武汉市环境保护局东湖生态旅游风景区分局、湖北省水利水电规划勘测设计院环境保护行政管理(环保)二审行政判决书

湖北省武汉市中级人民法院 行政判决书 （2018）鄂01行终40号 上诉人（一审被告）武汉市环境保护局东湖生态旅游风景区分局，住所地武汉市武昌区黄鹂路80号。 法定代表人***，局长。 委托代理人***，男，汉族，1983年3月19日出生，系该局工作人员。 委托代理人***，湖北楚韬律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）湖北省水利水电规划勘测设计院，住所地武汉市武昌区梅苑路**号。 法定代表人***，院长。 委托代理人***，湖北卓创德赛律师事务所律师。 委托代理人***，湖北卓创德赛律师事务所律师。 上诉人武汉市环境保护局东湖生态旅游风景区分局（以下简称东湖环保分局）因湖北省水利水电规划勘测设计院（以下简称省水电勘测设计院）诉该局环保行政处罚一案，不服武汉东湖新技术开发区人民法院（2017）鄂0192行初31号行政判决。向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年2月1日公开开庭审理了本案。上诉人东湖环保分局副局长***、委托代理人***、***，被上诉人省水电勘测设计院的委托代理人***、***到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年1月16日，东湖环保分局作出武环东罚字［2017］1号《行政处罚决定书》。该决定书主要内容如下：1.被处罚单位为省水电勘测设计院。2.违法事实与证据。2016年5月4日，该局环境监察人员到省水电勘测设计院位于建强村××组村民***承包鱼塘内的勘探工地现场检查，发现该单位实施了以下环境违法行为：在安装勘测设备时向水体排放油类。上述事实有省水电勘测设计院营业执照、《武汉市环境监察现场检查记录》、《调查询问笔录》、《武汉市环境检测中心监测报告》、现场照片等证据为证。上述行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第二十九条的规定。3.处罚依据、种类及其履行方式和期限。依据《中华人民共和国水污染防治法》第七十六条的规定，对省水电勘测设计院罚款人民币30,000元。省水电勘测设计院接到处罚决定之日起十五日内缴纳罚款，逾期按罚款3%加处罚款。另还交代了申请复议及提起诉讼的途径和期限。 省水电勘测设计院于2017年5月2日向一审法院提起行政诉讼，请求判决撤销东湖环保分局作出的武环东罚字［2017］1号行政处罚决定，由东湖环保分局承担诉讼费。 一审法院经审理查明，2016年5月4日，东湖环保分局根据建强村村民***举报线索，发建强村××组组水塘存在油类污染水体的行为，当日东湖环保分局委托武汉市环境监测中心对建强村××组组水塘水域进行了采样检测，且拍摄了涉嫌污染水体的勘察设备现场照片。2016年5月9日，武汉市环境监测中心出具了武环监督字［2016］第J037号《监测报告》，监测结果为建强村××组组水塘钻探机边石油类浓度为0.11毫克/升建强村××组组水塘钻探机对面岸边石油类浓度为0.05毫克/升、建强村1组水塘石油类浓度为0.06毫克/升。2016年11月24日，东湖环保分局作出环境违法行为立案审批表，决定对省水电勘测设计院进行立案调查并查处。2016年12月6日，东湖环保分局建强村××组组水塘进行现场检查，发现勘察设备仍未搬走，随即向省水电勘测设计院的工作人员***调查询问，确认省水电勘测设计院在实施九峰渠生态治理工程勘测项目的过程中建强村××组组***承包鱼塘内安装勘察设备，出现油类渗漏，且因民事纠纷无法搬离勘察设备。东湖环保分局并作出现场检查记录，责令立即采取措施，于当日将设备搬离堰塘，消除污染隐患。2016年12月7日，东湖环保分局对省水电勘测设计院作出武环东改字［2016］72号《责令改正违法行为决定书》，责令省水电勘测设计院立即停止并改正违法行为，并要求省水电勘测设计院于2016年12月9日前向东湖环保分局书面报告整改情况。同日，东湖环保分局亦向省水电勘测设计院作出武环东告字［2016］7号《行政处罚事先告知与听证告知书》，拟对省水电勘测设计院作出30,000元的罚款。2016年12月9日，省水电勘测设计院向东湖环保分局书面陈述申辩意见，并申请听证。因听证告知书有笔误，东湖环保分局于2016年12月14日向省水电勘测设计院送达更正通知书，同时向省水电勘测设计院送达武环东听［2016］1号《行政处罚听证通知书》，通知听证时间及其他事项。2016年12月22日，东湖环保分局举行了听证会，对该局所依据事实、法律等听取了省水电勘测设计院的意见。2017年1月16日，东湖环保分局对省水电勘测设计院作出武环东罚字［2017］1号《行政处罚决定书》。省水电勘测设计院不服，遂诉至一审法院。 一审法院认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第八条、《湖北省水污染防治条例》第十条的规定，东湖环保分局作为该辖区的环境保护主管部门，有对辖区内的水污染防治实施监察执法的法定职责。对此，双方当事人均无异议。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十二条第一款的规定，国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。现，《中华人民共和国水污染防治法》及《中华人民共和国水污染防治法实施细则》均无对环境行政处罚作出具体的操作规定，根据上述授权，《环境行政处罚办法》在《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国水污染防治法》及《中华人民共和国水污染防治法实施细则》的范围内对环境行政处罚的程序作出具体的规定，本案予以参照适用。《环境行政处罚办法》第三十八条规定，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经本机关负责人批准，调查人员可以采取先行登记保存措施……；第三十九条规定，对于先行登记保存的证据，应当在7日工作日内采取以下措施：……（二）需要鉴定的，送交鉴定……。故东湖环保分局在接到举报后进行现场查勘并委托相关机构监测水污染指标，符合上述规定，并无不妥。但该办法第二十二条规定，环境保护主管部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当进行初步审查，并在7个工作日内决定是否立案；第二十四条规定，对需要立即查处的环境违法行为，可以先行调查取证，并在7个工作日内决定是否立案和补办立案手续；第三十九条第二款还规定，超过7个工作日未作出处理决定的，先行登记保存措施自动解除。根据上述规定，东湖环保分局在2016年5月接到举报后到现场进行查勘，并于2016年5月9日获得监测报告，而后长达半年的时间不作任何处置，又于2016年11月24日对涉案水污染行为进行立案查处，并将上述监测报告作为行政处罚的事实证据，违反了《环境行政处罚办法》的程序性规定。东湖环保分局称在该期间一直在找寻省水电勘测设计院，没有证据予以证明，亦无法律规定予以支持，一审法院不予采信。东湖环保分局向省水电勘测设计院作出的行政处罚决定程序违法、事实不清，应当予以撤销。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决撤销东湖环保分局于2017年1月16日对省水电勘测设计院作出的武环东罚字［2017］1号《行政处罚决定书》，一审案件受理费人民币50元由东湖环保分局负担。 上诉人东湖环保分局不服一审判决，向本院提起上诉称，该局作出的被诉行政处罚决定事实清楚，程序正确，一审判决事实不清，适用法律错误。关于本案所涉违法事实，2016年5月4日东湖环保分局根据举报线索发现省水电勘测设计院存在向水体排放油类的行为，当日委托武汉市环境监测中心对被污染的水域（即建强村××组水塘钻探机边）及周边水域（即建强村××组水塘钻探机对面岸边及相邻的建强村1组水塘）进行了采样监测，当时有建强社区工作人员***在场，且有现场照片为证。2016年12月6日，东湖环保分局对省水电勘测设计院进行调查，制作调查询问笔录，确认该设计院下属的工程地质处工作人员在实施九峰渠生态治理工程勘测项目的过程中，在建强村××组***承包鱼塘内安装勘察设备，将油类排入水塘。当日东湖环保分局还对省水电勘测设计院下达《现场检查记录》，确认该单位的勘察设备仍然存放于建强村村民***承包的鱼塘内，并责令其于当日立即将勘察设备搬离鱼塘，消除污染隐患。执法程序方面，2016年5月发现违法排污行为后，东湖环保分局一直致力于寻找向水体排放油类的环境违法行为主体，辗转通过多种渠道，最终确定省水电勘测设计院为违法主体。该局于2017年11月9日向一审法院递交说明材料，但被告知已作出判决。请求撤销一审判决，驳回被上诉人省水电勘测设计院在一审程序中提出的诉讼请求，由被上诉人省水电勘测设计院承担诉讼费。 被上诉人省水电勘测设计院二审辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。东湖环保分局在2016年5月已进行初步审查、先行调查取证，经过半年后才予以立案，远远超过7天的时间，被诉行政行为程序违法。东湖环保分局声称其花费半年时间来确认省水电勘测设计院为违法主体，该理由没有任何证据支持；另外，省水电勘测设计院当时与举报人已存在民事纠纷，东湖环保分局通过举报人很容易确认主体，该理由也不符合常理。请求驳回上诉，维持一审判决。 双方当事人向一审法院提供的证据、法律依据均随案卷移送本院。二审中，双方当事人均坚持在一审发表的质辩意见。 经审查，一审判决认定的事实有相应的证据予以证实，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第二款、《中华人民共和国水污染防治法》第八条等规定，东湖环保分局具有对本行政区域内的环境保护工作进行监督管理的行政职责，有权作出涉案被诉行政处罚决定。 结合东湖环保分局的调查询问笔录、现场采样时拍摄的照片以及由举报人***拍摄的照片、武汉市环境监测中心出具的《监测报告》等一系列证据能够形成证据链，证实省水电勘测设计院在涉案鱼塘内安装的勘测设备出现油类渗漏并排入水体。东湖环保分局认为省水电勘测设计院的上述行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第二十九条“禁止向水体排放油类、酸液、碱液或者剧毒废液”的规定，属于该法第七十六条规定的予以罚款的情形。东湖环保分局依据该法第七十六条的规定对省水电勘测设计院处以罚款30,000元，该行政处罚决定证据确凿充分，适用法律正确，未超出法定处罚幅度。 关于行政程序是否合法的问题。东湖环保分局立案后，向省水电勘测设计院告知了拟作出处罚决定的事实、理由、依据，还告知了陈述、申辩权利及听证权利。省水电勘测设计院提出听证申请后，东湖环保分局已依法组织听证，以上经过符合行政处罚程序方面的规定。但在立案环节，《环境行政处罚办法》第二十二条第一款规定：“环境保护主管部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当进行初步审查，并在7个工作日内决定是否立案。”第二十四条规定：“对需要立即查处的环境违法行为，可以先行调查取证，并在7个工作日内决定是否立案和补办立案手续。”东湖环保分局于2016年5月4日到现场进行查勘并委托监测，监测机构于2016年5月9日出具了抽查监测结果，时隔半年后东湖环保分局才立案查处，明显超出上述规章规定的立案期限。该情况属于程序瑕疵，但对执法对象的权利不产生实际影响，故不撤销被诉行政处罚决定。另外，环保部门将水样送检不同于证物先行登记保存措施，证物先行登记保存的相关规定不适用于本案，省水电勘测设计院应当承担违法责任，“先行登记保存措施自动解除”与本案处理无任何关联。 综上，省水电勘测设计院请求撤销被诉行政处罚决定的诉讼主张应不予支持。一审判决在法律适用及实体处理方面均有错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第八十九条第一款第（二）项规定，判决如下： 一、撤销武汉东湖新技术开发区人民法院（2017）鄂0192行初31号行政判决； 二、确认上诉人武汉市环境保护局东湖生态旅游风景区分局于2017年1月16日作出武环东罚字［2017］1号行政处罚决定的行政行为违法； 三、驳回被上诉人湖北省水利水电规划勘测设计院的诉讼请求。 一审案件受理费人民币50元，由上诉人武汉市环境保护局东湖生态旅游风景区分局负担。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人武汉市环境保护局东湖生态旅游风景区分局及被上诉人湖北省水利水电规划勘测设计院各负担人民币25元。 本判决为终审判决。 审判长*** 审判员*** 审判员*** 二〇一八年三月二十六日 书记员***