海安丰源水务工程有限公司与海安市公共资源交易管理办公室、海安市公共资源交易中心等行政合同、行政处罚二审行政判决书

江苏省南通市中级人民法院

行 政 判 决 书

(2018)苏06行终638号

上诉人（原审原告）海安丰源水务工程有限公司，住所地海安市。

法定代表人杭永柏，董事长。

委托代理人丁兢兢，江苏紫琅律师事务所律师。

委托代理人颜永刚，江苏山水律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）海安市公共资源交易管理办公室，住所地海安市高新区。

法定代表人杨云根，主任。

应诉负责人张海斌，副主任。

委托代理人胡志凤，江苏钻石律师事务所律师。

被上诉人（原审第三人）海安市公共资源交易中心，住所地海安市高新区。

法定代表人陈铭，主任。

被上诉人（原审第三人）海安市水利局，住所地海安市。

法定代表人顾维斌，局长。

应诉负责人章本林，副局长。

委托代理人丁再国，江苏慧眼律师事务所律师。

被上诉人（原审第三人）江苏巨邦环境工程集团股份有限公司，住所地海安市。

法定代表人常琦，董事长。

委托代理人王亚军，江苏巨邦环境工程集团股份有限公司员工。

上诉人海安丰源水务工程有限公司（以下简称丰源公司）因与被上诉人海安市公共资源交易管理办公室（以下简称海安公管办）、被上诉人海安市公共资源交易中心（以下简称海安公资中心）、海安市水利局、江苏巨邦环境工程集团股份有限公司（以下简称巨邦公司）公共服务招投标行政处理一案，不服江苏省如东县人民法院（2018）苏0623行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年10月16日公开开庭审理了本案。上诉人丰源公司法定代表人杭永柏及其委托代理人丁兢兢、颜永刚，被上诉人海安公管办应诉负责人张海斌及委托代理人胡志凤，被上诉人海安公资中心法定代表人陈铭，被上诉人海安市水利局应诉负责人章本林及委托代理人丁再国，被上诉人巨邦公司委托代理人王亚军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院认定，海安公资中心受海安市水利局的委托，就海安市一、二级河道及通航三级河道河面保洁项目进行国内公开招标。2017年11月，海安公资中心编制了该项目的招标文件进行了公开招标。根据招标文件规定，采购项目预算为2109万元。该项目最高限价A标段为286万元/年，共3年；B标段为216万元/年，共3年；C标段为201万元/年，共3年。巨邦公司、南通沿海市政工程有限公司、南通东湖物业管理有限公司、无锡明泰物业管理有限公司、扬州市双龙大成物业管理有限公司、无锡市怡庭物业管理有限公司、海南高经物业酒店管理有限公司、丰源公司共八家公司进行了投标。2017年12月22日，海安公资中心主持开标。根据唱标记录显示，上述八家公司A标段的投标报价依次为：2005796、1960000、2018000、2452738、7304826、2322208、2474763、7110556；B标段的投标报价依次为：1401870、1560000、1688000、1581847、5237754、1621103、1814378、5313594；C标段的投标报价依次为：1408938、1500000、1568000、1597202、4933873、1385834、1610805、4423335。巨邦公司、无锡明泰物业管理有限公司以及无锡市怡庭物业管理有限公司在招标唱标记录供应商签名后标有：“此报价为一（每）年的价格”，“报价为年报价”，“年报价”字样。南通沿海市政工程有限公司、南通东湖物业管理有限公司、海南高经物业酒店管理有限公司的备注栏中标有“每年”字样。巨邦公司的“开标一览表”报价栏显示：A标段为2005796元，B标段为1401870元;C标段为1408938元。海安公管办组织七人评审小组进行了评标。评审小组根据全体评标成员签字的原始评标记录和评标结果编写了评标小结。同日，海安市水利局确认了评标结果，确认该项目A标段中标人为南通东湖物业管理有限公司，B标段、C标段中标人均为巨邦公司。

丰源公司对上述招投标过程有疑异，于同年12月23日向海安市水利局提交质疑函，主要质疑内容为：1、开标过程的质疑：招标文件明确规定开标一览表的格式应以投标总价报价。在读标时，有些投标单位的开标一览表投标总价为100多万元，后进行了口头改变，将投标总价说成每年单价。该报价方式严重违背招标文件的实质性要求，相关投标单位当场提出了质疑，但最终该投标单位被确定为中标候选人。丰源公司认为，该中标候选人最后中标价应为三年总价100多万元，如果理解为每年100多万元的话，中标结果应为无效。2、评标价格的质疑：根据招标文件第三章评标标准及说明中有关节能、环保及小微企业给予投标价格扣除优惠，不知评委在评标过程中是否考虑到评标价格的影响。请予以说明。同年12月26日，海安市水利局收到上述质疑函。

2018年1月3日，海安市水利局向丰源公司作出关于《海安市一、二级河道及通航三级河道河面保洁》项目投标质疑的答复，主要内容为：一、投标报价方式方面的答复：1、根据招标文件可以确定本次招投标报价既可以是三年的总报价，也可以是每年的报价。巨邦公司在投标一览表投标文件的投标报价未标注为每年，在报价明细表亦未标注为每年，可以认定巨邦公司在此次投标过程中存在瑕疵，但该报价应当认定为每年报价。理由：（1）巨邦公司虽未在投标一览表标注每年的价格，但其B标段、C标段的报价低于招标文件规定的年上限，其真实意思应为每年价格，未标注每年系笔误。（2）从其他5家供应商投标价格来看，三年的报价均在400万元以上，将巨邦公司的报价视为三年报价与常理相悖。（3）从订立合同的目的来看，如果三年价格为140万元，明显远低于实际成本，对巨邦公司有失公平，按此价格，双方订立合同的目的将难以实现。2、巨邦公司等投标人在唱标记录签字后标注“此报价为每年的价格”，该唱标记录除供应商签名外，主持人、采购单位代表、唱标人、记录人均有签字。3、评标委员会成员在B标段、C标段价格分计算表进行了签字，可以认定评标委员会对巨邦公司等投标人在唱标记录标注的效力及投标报价有效性进行了确认，评标委员会出具的公开招标评审小结标明，巨邦公司所提供的资料及承诺符合采购单位的要求被确定中标人。评标委员会成员均予以签字，证明评标委员会对巨邦公司在唱标记录标注的效力及投标报价有效性进行了确认。综上，丰源公司对投标人投标报价方式的质疑不成立。二、评标价格方面的答复：海安市水利局调阅了相关评审资料，所有投标文件中均未有相关扣除优惠的有效证明文件，未对评标价格造成影响。同时告知丰源公司如对以上答复意见有异议，可以在收到本答复十五个工作日内向政府采购监管部门提出投诉，并补充证据，逾期视为认可答复意见，其不再受理对相同内容的质疑。

丰源公司不服上述答复，于2018年1月8日向海安公管办提交了投诉书。海安公管办于同年1月12日收到上述投诉书，并于同年1月15日向丰源公司作出政府采购供应商重新投诉通知书，通知丰源公司的投诉书中部分事项未经质疑、投诉书未有法定代表人或主要负责人签字、未提供两份投诉书副本、授权委托书未注明授权处理投诉事项，根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十一条第一款第一项之规定，请丰源公司修改相关资料后在投诉有效期内重新投诉，逾期不予受理。其后，丰源公司重新提交了投诉书，认为海安市水利局、海安公资中心在该项目招投标过程中存在不规范行为，该招标行为应当无效。具体为：1、根据招标文件开标一览表报价为投标总价，开标后，丰源公司发现巨邦公司报价只有100余万元，明显低于成本价。当丰源公司产生异议时，海安公资中心工作人员让巨邦公司等在投标书及开标报价单上加上“每年”字样。丰源公司等当即表示反对，开标后，投标人不得修改投标单和开标表格上的报价，否则是无效的。此外，招标文件中应当设定投标企业具有安全许可证，但招标文件中没有设定这一必要条件，招标文件应当无效。2、针对丰源公司提出的质疑，海安市水利局所作的答复内容不能成立，评标结论应当无效。故请求确认此次招投标结果无效，并重新招投标。海安公管办于2018年1月18日收到丰源公司重新提交的投诉书，并于同日受理。海安公资中心、海安市水利局分别于2018年1月23日、24日向海安公管办提交了答辩意见及相关证据材料。海安公资中心答辩认为，根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十二条、第五十条、第五十二条的规定，唱标记录为存档资料，评标委员会依法对投标文件进行了评审，并作出了评审决定。海安市水利局答辩认为，投标报价既可以是每年报价也可以是三年报价，巨邦公司的报价视为每年报价既是其真实意思表示，也有利于维护答辩人的切身利益。海安公管办经审查认为，1、根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》的相关规定，评标委员会的评审依据是投标人的投标文件，而唱标记录仅是存档资料，该项目的采购过程符合相关法律法规的规定。2、关于丰源公司反映“招标文件中应当设定投标企业具有安全许可证”的问题，经审查，该事项投诉前未依法进行质疑，不予受理。综上，根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条第（二）项规定，于2018年2月28日作出政府采购供应商投诉处理决定（编号：HACG2018001）（以下简称投诉处理决定），投诉事项缺乏事实依据，驳回投诉。

另查明，2014年8月2日，海安市机构编制委员会印发海安公管办主要职责内设机构和人员编制规定的通知，根据上述规定，海安公管办的主要职责包含受理涉及公共资源交易活动的投诉、举报，会同相关部门对各类公共资源交易活动中的违法违规行为进行调查处理等。

丰源公司认为海安公管办所作的投诉处理决定违法，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销该投诉处理决定，责令海安公管办重新作出处理决定。

一审法院认为，《中华人民共和国政府采购法》第十三条规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。第五十一条规定，供应商对政府采购活动事项有疑问的，可以向采购人提出询问，采购人应当及时作出答复，但答复的内容不得涉及商业秘密。第五十五条规定，质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。本案中，丰源公司对涉案招投标项目的招投标过程中的一些事项存有疑问，故向采购人海安市水利局提出书面质疑，其对海安市水利局所作答复不满意，向海安公管办投诉。海安公管办受理丰源公司的投诉并依法作出处理决定是其履行职责的行为。

本案的争议焦点为：1、涉案投诉处理决定所认定的事实是否清楚？2、海安公管办作出涉案投诉处理决定的程序是否合法？3、海安公管办作出涉案投诉处理决定适用法律是否准确？

第一，关于涉案投诉处理决定认定事实是否清楚的问题。

首先，丰源公司认为，巨邦公司开标一览表未标注投价是三年总价还是每年报价，其开标时补写每年报价的行为系修改报价，修改报价应当在投标截止前，故巨邦公司修改报价的行为无效或者将其开标一览表上的价格视为三年总价，否则巨邦公司作为中标人的结果无效。海安公管办认为,巨邦公司等投标单位在唱标上签字确认是其权利，唱标记录仅作为存档备查。巨邦公司的报价是三年总价还是每年单价由评标委员会根据招投标文件确定。

一审法院认为，根据案涉项目招标文件的规定，1、投标人应在《开标一览表》、《投标报价明细表》等标明提供货物和服务的单价、总价以及分项报价且区分大小写。2、开标时，开标一览表内容与投标文件中明细表内容不一致的，以开标一览表为准。3、投标文件报价出现前后不一致的，除招标文件另有规定外，按照下列规定修正：（1）投标文件中开标一览表（报价表）内容与投标文件中相应内容不一致的，以开标一览表（报价表）为准；（2）大写金额和小写金额不一致的，以大写金额为准；（3）单价金额小数点或者百分比有明显错位的，以开标一览表的总价为准，并修改单价。（4）总价金额与按单价汇总金额不一致的，以单价金额计算结果为准。同时出现两种以上不一致的，按照前款规定的顺序修正。修正后的报价由评标委员会以书面形式要求投标人作出必要的澄清、说明或者补正。经投标人确认后产生约束力，投标人不确认的，其投标无效。上述内容规定了开标一览表和投标报价明细表应当标明提供货物和服务的单价、总价以及分项报价，同时也规定了投标文件出现报价不一致情形认定报价、修正价格的方法和顺序。从涉案唱标记录来看，参加涉案项目投标的公司中有两家公司在开标一览表中采用的是三年总价的报价方式，有三家公司在开标一览表中明确标注为每年单价的报价方式，巨邦公司、无锡明泰物业管理有限公司以及无锡市怡庭物业管理有限公司三家公司未在投标一览表中标注报价为三年总价还是每年单价。开标时，上述三家公司投标人代表在唱标记录签名处标注了报价为每年报价的字样。巨邦公司提交的“开标一览表”显示其就涉案招标项目的B标段、C标段的报价依次为1401870元、1408938元。结合巨邦公司的投标文件中“报价明细表”来看，其所列船只（设备）使用费、油料费、保洁船只（设备）保养和维修（护）费等15项分项的单价汇总金额与开标一览表所报价格一致。综上可见，巨邦公司虽然没有在开标一览表中明确标明其所报价格为每年单价，但是从巨邦公司的投标文件可以判断出其在开标一览表中采用了每年单价的报价方式，且开标一览表内容与投标文件中明细表内容不存在不一致的情形，投标文件的报价也无前后不一致的情形。巨邦公司投标人代表在唱标记录上标注每年报价的字样，不应视为修改，而应视为确认其报价内容。丰源公司所持的巨邦公司修改报价的行为无效或者将其开标一览表上的价格视为三年总价的意见，没有依据，不予采纳。

其次，丰源公司认为，海安公资中心工作人员未将开标过程中的上述报价争议告知评标委员，评标小组未按照程序形成书面合法表决，故开标、评标过程违法。海安公管办认为，涉案项目的采购过程符合相关法律法规的规定。

对此，一审法院认为，根据涉案招标文件的规定，投标人应准备《开标一览表》一份，标明“开标一览表”字样，随唱标文件一并递交，以便唱标时使用。唱标文件（开标一览表、报价明细表等）应当单独装订并装入投标文件正本密封袋内。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十二条规定，开标过程应当由采购人或者采购代理机构负责记录，由参加开标的各投标人代表和相关工作人员签字确认后随采购文件一并存档。投标人代表对开标过程和开标记录有疑义，以及认为采购人、采购代理机构相关工作人员有需要回避的情形的，应当场提出询问或者回避申请。采购人、采购代理机构对投标人代表提出的询问或者回避申请应当及时处理。第四十六条规定，评标委员会负责具体评标事务，并独立履行下列职责：（一）审查、评价投标文件是否符合招标文件的商务、技术等实质性要求；（二）要求投标人对投标文件有关事项作出澄清或者说明；（三）对投标文件进行比较和评价；（四）确定中标候选人名单，以及根据采购人委托直接确定中标人；（五）向采购人、采购代理机构或者有关部门报告评标中发现的违法行为。根据招标文件以及上述规章内容可见，单独装订的开标一览表系为了便于唱标，开标过程形成的唱标记录随采购文件一并存档。评标委员会系对投标文件进行评审，唱标记录不影响评审工作。同时，根据丰源公司申请一审法院调取的巨邦公司涉案项目B标段、C标段的投标文件可见，巨邦公司的投标文件价格部分包含开标一览表及报价明细表，且该开标一览表与巨邦公司开标时单独封装的开标一览表内容是完全一致的。针对开标过程中巨邦公司等投标单位的投标代表人在唱标记录签名处标注报价为每年报价行为所产生的争议，海安公资中心在现场答复称交由评标委员会解决。虽然海安公资中心负责开标的工作人员没有将巨邦公司等投标单位在唱标记录签名处标注报价为每年报价所产生的争议一事专门报告给评标委员会，但评标委员会系根据投标单位所编制的投标文件进行审查，各投标人的报价显然属于评标委员会评审的重点内容之一。至于巨邦公司等公司的报价是每年报价，还是三年总价，由评标委员会依据各投标单位的投标文件审查。在出现报价不一致的情况，评标委员会将依据相关规则处理。本案中，评标委员会根据巨邦公司的报价能够确定其所报价格为每年单价而未产生其他歧义，故也不需要依据相关规则进行价格修正，要求投标人作出澄清或者说明等。故对丰源公司所持的涉案招投标过程违法的主张，不予采信。

再次，关于丰源公司向海安公管办所投诉的“招标文件中应当设定投标企业具有安全许可证”的问题。海安公管办认为，该事项投诉前未依法进行质疑，不予受理。

对此，一审法院认为，根据《政府采购供应商投诉处理办法》第七条规定，供应商认为采购文件、采购过程、中标和成立结果使自己的合法权益受到损害的，应当首先依法向采购人、采购代理机构提出质疑。对采购人、采购代理机构的质疑答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定期限内作出答复的，供应商可以在答复期满后15个工作日内各同级财政部门提起投诉。根据该办法第八条的规定，投诉书应当包含具体的投诉事项及事实依据。根据该办法第十条的规定，投诉人提起投诉前已依法进行质疑。本案中，因丰源公司所投诉的“招标文件中应当设定投标企业具有安全许可证”这一内容，未进行质疑，故海安公管办未予处理并无不当。至于丰源公司所提出的“巨邦公司未按要求将开标一览表装进密封袋”这一意见，因本案所审理的是海安公管办所作的处理决定是否合法，丰源公司上述内容，并未向海安市水利局提出质疑，也未向海安公管办投诉，该内容不属于涉案处理决定的内容，故不予理涉。

第二，关于海安公管办作出涉案投诉处理决定的程序是否合法的问题。丰源公司认为，海安公管办未进行听证，调查，故其作出案涉处理决定的程序违法。对此，一审法院认为，《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十六条第一款规定，财政部门处理投诉事项采用书面审查的方式，必要时可以进行调查取证或者组织质证。《政府采购供应商投诉处理办法》第十一条规定，财政部门收到投诉书后，应当在5个工作日内进行审查，对不符合投诉条件的，分别按下列规定予以处理：（一）投诉书不符合规定的，告知投诉人修改后重新投诉；（二）投诉不属于本部门管辖的，转送有管辖权的部门，并通知投诉人；（三）投诉不符合其他条件的，书面告知投诉人不予受理，并应当说明理由。对符合投诉条件的投诉，自财政部门收到投诉书之日起即为受理。第十二条规定，财政部门应当在受理投诉后3个工作日内向被投诉人和与投诉事项有关的供应商发送投诉书副本。第十三条规定，被投诉人和与投诉事项有关的供应商应当在收到投诉书副本之日起5个工作日内，以书面形式向财政部门作出说明，并提交相关证据、依据和其他有关材料。第二十条规定，财政部门应当自受理投诉之日起30个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人、被投诉人及其他与投诉处理结果有利害关系的政府采购当事人。本案中，海安公管办于2018年1月12日收到丰源公司的投诉书，因丰源公司的投诉书不符合规定，海安公管办于同年1月15日告知丰源公司进行修改后重新投诉。同年1月18日海安公管办收到丰源公司重新提交的起诉书后于同日受理。在海安公管办的要求下，海安公资中心、海安市水利局分别于2018年1月23日、24日向海安公管办提交了答辩意见及证据。海安公管办经书面审查后，于2018年2月28日作出案涉政府采购供应商投诉处理决定并送达相关当事人。至于“必要时可以进行调查取证或者组织质证”的问题，海安公管办作为处理涉案投诉事项的行政机关根据投诉的具体情况有其专业判断，司法机关应予尊重。海安公管办采取书面审查的方式，而未进行调查取证或者组织质证符合法律的规定，其作出涉案投诉处理决定的其他程序亦无不当。故对丰源公司认为海安公管办作出涉诉处理决定程序违法的意见，不予采信。

第三，关于海安公管办作出涉案投诉处理决定适用法律是否准确的问题。根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条的规定，财政部门经审查，对投诉事项分别作出下列处理决定：（一）投诉人撤回投诉的，终止投诉处理；（二）投诉缺乏事实依据的，驳回投诉；（三）投诉事项经查证属实的，分别按照本办法有关规定处理。本案中，海安公管办经审查认为，评标委员会的评审依据是投标人的投标文件，而唱标记录仅是存档资料，该项目的采购过程符合相关法律法规的规定。故海安公管办认定丰源公司的投诉事项缺乏事实依据，故依据上述规定驳回丰源公司的投诉，其适用法律并无不当。

综上，海安公管办作出的涉诉政府采购供应商投诉处理决定书事实清楚，依据充分，适用法律准确，程序合法。丰源公司的诉讼请求无事实及法律依据，依法不予支持。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回丰源公司要求撤销海安公管办作出的编号HACG2018001政府采购供应商投诉处理决定书以及丰源公司要求责令海安公管办重新作出投诉处理决定的诉讼请求。

上诉人丰源公司上诉称，巨邦公司在唱标记录上标注“每年报价”的内容，属于对投标价格的实质性修改，该标注行为无效。且该次投标过程中，还存在投标文件未装入密封袋内、招标人未对投标主体是否具有相应安全生产资质进行实质审查等问题，故本次招投标行为无效。上诉人提出投诉后，被上诉人未依法查明上述事实，未依法举行听证会，所作驳回投诉的投诉处理决定违法。一审审理中，未将整个评标过程的录音录像交由上诉人质证，审判程序违法。请求本院撤销一审判决，撤销被上诉人所作的投诉处理决定，责令被上诉人重新作出处理决定并重新进行招投标。

被上诉人海安公管办辩称，本次招投标文件均依照规定密封装袋，上诉人提出的巨邦公司相关文件未装入密封袋的上诉事由不实。巨邦公司投标文件并未作任何修改，其投标文件价格明细清晰地表明巨邦公司的报价为每年报价。巨邦公司在唱标记录上标注的“每年报价”内容，只是对报价的进一步说明。根据招标文件，投标人按每年报价或按三年报价均可。事实上，参与投标的八家单位，除个别单位特别标明报价为每年外，其余均未标注报价为每年报价还是三年报价。评标委员会是根据各投标人的投标文件，认定各投标人的报价，并据此进行评选后确定中标人。唱标及唱标记录只是公示各投标人的报价，对评标活动没有影响。上诉人投诉的事项不属实，被上诉人所作的投诉处理决定，认定事实清楚。此外，依照《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十五条的规定，供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围。上诉人提出质疑过程中，并未提出招标文件中应设定安全许可证的事项，故该项投诉内容应不予处理。被上诉人在处理投诉过程中，经过书面审查整个招投标及评标材料，认为事实清楚即可作出处理决定，上诉人认为未经听证即构成行政程序违法的主张缺乏法律依据。被上诉人向一审法院提交的录像资料，涉及其他投标人的商业秘密，且评标过程不能公开，一审法院未对此进行公开质证并不构成审判程序违法。上诉人的上诉理由不能成立，请求本院驳回上诉，维持一审判决。

被上诉人海安公资中心、海安市水利局、巨邦公司辩称，本次招投标及评标行为合法，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求本院驳回上诉，维持原判。

经审理查明，一审法院对事实的认定和对证据的采信并无不当，本院予以确认。

本院认为，被上诉人海安公管办系依法设立的政府采购监督管理部门，依照《中华人民共和国政府采购法》第五十六条的规定，具有对在政府采购过程中的投诉事项作出处理决定的法定职责。

综合各方当事人的诉辩意见，本案各方当事人关于海安公管办所作投诉处理决定认定事实的争议主要在于：1、巨邦公司的报价应当认定为每年的报价还是三年的报价，巨邦公司在唱标记录上签署“每年报价”的内容，是否属于改标行为；2、丰源公司未向采购人提出质疑的其他事项，是否是被上诉人处理的范围。各方当事人关于被上诉人行政程序的争议主要在于，被上诉人未组织质证即作出投诉处理决定，行政程序是否合法。各方当事人关于一审审判程序是否合法的主要争议在于，一审未将评标过程中形成的录像资料交上诉人质证是否构成审判程序违法。

关于投诉处理决定认定事实问题。

1、关于巨邦公司的报价应当认定为每年报价还是三年报价，巨邦公司在唱标记录上签署“每年报价”的内容，是否属于改标行为的问题。

本案中，巨邦公司的投标文件在招标文件规定的截止日期前送达指定投标地点后，并未作任何修改。巨邦公司的报价应当认定为每年报价还是三年总价，以及巨邦公司在唱标记录上签署“每年报价”的内容，是否属于改标问题，应当依据关于招标投标、政府采购的法律、法规规定，并结合招标文件及本案的实际情况综合认定。

海安市水利局发布的招标文件中，涉及报价要求的规定主要在于第一章投标邀请第2条款和第二章投标人须知第13.4条款中。其中，第一章投标邀请第2条款中规定，项目内容为海安县一、二级河道及通航三级河道河面保洁项目。采购项目预算为2109万元。本项目最高限价A标段为286万元/年，共3年；B标段为216万元/年，共3年；C标段为201万元/年，共3年。第二章投标人须知第13.4条款中规定，投标人应在《开标一览表》、《投保报价明细表》等标明提供货物和服务的单价、总价以及分项报价且区分大小写······。上述规定中，并未明确要求投标人按每年报价还是按三年的报价，故投标人既可以按每年报价也可以按三年进行报价。事实上，由于招标文件未作明确规定，参与投标的八家单位中，除个别投标单位作了特别备注外，其余各投标单位均未具体标注报价为每年报价还是三年报价。在招标文件未明确各投标人填报的开标一览表中的报价代表的是一年还是三年报价的情形下，对投标人的报价应当结合报价明细表来确认。巨邦公司提交的“开标一览表”显示其就涉案招标项目的B标段、C标段的报价分别为1401870元、1408938元。而巨邦公司的投标文件中报价明细表，所列的项目为船只（设备）使用费、油料费、保洁船只（设备）保养和维修（护）费等15项分项的单价，汇总金额为该15项分项之和，并没有体现三年总额的内容。该15个分项汇总金额与巨邦公司开标一览表所报价格一致。故应当认定巨邦公司在开标一览表中的报价为每年报价。

至于巨邦公司在唱标记录上签署了“每年报价”的内容的问题。唱标行为只是招标人在开标时对所有符合条件的投标文件当众拆封、宣读，其主要目的在于当众公开各投标人的投标结果，以存档备查。唱标记录并不是评标委员会需要评审的文件，评标委员会进行评标过程中，各投标单位提交的开标一览表、报价明细等投标文件，是评标委员会进行综合比较与评价的文件，唱标记录不会影响评标结果。巨邦公司及其他投标人在唱标记录上标注每年报价的内容，只是因招标文件未明确规定报价方式按每年报价还是按三年报价的情况而就报价所作的说明，不应视为对标书报价的修改。

关于丰源公司未向采购人提出质疑的其他事项，是否是被上诉人处理范围的问题。

《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十五条规定，供应商质疑、投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围。根据上述规定，丰源公司向海安公管办投诉的事项应以丰源公司在法定期限内向采购人提出的质疑事项为限。本案中，丰源公司除对巨邦公司报价代表一年还是三年的问题提出质疑外，在法定期限内向采购人提出的另一项质疑事项为招标文件中关于节能环保及微小企业给予投标价格扣除优惠，是否在评标过程中予以考虑问题。对此质疑事项，海安市水利局作出了答复，认定所有投标文件中均未有相关扣除优惠的有效证明文件，未对评标价格造成影响。丰源公司在向海安公管办投诉时，未对该项质疑事项提出投诉，应视为对答复中该项质疑答复的认可，海安公管办在投诉处理决定中，未予处理该事项并无不当。而丰源公司投诉的“招标文件中应当设定投标企业具有安全许可证”事项，丰源公司在先前并未依法提出过质疑，故海安公管办不予审查答复，并不违反法律规定。至于丰源公司在上诉中提出的投标文件未装入密封袋内的上诉事由，因未在丰源公司质疑及投诉的范围之内，并不影响到本院对被诉投诉处理决定合法性的评价，故本院不予评判。

关于海安公管办未组织质证即作出投诉处理决定，行政程序是否合法的问题。

《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十六条第一款规定，财政部门处理投诉事项采用书面审查的方式，必要时可以进行调查取证或者组织质证。根据上述规定，投诉事项的处理机关，在采用书面审查方式能够查明案件事实的情况下，未予组织质证，并不构成行政程序违法。本案中，整个评标过程均有录像，相关招投标的文件均已存档记录。海安公管办在书面审查上述材料认定案件事实的基础上，依法对丰源公司的投诉意见进行审查后，作出案涉投诉处理决定，行政程序并不违反上述规定。丰源公司关于海安公管办未组织质证听证即构成行政程序违法的主张，与上述规定不符，本院不予采信。

关于一审法院未将评标过程中形成的录像资料交上诉人质证是否构成审判程序违法的问题。

本院认为，涉及商业秘密及法律规定应当保密的证据，不应在开庭时公开质证。本案中，海安公管办提供的录像资料中，涉及各投标人的商业秘密内容及评标委员会委员进行评标的过程，属于应当保密的证据。一审中未在开庭时公开质证并不违反法律规定。

综上，上诉人丰源公司的上诉理由于法无据，本院不予采信。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人海安丰源水务工程有限公司负担。

本判决为终审判决。

（此页无正文）

审判长　　张志新

审判员　　谭松平

审判员　　郁　娟

二〇一八年十二月三日

书记员　　胡秀梅

附：本判决适用的相关法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；