合发改、住建、国土部门备案要求，所以该合同仅在形式上存在，未实际发生效力。相反，森林公安符合以上条件，完全具备履行合同的能力，其系合同相对方，其与施工方签订的合同依法成立。4.一审判决关于政府投资项目超概算的工程欠款责任承担问题的认定存在严重错误。“超概算”是森林公安所致，且新增项目均发生在森林公安划转省公安厅时期，根据青海省委、省政府办公厅关于印发《青海省森林公安机关管理体制调整实施方案》的通知（青办发〔2020〕41号）规定“从2021年起，森林公安机关的人员、公用、项目、基础设施建设经费等列入公安机关预算，由同级财政保障”，况且建成的项目现已被森林公安派出所使用，此部分项目工程款应在公安机关预算列支。5.案涉项目中大元公司违反法律强制性规定出借资质，供第三人***参加项目招投标和合同签订，在向评审部门报审预算、结算资料时虚列、虚增巨量工程量和工程价款，在案涉项目实施中还存在违法分包、转包等问题，案涉项目工期超过了合同2018年9月底竣工的约定，一审原告及第三人理应承担过错责任。6.一审判决单凭《建筑工程结算审核定案单》作为关键证据认定工程总价款和欠付工程款金额严重错误。首先，案涉项目不存在竣工结算单，判决书表述错误，结算不是决算，结算是过程性程序，不是最终决算依据。其次，没有书面评审报告，与财政部《投资评审管理规定》（财建[2009]648号）要求不相符，缺乏必要形式要件，也无财政部门对评审意见的批复和处理决定，工程价款结算无依据，不符合财政规定。再次，《建筑工程结算审核定案单》属孤立证据，定案单中建筑安装工程费变更签证部分无任何合法、真实、有效，具体的工程量清单、计价标准等证据佐证，案涉项目不存在设计变更，所谓变更签证部分均属合同外新增项目，没有相关审批手续、可研报告、没有合同和协议、没有招投标手续、没有分项设计方案、设计图纸和项目清单，工程也未有竣工和质量验收报告，与案涉项目合同约定的建设规模和建设内容无关，大元公司和第三人***在庭审时也未提供相关证据证明其主张。第四，2020年森林公安已划转公安厅，更名为公安厅森林警察总队，2022年9月22日森林公安机构已不存在，其所用公章已经作废，其在定案单所盖原机构公章没有法律效力。第五，《建筑工程结算审核定案单》建设单位名称虚假，我方不是建设单位，也从未委托评审。第六，一审法院查明第三人***“案涉工程相关竣工验收及工程结算相关资料由其保管至今”的事实，证明在缺乏完整评审资料的情况下出具的定案单不实。第七，第三人***作为实际施工人，其以大元公司名义签订的合同无效，也无权获得企业管理费等费用，大元公司非法收取的4%管理费及***购买冬虫夏草、手机、烟酒、招待费、车辆租赁等不合理、不合法开支费用既未查清也未剔除。7.2019年8月23日《会议纪要》掩盖了***森林公安局副局长的身份代表森林公安参加会议的事实。此会议为三方会议，***及***此行目的是商讨三江源国家公园2017年科普教育设施（二标段）项目推进工作，森林公安派出所建设项目（四标段）合同签订方及发包人为森林公安，***受托负责该项目的相关事宜，两方所代表的是不同的单位和不同的项目，是两个不同的法律关系。二标段不是案涉项目，工程价款现已结清不存在纠纷，更不存在施工方垫资的事实，参加会议只是要求施工方按合同约定加快二标段建设进度确保项目竣工。会议纪要所涉及二标段内容与案涉项目没有关联性，将二标段、四标段内容混同在一起作为上诉人承担责任的证据无依据。8.2021年3月13日省人民政府专题会议纪要《三江源国家公园生态保护基础设施及森林公安派出所项目资金缺口事宜专题会议纪要》属不宜公开的内部文件，一审原告取得该文件不合法，且该会议研究的事项分别为三江源国家公园生态保护基础设施（二标段）及森林公安派出所项目（四标段）相关事宜，省政府要求作为项目审批单位和主管部门的国家公园按基本建设程序，加强制度建设狠抓项目管理，确保项目投资核算的准确性和严肃性，保证资料真实齐全，程序合规完整，并无不妥。同时，也要求“省公安厅要积极配合做好森林公安派出所项目竣工验收和固定资产划转事宜，确保资产管理规范”。该会议纪要与案涉项目主体资格及具体工程款结算没有关联性，不应作为证据采信。9.《竣工验收报告》足以证明，工程概况所显示的验收范围及内容、项目建筑面积均为四标段合同内实施的项目，不涉及合同外新增项目。没有增加工程量，项目价款基本为手写，也真实地反映了合同固定总价金额。该验收报告已确认，在整个施工过程中，严格执行规定，按合同条款履行权利和义务，无违约情况，完成全部设计和合同约定的所有内容，不涉及合同外新增项目的验收。（二）一审判决适用法律上存在严重错误。（三）程序违法。1.现有证据证明森林公安2020年划转省公安厅前具有独立的机关法人资格。2020年划转省公安厅后，更名为省公安厅森林警察总队，作为省公安厅内设机构，其民事权利和民事义务均由省公安厅承接，原森林公安已不再具有诉讼当事人资格，根据规定省公安厅应作为诉讼当事人参加诉讼，而一审法院未按法律规定要求其出庭参加诉讼，遗漏了诉讼当事人。2.一审法院对上诉人和大元公司共同提交的2017年12月17日森林公安作为案涉项目发包人与大元公司最终签订并向建设行政主管部门备案的《三江源国家公园2017年森林公安派出所建设项目设计、采购、施工总承包（四标段）（EPC）合同》对合同签订时间上、发包人主体资格及合同备案，没有充分质证，造成一审判决书基本事实认定错误。3.将无争议的《三江源国家公园科普教育服务设施项目》（二标段）与案涉《三江源国家公园2017年森林公安派出所建设项目》（四标段）混同，在原告及森林公安没有当庭质证对账的情况下，就认定欠付工程款金额，违反了证据认定程序。4.上诉人认为第三人***与大元公司分配协议及据此作出的判决严重违法，剥夺了上诉人的知情权、质证权和辩论权，判决结果没有事实和法律依据。三、《政府投资条例》是规范政府投资的专门法规，也是一部对全国政府投资行为都具有约束力的法规，任何单位和个人必须严格执行。森林公安未批先建，无合规的书面签证变更手续，虚构事实，虚增虚报工程量及价款，是导致该案发生争议的最主要原因，应承担由此产生的全部法律责任。综上，请二审法院依法撤销一审判决，发回重审，并支持上诉人的上诉请求。 大元公司上诉称：1．依法支持上诉人涉案项目四标段二类费用316.633425万元；2.依法支持国家公园向上诉人支付逾期付款利息；3.本案涉及的工程款税金由***承担；4.本案一审和二审的诉讼费、保全费由国家公园负担。事实和理由：（一）设计费、勘察费等二类费用，由大元公司负责结算人员于2022年8月10日将《三江源国家公园2017年森林公安项目二类费用》报送被上诉人的结算工作人员***，并经其认可后报送财评，一审有微信聊天记录等证据支持。根据合同通用条款14.12.4条的约定，发包人接到承包人根据14.12.1条款约定提交的竣工结算报告和完整的竣工结算资料的30日内，未能提出修改意见，也未予答复，视为发包人认可了该竣工结算资料作为最终的结算资料。（二）一审法院对此二类费用在庭审中表述错误，认定事实不清。从二类费用形成的过程来看，一审判决认为结算审核定案单形成的时间为2022年9月22日，因此，二类费用应当进行主张一并计入结算协议。但是事实上，二类费用并不包含在结算审核定案单中，通过上诉人工作人员和***在2022年8月9日的微信聊天记录可得知，依据被上诉人的要求，二类费用和定案单涉及的工程款是在2022年8月9日分别向被上诉人提交的，因此一审判决关于此费用因为时间的逻辑矛盾不支持二类费用的认定是错误，应当予以纠正。且在庭审中，一审判决并没有对二类费用进行鉴定释明，而本案也不存在释明鉴定问题。综上，一审判决对于二类费用从事实和程序鉴定的问题都存在认定错误。（三）上诉人要求被上诉人支付工程款延期支付的利息具有事实和法律依据。一审判决混淆了垫资和欠付工程款的概念，适用法律错误。依据一审查明的事实，案涉工程的13个标准化派出所已相继于2020年1月全部竣工并交付使用，上诉人提交了13份竣工报告等证据，且一审判决已认定该标段工程竣工验收、结算定案单等。上诉人主张工程延期支付的利息自垫资期限届满，最迟应从工程竣工验收之日计算利息具有事实和法律依据，应当改判支持。（四）本案涉及的工程款税金由***承担。《工程款分配协议》是上诉人***提交到一审法院，根据的第2条、第5条的约定，大元公司收到国家公园支付的欠付工程款，按照收取数额的31%支付有独立请求权的第三人***，直至全部清偿完毕，但大元公司有权在给付***工程款中扣除向国家公园开具发票的税费，扣除标准为开具发票数额的9%，因此，本案涉及的工程款税金应根据协议第五条的内容，税费由***承担。综上所述，一审判决关于上述内容存在事实认定错误和表述遗漏，恳请二审法院依法查明事实，支持上诉人的上诉请求。 ***上诉称，一、变更一审判决第二项为:“大元公司向有独立请求权的第三人***支付工程款1247.077546万元，国家公园承担连带支付责任，并以此为基数，支付***自2020年1月1日起至1247.077546万元付清之日同期市场贷款报价利率（LPR）的利息”。二、本案涉及的工程款税金由工程款领受人大元公司、***按照各自接受工程款的比例分别承担。三、本案一、二审的案件受理费由大元公司、国家公园承担。事实和理由：一、一审判决第二项判令大元公司支付***工程款997.117331万元的依据是2024年12月17日大元公司（甲方）与***（乙方）签订的《工程款分配协议》，该协议第2条约定的“甲方应收数额为2900万元，余下工程款由乙方收取”，该条成立的前提是：大元公司4213.750756万元的诉求被法院支持。在此情形下，大元公司应收工程款为2900万元，约为诉讼金额的69%。在此前提条件下，协议第3条约定了甲方收取各阶段工程款的69%、乙方收取31%。由此推论，如大元公司诉求被全部支持，则大元公司应分得不超过69%的工程款即2900万元；如诉求未被全部支持，则判决的款项严格按照大元公司69%、***31%分配。一审判决错误理解《工程款分配协议》的原意，将2900万元作为大元公司应收工程款的保底基数，违背了当事人真实意思，导致***在已经放弃诉求的1000万元工程款基础上，又少得剩余工程款249.960215万元（1247.077546万元-997.117331万元=249.960215万元)，造成***实际损失近1400万元。该判决在***主动放弃1100万元债权的基础上再次下调249.960215万元给付金额，对***显失公平。二、因国家公园未依合同约定支付工程款，导致大元公司向***逾期支付工程款。发包人和承包人均事实存在逾期付款的违约行为，一审判决驳回当事人支付逾期付款利息的诉求不当，请二审法院依法支持***的上诉请求。 森林公安答辩称，一、涉案项目系国家公园与大元公司于2017年12月16日签订。2017年12月17日由森林公安局长***受国家公园委托与大元公司签订分合同。故涉案项目合同所约束当事人系国家公园与大元公司。二、案涉合同签订时，答辩人隶属于国家公园，是国家公园的分支机构，其受上级部门的委派，在合同副本上盖章签字是职务行为。三、森林公安对国家公园赋予的转移支付和工程监督等任务均已完成。四、国家公园2017年森林公安派出所建设项目系国家公园立项并上报申请国家转移支付项目，国家转移支付资金和自筹资金均由国家公园负责，而森林公安作为合同签订、履行时的内设机构，只是承担国家公园赋予的各项工作，包括转账、监督工程等，故无权利对外承担相应的权利、义务。五、中共青海省委办公厅、青海省人民政府办公厅关于印发《青海省森林公安机关管理体制调整实施方案的通知》以及《三江源国家公园生态保护基础设施及森林公安派出所项目资金缺口事宜专题会议纪要》中均明确由国家公园承担项目责任，解决项目后续追加批复的问题。作为当时国家公园下属单位无权履行相关职责，也无法承担相应的法律责任。况且，2020年，答辩人依照《青海省森林公安机关管理体制调整实施方案的通知》，已划归公安厅，作为公安厅的内设机构，更无法履行三江源管理局的项目职责、承担法律责任。 国家公园答辩称，首先，答辩人不是适格被告，也不是合同发包人及相对方。招标投标文件证明案涉项目属联合体中标，设计、勘察费用已包含在EPC项目合同总价中。大元公司既不是案涉项目的设计单位，也不是勘察单位，作为施工单位没有资格主张设计、勘察等二类费用，在一审时也未提交证实其主张成立的证据，一审判决就此费用不予支持是正确的。其次，大元公司要求不是合同相对方的答辩人支付工程款延期的利息没有事实和法律依据。建设单位森林公安、被答辩人、监理单位、设计单位、勘察单位共同签字盖章的13份竣工验收报告证明，案涉工程合同内的13个标准化派出所验收时间为2021年6至7月，并非被答辩人所言于2020年1月全部竣工并交付使用，合同外擅自新增的项目并没有验收。案涉项目结算的工程款已远超过合同约定的固定总价款，现该工程并没有决算，一审判决不予支持工程款利息也是正确的。最后，依法纳税是企业的法定义务，被答辩人理应在收到工程款后按税法规定及时、足额开具票据缴纳税费。综上，大元公司上诉请求缺乏事实和法律依据，应依法予以驳回。对于***上诉请求，第一，***不能作为一审有独立请求权的第三人，最多只能作为无独立请求权的第三人。一审未判决***承担任何责任，根据相关法律规定,不承担责任的无独立请求权第三人不享有上诉的权利。第二，一审判决已经认定大元公司和***之间是借用资质的挂靠行为关系。在挂靠情形下，实际施工人***不能突破合同相对性主张发包人承担连带支付责任。 原审原告大元公司向一审法院起诉请求：1.请求判令二被告支付工程款4213.750756万元；2.请求判令原告对欠付工程款享有优先受偿权；3.请求判令被告配合办理案涉工程农民工工资保证金退还手续；4.请求判令二被告承担自2020年1月1日起至实际付清欠付工程款止以欠付工程款4213.750756万元的97%为基数按照银行同期贷款市场报价利率计算；5.本案诉讼费由二被告承担。 原审有独立请求权的第三人***向一审法院提出诉讼请求：1.原告返还第三人***投资的工程款2373.052331万元（含车辆租赁费用2386.5万元）并按照LPR利率支付自资金占用之日至实际返还之日的资金占用利息，被告国家公园及森林公安在欠付工程款的范围内承担给付责任；2.本案的诉讼费由原告及被告国家公园及森林公安承担。 一审法院认定事实：第三人***挂靠（借用资质）原告大元公司，以原告名义参与被告国家公园招标的“三江源国家公园2017年生态保护设施建设工程设计、采购、施工总承包二标段（科普教育服务设施）、四标段（森林公安派出所项目）项目工程”投标，于2017年3月15日中标，并以原告名义于2017年12月16日与被告国家公园签订《三江源国家公园科普教育服务设施设计、采购、施工总承包（二标段)（EPC）合同》。2017年12月16日、2017年12月17日分别与被告国家公园、被告森林公安签订相同内容的《三江源国家公园2017年森林公安派出所建设项目设计、采购、施工总承包（四标段）（EPC）总、分合同》。合同签订后，第三人***作为实际施工人组织案涉工程合同的履行，2019年8月23日，被告国家公园相关领导前往河北沧州原告大元公司住所地，就国家公园上述二、四标段项目工程建设有关事宜进行磋商，并就案涉项目规模调整、施工内容增加等造成的资金缺口的落实、垫付、结算达成一致，形成会议纪要。之后，第三人***和原告大元公司先后对案涉工程进行了垫资，并由实际施工人***于2020年7月至2021年7月期间陆续完成分布青海省同仁市18个地点的三江源国家公园生态保护基础设施和13个森林公安派出所项目的竣工验收和交付。2021年3月3日，青海省政府召开三江源国家公园生态保护基础设施及森林公安派出所项目资金缺口事宜专题会，听取情况汇报、安排部署工作，形成政府专题会议纪要。提出，由于前期基础工作不扎实，造成三江源国家公园生态保护基础设施和森林公安派出所项目超出预算投资额情况，要求国家公园要以前期核算的7376万元超投资额为前提，坚持实事求是、科学合理、确保连续的原则，尽快再次委托有资质的第三方对项目总体工程量进行评估，并就评估结果征求省发展改革委、省财政厅意见建议，确保项目投资核算的准确性。同时要求，省发展改革委、省财政厅依据国家公园下达的追加投资批复，积极筹措资金，支持和配合做好后续工作。另查明，上述案涉建设工程合同中：三江源国家公园科普教育服务设施设计、采购、施工总承包(二标段）中标及合同价格为4662.042209万元,项目结算价格：经青海省财政投资评审中心于2021年12月20日出具《竣工决算评审报告》审定工程款金额5631.878348万元、设计费162.3464万元、勘察费34.9万元、施工图纸审查费14万元，合计5843.118748万元。国家公园2017年森林公安派出所建设项目设计、采购、施工总承包（四标段）中标及合同价格为4559.587179万元，项目结算价格：经被告国家公园、森林公安、原告大元公司及青海省财政投资评审中心于2022年9月22日签章确认的《建筑工程结算审核定案单》审定工程款金额8960.563098万元。2022年8月10日，原告结算人员将用于竣工结算的上述四标段设计、勘察等二类费用资料，报送被告结算工作人员。青海省财政厅国库支付局及被告国家公园、森林公安先后就二、四标段向原告大元公司支付工程款32笔（扣除3笔交回冲抵的工程质保金），共计10906.564515万元。欠付案涉工程款3897.117331万元。再查明，2017年12月17日森林公安受国家公园委托，签订相同内容的案涉四标段（EPC）分合同。签订合同时，被告森林公安隶属于被告国家公园，2020年划归青海省公安厅，无法人资格的组织机构代码。 一审法院认为，本案的焦点问题为：1.合同效力；2.被告适格及责任承担；3.政府投资项目超概算的工程欠款责任承担；4.建设工程竣工结算定案单的效力及二类费用的认定；5.第三人与案涉合同的法律关系、对案涉工程款是否享有实体权利；6.原告及第三人主张的优先受偿权和利息问题。就本案的焦点问题，本院分析认定如下： 一、关于合同效力问题。原告大元公司承认其与第三人***没有劳动合同关系，第三人***提交的证据证实其以原告名义参与投标、与发包人签订建设工程合同及自筹资金、自行组织案涉工程合同履行的事实。上述，能够确认第三人***与原告大元公司属于挂靠（借用资质）以及挂靠人实际施工的情况。同时，各方当事人提交的证据，不足以证实存在发包人国家公园、森林公安明知或应知，以及认可第三人***以挂靠的实际施工人身份履行合同的情况。根据《中华人民共和国民法典》第一百四十六条：“行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效。以虚假的意思表示隐藏的民事法律行为的效力，依照有关法律规定处理。”挂靠人以被挂靠人的名义签订建设工程承包合同的效力应根据合同相对人是否善意，即在签订合同时是否知道或者应当知道挂靠事实来作出认定。如果相对人在签订时协议知道挂靠事实，即相对人与挂靠人、被挂靠人通谋作出虚假意思表示，则当事人签订的建设工程施工合同属于无效合同。如果相对人不知晓挂靠事实，有理由相信承包人就是被挂靠人，则本着保护善意相对人的原则，该协议并不属于无效协议。因此，原告大元公司与被告国家公园及森林公安签订的国家公园2017年生态保护设施建设工程设计、采购、施工总承包二标段（科普教育服务设施）、四标段（森林公安派出所项目）项目建设工程合同依法有效。 二、关于被告适格及责任承担问题。被告国家公园提出，案涉工程是为了解决所辖森林公安派出所无办公场所问题，批复的项目建设单位和实际使用人是森林公安，所拨付的项目资金，均由森林公安依据合同约定进行结算。我局不参与、不干涉森林公安派出所四标段建设项目的任何事项，应由被告森林公安独立承担民事责任，我局不是适格被告。被告森林公安提出，案涉工程是由被告国家公园立项并上报的国家转移支付项目，国家转移支付资金和自筹资金均由被告国家公园负责。签订分合同是受其委托实施的代理民事法律行为，只是负责完成安排的工作，不是合同相对方，应由被告国家公园承担民事责任，我局不是适格被告。被告森林公安作为隶属于被告国家公园的下属单位，按照委托书的内容签订案涉合同并完成上级安排的相关工作任务，其所签订的案涉四标段分合同与被告国家公园签订的案涉四标段总合同内容并无区别。因为被告国家公园在没有重新组织报审报批的情况下径行要求承包人对案涉工程提档升级和垫资建设，造成欠付工程款的既成事实，进而导致案涉合同纠纷发生，且欠付工程款的内容存在二、四标段混同情况。被告国家公园提出的：“不参与、不干涉森林公安派出所四标段建设项目的任何事项”的说法与事实不符。因此，被告不适格的抗辩理由不能成立，案涉合同发包人的法律责任依法应当由被告国家公园承担。 三、关于政府投资项目超概算的工程欠款责任承担问题。至2021年7月案涉工程已经全部通过竣工验收，并完成交付。虽然案涉建设工程项目二标段、四标段都是以EPC合同形式签订，但是，从建设工程合同约定的关于变更和合同价格调整通用条款的内容，以及国家公园管理局会议纪要、河北沧州会议纪要、省政府会议纪要、建筑工程结算审核定案单、已付工程款凭证等证据，可以确认案涉建设工程合同做的是不完全固定总价的约定。案涉合同履行过程中，按照被告国家公园的要求进行了变更调整，且在确认投资超概算的事实后又进一步签订了竣工结算协议。同时，合同中也没有关于工程价款以政府批准或调整的概算为准或类似内容的约定。根据《政府投资条例》第十二条：“经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。”可以看出“投资概算”是政府对于投资资金的规划及管理，系发包人与政府部门之间就投资的申请、审核等行政审批程序的规定，属于行政内部监管。而发包人与承包人之间的工程价款结算，属于民事法律关系。因此，对于政府投资项目超概算问题，通常根据合同中有无相关约定区分处理，如果合同约定了工程价款以政府批准或调整的概算为准，则可视为承包人自愿放弃工程造价超过概算的部分，承包人无权主张超过概算的差额。如果合同无上述约定，则投资概算不能当然成为工程价款结算的依据，发包人无权以此为由拒付超出的工程款。因此，被告国家公园以超概算为由对抗承包人获得工程价款权利的抗辩理由不能成立，原告大元公司请求判令支付欠付工程款的诉讼请求，有事实和法律依据，依法应予支持。 四、关于竣工结算定案单的效力及二类费用的认定。原告大元公司、被告国家公园、被告森林公安以及青海省财政投资评审中心，于2022年9月22日共同对案涉四标段《建筑工程结算审核定案单》进行了确认、签章。原告据此提起诉讼要求被告支付欠付工程款，被告国家公园提出，结算审核定案单并不是施工过程中产生的合法有效资料，而是向财政申请资金的项目评审材料，对上述审核定案单的合法性及真实性不予认可。但是，经本院释明，被告未提交证据证明存在当事人虚假意思表示、恶意串通或是被欺诈、胁迫、乘人之危等导致结算审核定案单无效或可以被撤销的情形。通常来说，在建设工程竣工后，发包人和承包人通常会委托工程造价咨询机构出具竣工结算报告，并在双方对竣工结算报告无异议后，共同签订《工程结算定案单》。这一行为既是对工程最终造价的认可，也是双方愿意接受该定案单约束意思表示。工程结算定案单是工程结算的重要文件，是对既有的债权债务关系的清理和确认，是发包人和承包人对工程价款达成的最终协议，工程结算定案单经各方签字盖章后，具有法律效力。除法律规定的民事法律行为无效或可撤销情形外，具有法律约束力。同时，被告提出对案涉建设工程进行行政审计的抗辩意见。行政审计作为国家对建设单位的一种行政监督，是对发包人资金使用情况的审计，与承包人和发包人之间对工程款的结算属不同法律关系。以审计机关的审计报告作为工程价款结算依据，同样需要以双方合同有明确约定为前提，只有在合同明确约定以行政审计结论作为结算依据的情况下，才能将是否经过审计作为当事人工程款结算条件，而不能当然地以项目支出需要审计为由，否认承包人主张工程价款的合法权益。本案中，双方并没有工程结算以行政审计结果为结算依据的合同约定。被告提出的抗辩意见不能成立，本院不予采纳。因此，原告大元公司依据建设工程竣工结算定案单要求判令被告支付欠付工程款的诉讼请求，有事实和法律依据，依法应予支持。另外，就原告主张的二类费用问题。原告认为其结算人员于2022年8月10日将竣工结算二类费用资料报送被告结算工作人员，经同意报送财评，按照合同通用条款发包人接到承包人提交的竣工结算报告和完整的竣工结算资料30日内，未能提出修改意见，也未予答复，视为发包人认可了竣工结算资料的设计、勘察等二类费用316.633425万元。原告提起诉讼所依据的建筑工程结算审核定案单形成时间为2022年9月22日，也就是说在协议结算的时候，完全应当就上述被告未能提出修改意见也未予答复的二类费用，一并进行主张并计入结算协议。但是，是否曾就此二类费用问题在结算时进行过主张，为何没有一并结算的原因等，原告没有向法庭进行合理说明，也未提交证实其主张成立的其他证据。并对法庭就案涉工程相关价款是否进行鉴定、审计的征询，明确表示不同意。因此原告大元公司主张的案涉项目工程四标段二类费用诉讼请求，缺乏事实依据，本院不予支持。 五、关于第三人与案涉合同的法律关系、对案涉工程款是否享有实体权利问题。首先，第三人***与原告大元公司之间形成挂靠关系。在诉讼之初第三人数次提交申请，提出发包人与实际施工人形成事实上的建设工程施工合同关系，并提出案涉工程相关竣工验收及工程结算相关资料由其保管至今。为了查明案件相关事实，保障当事人的诉讼权利，本院准许了其作为有独立请求权的第三人参加诉讼的申请。但是经审理，第三人并没有证据证实在招投标，签订建设施工合同及组织工程合同履行过程中，发包人知道或应当知道并认可其实际施工人身份的事实。不存在发包人与实际施工人形成事实上的建设工程施工合同关系的情况。根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第四十三条：“实际施工人以转包人、违法分包人为被告起诉的，人民法院应当依法受理。实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院应当追加转包人或者违法分包人为本案第三人，在查明发包人欠付转包人或者违法分包人建设工程价款的数额后，判决发包人在欠付建设工程价款范围内对实际施工人承担责任。”参考《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》第七条：“有证据证明属于挂靠或者其他违法行为的，不认定为转包。”上述解释，为保护农民工等建筑工人的利益，允许转包和违法分包的实际施工人突破合同相对性原则，请求发包人在欠付工程款范围内承担责任。但未允许挂靠（借用资质）的实际施工人以及多层转包和违法分包关系中的实际施工人请求发包人在欠付工程款范围内承担责任。因此，实际施工人***以有独立请求权的第三人身份要求被告在欠付工程款范围内承担返还垫付资金的诉讼请求，缺乏法律依据，本院不予支持。其次,原告大元公司就其与第三人***之间形成挂靠关系，以及第三人***对案涉工程实际施工和垫资的事实均表示认可。被告对于第三人***实际施工和垫资的事实亦未作否认表示。在庭审结束后，原告与第三人又已经就案涉工程欠款的分配达成协议（约定由原告大元公司收取生效判决确定的欠付工程款中的2900万元，余下部分由第三人***收取）并向本院进行了提交。针对借用资质人起诉出借资质人要工程款的问题，通常存在发包人先将工程款支付给资质出借方，再由资质出借方支付给资质借用方的情况。考虑到，资质出借方已就欠付的工程款作为原告提起诉讼，而实际施工人***在本案审理过程中以有独立请求权的第三人身份向资质出借方原告大元公司提出返还垫付资金的诉讼请求。为避免矛盾判决、提高诉讼效率、有效化解矛盾纠纷，减轻当事人的诉累，因此，第三人***请求判令原告大元公司返还垫付资金的诉讼请求，有事实依据，本院予以支持。 六、关于原告及第三人主张的优先受偿权和利息问题。根据《中华人民共和国民法典》第八百零七条：“发包人未按照约定支付价款的，承包人可以催告发包人在合理期限内支付价款。发包人逾期不支付的，除根据建设工程的性质不宜折价、拍卖外，承包人可以与发包人协议将该工程折价，也可以请求人民法院将该工程依法拍卖。建设工程的价款就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿。”建设工程价款优先权作为类似担保物权的法定优先权，其标的物是可以折价、拍卖的工程。对于根据建设工程的性质不宜折价、拍卖的除外情形，即使存在发包人欠付工程款的情况，承包人亦不享有建设工程价款优先权。本案中，主张优先受偿权的案涉建筑使用性质为国家机关已投入使用的办公用房，存在不宜折价、拍卖的情形。因此，基于公共利益考量，原告主张优先受偿权的诉讼请求，缺乏法律依据，本院不予支持。根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第二十五条：“当事人对垫资没有约定的，按照工程欠款处理。当事人对垫资利息没有约定，承包人请求支付利息的，人民法院不予支持。”案涉工程欠付工程款，是因为被告未按照规定履行办理调整概算审批手续等原因造成。但不能否认的是，原告大元公司与第三人***对此案涉纠纷的发生并非毫无过错和责任，正是被告要求提档升级没有重新组织报审报批和原告及第三人进行垫资建设，共同造成欠付工程款的结果。虽然，原告与第三人不是政府财政资金使用的控制单位，不直接对概算负责，但毕竟在政府投资项目中，财政资金作为主要的资金来源，投资概算限制发包人可支付价款的上限，因而对待调整概算审批手续等事宜，也应当引起充分重视和承担相应的注意义务。本院认为，当发生超概算时，法院在尊重当事人之间的合同约定的前提下，亦应充分考虑实际情况，确定过错责任的分担。因此，原告大元公司请求判令被告承担欠付工程款利息和第三人***主张的垫付资金占用期间利息的诉讼请求，本院不予支持。 除却上述争议焦点外，关于原告请求判令被告配合办理案涉工程农民工工资保证金退还手续的诉讼请求。农民工工资保证金的缴存与退还，是依据《保障农民工工资支付条例》及相关配套规定，由劳动保障行政部门实施的行政监管，属于行政管理的范畴。在未经相关行政机关审核确认符合退还条件，且尚未确定被告是否会协助配合的情况下，原告大元公司径行提出民事诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。遂判决：一、被告国家公园于判决生效后六十日内向原告大元公司支付欠付工程款人民币3897.117331万元；二、原告大元公司向有独立请求权的第三人***支付欠付工程款人民币997.117331万元（支付方式：原告大元公司收到被告国家公园支付的欠付工程款之日起3日内，按照收取数额的31%支付有独立请求权的第三人***，直至全部清偿完毕）；三、驳回原告大元公司与有独立请求权的第三人***的其他诉讼请求。 本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。其中一审中业已提交的《2019年12月16日财政资金直接支付凭证》《2022年12月20日国库集中支付凭证》《建设工程结算审核定案单》《建设工程竣工验收报告》《2017年3月30日三江源国家公园2017年生态保护建设施工程设计、采购、施工总承包四标（EPC）合同》等证据，二审不再一一列明。 国家公园二审提交的新证据为： （一）2019年7月5日河北增值税普通发票NO00909988。拟证实：原森林公安统一社会信用代码为11630000091626462N，其具有法人资格。 （二）中共青海省委办公厅青海省人民政府办公厅关于成立三江源国家公园规划设计协调工作领导小组的通知（青办字[2016]84号）；青海省规划设计研究院文件关于同意执行“国家公园自然保护综合服务中心及2017年森林公安派出所项目”最终方案的函（青规院技[2017]01号字）。青海省住房和城乡建设厅关于国家公园建设项目初步设计审查事宜的复函。拟证实:以上文件规定审图机构为青海省规划设计研究院。 （三）青海省财政投资评审中心关于2017年森林公安派出所建设项目预算评审报告（青财投审字[2019]451号）。拟证实：原森林公安以非中标设计单位广东省华城建筑设计有限公司编制的建设项目设计图纸报审工程预算投资15309.63万元，超出省发改委下达的投资计划5277万元的2.9倍，评审审定工程预算投资8774.50万元，超出省发改委下达的投资概算166.28%，属擅自增加投资概算的违法行为。 （四）工作、工程联系单，工程签证单。拟证实：建设单位森林公安与施工单位、监理单位勾连通过非法签证方式将合同外五小工程（打井、配电、挡土墙等案外工程）纳入案涉项目，增大了投资概算。 （五）三江源国家公园体制试点领导小组专题会议纪要[2016]第6号。拟证实：国家公园负责国家公园基础设施项目的审批备案工作，履行行政审批备案职能，森林公安派出所建设项目的审批具有合法性。 （六）中央编办网上“机关赋码和事业单位登记管理系统”查询森林公安机关历史记录、机关赋码信息表。拟证实：森林公安从2014年就是政府机关法人，有明确的组织机构代码及统一社会代码。森林公安在2020年划转公安厅，更名为公安厅森林警察总队后，截止2025年2月仍未注销原法人机构及组织代码、统一社会信用代码。 （七）西宁市公安局印章备案资料查询证明、国务院关于国家行政机关和企业事业单位社会团体印章管理的规定国发〔1999〕25号、一审庭审笔录。拟证实：森林公安在2020年机构划转、名称改变后未按规定及时封存或销毁印章。2017年12月17日森林公安与大元公司所签订EPC合同是经建设主管部门备案的最终合同，发包方为森林公安。 （八）省公安厅森林警察总队挂牌照片。拟证实：森林公安划转公安厅后机构已不存在。 （九）《财政部投资评审管理规定》财建[2009]648号。拟证实：四标段项目在财政投资评审前无发包人和施工人之间的结算手续，也无进行竣工决算，财政投资评审程序违法。 （十）中共国家公园党委关于***同志任职的通知三江园管党（2017)40号、中共国家公园委员会关于***等21名同志任职的通知三江园管党（2019)1号。拟证实：***的身份为森林公安局副局长，参加河北沧州三方会议是代表森林公安就四标段项目开展工作对接。其以执法监督处副处长身份参加会议没有任何工作内容，也与会议内容无关。***同志任森林公安阿尼玛卿保护分区派出所指导员。 （十一）《协议书》青财投审协字[2019]875号。拟证实：森林公安在案涉项目评审委托时刻意隐瞒其委托人身份，假借国家公园名义委托。委托评审时作为案涉项目建设单位、发包人和合同相对人进行委托的，负责提供有关评审资料，负责评审结论报送相关部门。评审机构应依据相关法律、法规及办法进行评审提供评审报告。 （十二）同德县人民法院传票（2025)青2522民初7号及民事起诉状。拟证实：大元公司违法分包的事实。 （十三）国家公园科普教育服务设施、国家公园2017年森林公安方案设计。拟证实：工程验收报告均按此方案进行验收，合同外新增项目均不在方案设计内。 （十四）国家公园2017年森林公安13个派出所建设项目资料11册。拟证实：1.2017森林公安派出所项目在办理建设工程规划许可证等前期审批手续时，向建设主管部门、国土主管部门报备的合同均为《国家公园2017年森林公安派出所建设项目设计、采购、施工总承包（四标段）合同》，发包人为森林公安，承包人为大元公司。《建筑工程设计补充合同》由施工单位大元公司作为发包人与广东华城建筑设计有限公司所签订，该合同违反了案涉项目设计方案、可行性研究报告及投资计划等相关规定，未经批准擅自在国家公园2017年森林公安派出所建设项目工程中新增室外工程如围墙大门、院内硬化、绿化、挡土墙、供电工程、打井等项目。森林公安就此自行委托省财政投资评审中心出具了《国家公园2017年森林公安派出所建设项目预算评审报告》(青财投审字[2019]451号）报审工程预算投资15309.63万元，超出省发改委下达的投资计划的2.9倍、评审审定工程预算投资8774.50万元、省发改委下达的投资概算166.28%。 大元公司质证意见：首先，大部分证据在一审期间已经提交，并在一审庭前质证程序中完成质证，并不属于二审阶段的新证据。其次，新提交的证据中，多数旨在证明森林公安应承担责任，但大元公司在一审时并未否认要求森林公安承担付款责任这一事实，其证明目的与案件争议无关，没有关联性。其余涉及多付款的证据，未能清晰阐述相关事实，未就款项的性质、计算依据及合同约定进行充分说明，无法达到其证明目的，反而佐证国家公园少付大元公司工程款的事实，充分证明我方二审的上诉主张。再次，对于支付款额真实性无异议，但是对证明目的有异议。按照国家公园的意见，是少向我方公司给付了852408.43元，恰恰证明，其少付工程的事实，我方有权利向国家公园主张工程款，一审判决少支付了应当给付大元公司工程款。对于主张森林公安承担责任的证据，我方在一审中，没有反对把森林公安作为责任的承担被告进行诉求，且与本案的焦点没有关联性。对于提交的复印件证据，不符合证据的法定形式要求，不能作为有效证据使用。对于国家公园认为森林公安所盖的公章是假章，根据谁主张谁举证的原则，举证责任由国家公园承担。对于证据中涉及***的身份职务的证明信息，进一步支持了大元公司在一审、二审中关于二类费用的主张，费用都是经合法程序确认，应当得到支持。最后，国家公园提交的规划设计资料，里面加盖有国家公园的公章，更能说明工程的事实合法存在的，其是发包主体，承担给付款的责任。 森林公安质证意见：第一，2019年7月5日河北增值税发票等拟证实的森林公安因为有统一社会信用代码就是独立法人的证据，因关联性不足，均不予以认可。第二，中共青海省委办公厅青海省人民政府办公厅关于印发《青海省森林管理体制调整实施方案》等证据的证明方向，由于关联性不足，均不予认可。由于该证据证明方向为森林公安系国家公园内设机构转隶为青海省公安厅内设机构，而不是所谓的“公安厅应当承受权利义务、超概算新增项目责任、违法使用公章责任”的证明。本案建设施工合同签订时间于2017年，签订双方系大元公司与国家公园,而森林公安的转隶不构成突破合同相对性的法定事由,而且森林公安于2014年成立之初就被青海省编办认定为国家公园的内设机构，直到2025才被省编办正式撤编，更不存在所谓“违法使用公章”，而超概算的相关问题，一审庭审中，实际施工人***举证，我方予以认可。对于西宁市公安局印章备案查询情况，证据来源合法性存疑，希望法庭进行调查。 ***质证意见：证据的真实性无异议，但与***诉求无关联性，不能证明***诉求不成立，不能否定***实际施工人和实际承包人的法律地位，且***已于大元公司达成工程款分配协议，根据意思自治原则，***有权依协议真实意思获得工程款给付并给付迟延履行利息。 森林公安提交的新证据为： （一）青海省公安厅机构编制改革有关政策口径、省公安厅机构编制管理改革机构调整设置实施方案。拟证实：森林公安于2025年机构改革被撤销，公章自森林公安被撤销后销毁停用。 （二）申请证人出庭作证。拟证实：案涉合同主体身份，合同签订、履行、竣工验收情况及公章使用情况进行说明。 国家公园质证意见：前两个证据系内部资料无落款和公章不予认可，证人证言不予认可。 大元公司未发表质证意见。 ***质对上述证据无异议。 ***提交的新证据为： （一）流动资金担保借款合同及情况说明。拟证实:贷款为案涉工程垫资的事实。 质证意见:各方均不予认可。 认证意见:上述证据的合法性和真实性予以认定，对上述证据的“关联性”及“证明目的”的认证，在“本院认为”部分结合具体案情予以综合阐述并论证，此处不再赘述。 另：国家公园在庭前提交四份“调取证据申请书”，具体为：申请调查1.森林公安划转省公安厅后法人公章及法定代表人印章的使用情况；2.案涉工程评审委托书、建筑安装工程变更签证等全部评审资料；3.森林公安划转省公安厅前后机构设置及是否具有法人资格等情况；4.评审报告所涉及的所有资料。 二审庭审中，就国家公园调取证据申请，法庭从必要性及与待证事实关联性角度向国家公园进行释明。森林公安印章使用情况，属于在一方当事人控制之下的证据，不属依申请调取的范围，且森林公安已提交反证对印章使用状态作出合理解释，故无调取必要。对于案涉工程评审资料及签证资料，国家公园作为投资、审批、付款单位，具备调取工程全部资料的权利能力和资格，却未能提供因客观原因无法调取的佐证材料，依原则不应准许其申请。然而，基于实质性化解纠纷考量，在征得对方当事人同意的前提下，准许国家公园以“申请调查令”的方式提出申请。同时，二审期间责令大元公司提交《结算审核定案单》原件以供核对。 综上，鉴于本案基础事实已核查清楚，法庭作出“不予准许”的决定，并向国家公园释明，若需“调取评审资料”等工程资料，可通过“申请调查令”的方式提出，国家公园对此亦无异议。 本院认为，根据双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点为:一、国家公园提出“其并非工程实际发包人和使用人，不承担合同责任”的主张是否成立；二、原审依据《结算审核定案单》确定工程款的认定是否正确；三、大元公司及***提出的“二类费用、工程欠款利息、《工程款分配协议》的分割方案调整问题”应否予以支持。 围绕上述争点，应重点审查以下几个问题：（一）大元公司与国家公园签订建工合同之效力；（二）国家公园与森林公安均参与案涉工程的情形下，合同责任主体如何确定；（三）案涉项目“超概算”“未批先建”责任主体及已付工程款认定。 1.大元公司与国家公园签订建工合同之效力。国家公园认为，案涉合同系***借用大元公司名义所签，该合同违反法律禁止性规定，应属无效。本院认为，在处理个人挂靠有资质的企业承揽工程时，应注意区分内部关系和外部关系。本案中，***与大元公司就案涉工程存在的内部挂靠行为，因违反法律禁止性规定，应属无效。从外部关系看，***以大元公司名义对外签订合同的效力，主要取决于“国家公园是否善意，在签订协议时是否知道挂靠事实”来认定。具体到本案，案涉合同由大元公司与国家公园签订，合同中双方法定代表人均签字并盖章，并无***作为当事人的任何记录；项目进程中，国家公园自始与大元公司保持关系，并专程赴大元公司实地考察磋商垫资事宜，大元公司积极履行义务，应国家公园要求垫资，大元公司亦实际参与该项目的施工管理；国家公园通过森林公安以转移支付形式将大部分工程款支付给大元公司，项目竣工验收后，形成了由国家公园、大元公司、项目评审单位共同签字确认的《结算审核定案单》。结合上述基础事实分析，国家公园与大元公司在签订合同时并不知晓大元公司与***的关系，亦无证据证明国家公园在签订合同时知道***借用大元公司的名义与其签订合同，故国家公园在签订合同时有理由相信案涉合同承包人是大元公司，其是合同的善意相对人。且在后续的合同履行中，国家公园亦表现出认可大元公司为合同相对方的积极作为。现国家公园提出合同系挂靠导致无效的主张，有悖于其以往履约行为，亦与本案合同的实际情况不符，且不利于诉争实质解决。故对其关于合同无效的主张，本院不予支持。 2.国家公园与森林公安参与案涉工程的情形下，合同主体如何确定的问题。在建设工程施工合同纠纷案件中，当事人就同一建设工程订立数份建设工程施工合同的情形较多，对于内容相同，签订主体不同的合同，应结合当事人身份、签订合同的目的、履行合同的权利义务等情况综合分析认定合同相对方。具体到本案，一是从签订合同的主体身份方面，虽存在国家公园、森林公安参与的情形，但探究合同的实质履行，案涉工程招标单位及招标合同的发包方均系国家公园，总承包合同的发包方亦署名国家公园，其在整个项目中承担了立项、审批、协调、拨款等多重角色，实质上承担了发包人的职能。森林公安在签订案涉合同时系国家公园内设及分支机构，在性质上属于国家公园的组成部分，与国家公园存在隶属关系，不具有独立法人资格，其必须在法人授权范围内开展业务，不得越权从事业务活动。二是从合同履行方面，国家公园出具的两份《授权委托书》能证实“森林公安作为受托方，在委托权限内代表国家公园履行案涉合同”，森林公安以自身名义与大元公司签订的与总承包合同内容相同的合同，一方面是受国家公园委托所为，另外亦是作为项目实际使用单位从便于监督管理的角度对总承包合同的再次强化，并不构成森林公安独立对外签订合同的意思表示。根据《中华人民共和国民法典》第九百二十五条：“受托人以自己的名义，在委托人的授权范围内与第三人订立的合同，第三人在订立合同时知道受托人与委托人之间的代理关系的，该合同直接约束委托人和第三人”的规定，森林公安作为国家公园的代理人在授权范围内代表国家公园行使权利，大元公司亦知道森林公安是在国家公园授权范围内代理行使权力，森林公安以自身名义签订的合同未超越国家公园的授权范围，该合同对国家公园和大元公司均具有拘束力。同时，为解决案涉工程前期“超出预算投资额，存在资金缺口”的现实情况，国家公园多次与大元公司磋商并于2019年8月23日在河北沧州达成“由大元公司先行垫付工程款，国家公园承担汇报、协调、落实责任”的《会议纪要》。嗣后，2021年3月13日由青海省政府组织国家公园、省公安厅等多家单位共同召开“关于案涉工程资金缺口事宜”的专题会议，形成了“由国家公园按照相关要求追加投资批复”等内容的《会议纪要》（以下称“政府会议纪要”），上述证据证实国家公园在案涉工程中具有明确的主体责任。囿于“森林公安划转至省公安厅的客观现实，国家公园虽在形式上不具备建设工程使用单位的基础条件”，然四标段派出所项目从本质而言是服务于国家公园的整体建设，且《政府会议纪要》关于“国家公园尽快评估核算项目建设工程量，相关单位按照国家公园下达的项目追加投资批复筹措资金”等内容，进一步明晰了国家公园的责任，据此由国家公园给付案涉工程款符合合同约定及相关要求；三是从竣工结算情况看，结算时形成的《建筑工程结算审核定案单》落款建设单位处加盖了国家公园公章，说明国家公园对己为案涉工程主体责任是明知的。国家公园虽对《定案单》的合法性、真实性、关联性不予认可，但其仅是口头反驳，未能出示定案单之外的结算依据，对定案单所盖公章的真实性避而不谈且不能作出合理解释的前提下，机械否认结算单的真实性，属卸责之辞，本院不予采信。国家公园提出“森林公安当时已划归公安厅，公章已作废”的主张，在案佐证的《省公安厅机构编制管理改革机构调整设置实施方案》可以证实森林公安的公章直至2025年1月才注销停用，该主张与事实相悖，不予采信。二审期间，应国家公园的要求，本院亦对《结算审核定案单》复印件与原件核实无误，故国家公园的盖章行为，既包括对工程最终造价的认可，也具有愿意接受定案单约束的意思表示。综上所述，从合同签订到实际履行，直至工程最终结算审核，国家公园始终以发包方身份参与案涉工程的全过程，原审关于国家公园系本案适格被告，应承担给付工程款义务的认定，并无不当。 3.案涉项目“超概算”“未批先建”部分的工程款责任主体认定问题。国家公园认为，“超概算”是森林公安在批准的项目外和合同外新增工程项目所致，且新增项目均发生在森林公安划转省公安厅时期，根据规定此部分项目工程款应在公安机关预算列支，同时认为超概算部分工程款因违反《政府投资条例》的相关规定而不应支持。本院认为，超概算部分的工程款责任应由国家公园承担。理由如下：一是如前所述，案涉项目的发包责任主体系国家公园，森林公安的履行行为均系代理国家公园的委托，此处不再重复赘述；二是“概算”系政府内部对于工程资金的规划及管理，其核定、调整与款项拨付是政府对项目进行投资金额管理的一种行政管理手段，《政府投资条例》只能约束使用政府财政资金的发包人，不能约束发包人与承包人工程合同的履行，与合同的工程款结算并非同一法律范畴。因此，案涉工程“超概算”“未批先建”等事项系应由行政机关内部解决的问题，与国家公园应否对外承担支付工程款的民事义务并无关联，在无证据证实“超概算”系承包人大元公司原因造成的情形下，不论调概是否获批，均不影响大元公司获得工程价款的合法民事权利，国家公园不得以超概算为由对抗大元公司的主张；三是原审提交的《政府会议纪要》反映出责成国家公园按要求追加投资批复的内容。另，《四标段（EPC）合同》通用条款就“合同履行过程中形成的会议纪要等书面的文件构成合同组成部分的事实”有明确约定，故案涉《会议纪要》中涉及的合同内容对双方具有法律约束力。关于已付工程款认定。国家公园主张一审判决漏计其已支付的工程款85.240843万元。本院要求双方当事人提交两个标段已付款明细及完整证据材料，国家公园未能提供证据证明原审漏计85.240843万元的事实，本院对其主张不予支持。原审在“双方均确认二、四标段存在混同支付”的情况下，综合计算两个标段的已付工程款符合本案客观实际。国家公园一方面主张因混同支付导致漏计款项，另一方面又要求对两个标段已付款分别计算，缺乏事实依据，本院不予采信。 关于大元公司及***提出的“二类费用、工程款利息、双方《工程款分配协议》的分割方案调整问题”应否予以支持的问题。本院评析如下：（一）二类费用。大元公司认为，依据合同通用条款14.12.4条发包人未在30日内对竣工结算资料提出异议即视为认可，故应支持3166334.25元的二类费用请求。本院认为，大元公司主张二类费用应当提供完整的签证资料，然提交的《微信聊天记录截图》《二类费用汇总表》等证据不足以证明该部分费用的真实性及合理性；《最高人民法院关于如何理解和适用第二十条的复函》（〔2005〕民一他字第23号）已明确：“建设工程施工合同格式文本中的通用条款的约定，不能简单地推论出双方当事人具有发包人收到竣工结算文件一定期限内不予答复，则视为认可承包人提交的竣工结算文件的一致意思表示，承包人提交的竣工结算文件不能作为工程款结算的依据”。因此，大元公司根据通用条款的“默示认可约定”主张“双方已就发包人对竣工结算文件逾期不答复，即视为认可承包人（大元公司）提交的竣工结算文件达成一致的意思表示”，依据不充分。原审关于此节处理并无不当，应予维持。（二）工程款利息。鉴于案涉工程系政府投资项目，超概算导致的工程款需重新安排筹措，在财政拨款之前，国家公园对案涉工程款的支付义务存在客观履行不能的障碍。同时，从《会议纪要》中可以看出，大元公司知晓逾期支付案涉工程款系财政拨款不到位、机构改革等非国家公园自身原因所致，国家公园在其能力范围内已履行相关义务。综合以上因素，在确保承包人的基本诉求实现的前提下，基于公平原则及国有资产保护，对其利息部分的主张不予支持，原审此节处理并无不妥。关于***主张的资金占用期间利息，因双方在相关协议中并未对垫资利息作出约定，故此节亦不予支持。（三）《工程款分配协议》的分割方案调整问题。***与大元公司内部之间就工程款达成分配协议，该协议对工程款分配数额、税金承担主体等作出了明确约定，***认为应对该协议应当调整重新分配。本院认为，案涉工程事关发包方国家公园和承包方大元公司权利义务关系的处理，本院亦认定国家公园作为发包方应履行工程款支付义务，现***与大元公司就其双方达成“分配协议”为由要求法院予以处理，因该协议是***与大元公司因内部挂靠关系所形成，与案涉建设工程施工合同非同一法律关系，本不宜在本案中一并处理。但鉴于双方对签订协议的事实本身并无争议，一审法院应***和大元公司之要求进行处理，该处理系依据双方协议中的真实意思表示，且对本案的处理无实质影响，亦有利于其内部问题的解决，若对此节予以纠正亦无实际意义，故予以维持。 另，关于国家公园认为遗漏诉讼当事人的问题。首先，国家公园在一、二审中均未要求将青海省公安厅作为诉讼当事人参与诉讼，本院应遵循不告不理的原则，二审中又以遗漏诉讼当事人为由提出抗辩，有滥用诉讼权利之嫌；其次，森林公安作为国家公园的分支机构，在主管单位国家公园已经作为第一被告参加诉讼的前提下，其以第二被告身份参与出庭，于法不悖。同时，直至二审期间，森林公安才完成划转至省公安厅的所有流程，森林公安亦以公安厅内设机构名义出庭参与诉讼，不违背诉讼程序，也未侵害国家公园的合法利益。因此，在本案基础事实明确，权利义务清晰的前提下，在形式上追加公安厅作为第三人，将导致程序无端空转，徒增当事人诉累，对解决诉争并无裨益，国家公园原审遗漏诉讼当事人的主张不成立。 综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，故***、大元公司、国家公园的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十七条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费236655.87元，由***负担26797.00元、大元公司负担32130.67元、国家公园负担177728.20元。 本判决为终审判决。 审判长*** 审判员*** 审判员*** 二〇二五年四月十一日 法官助理*** 书记员***