河南省豫北水利勘测设计院有限公司、江油市自然资源局等行政二审行政判决书

四川省绵阳市中级人民法院 行政判决书 （2022）川07行终133号 上诉人（一审原告）河南省豫北水利勘测设计院有限公司（原河南省豫北水利勘测设计院），住所地河南省安阳市殷都区安钢大道东段159号，统一社会信用代码91410505417346568W。 法定代表人***，董事长。 委托代理人***，该公司职工。 委托代理人***，四川腾誉律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）江油市自然资源局，统一社会信用代码11510681008442591W,住所地四川省江油市太平镇白玉路与天台路交汇处。 法定代表人***，该局局长。 出庭负责人***，江油市自然资源局总规划师。 委托代理人***，江油市自然资源局农村土地整治中心副主任。 委托代理人***，四川太白律师事务所律师。 一审第三人武汉地质工程勘察院有限公司（原武汉地质工程勘察院），统一社会信用代码91420000177566317A，住所地湖北省武汉市汉阳区江城大道298号。 法定代表人***，董事长。 委托代理人***，公司职工。 上诉人河南省豫北水利勘测设计院有限公司（以下简称豫北设计院）因与被上诉人江油市自然资源局，一审第三人武汉地质工程勘察院有限公司（以下简称武汉地质院）请求继续履行改造完善基本农田建设项目合同书并赔偿损失一案，不服四川省江油市人民法院（2021）川0781行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。上诉人豫北设计院委托代理人***、***，被上诉人江油市自然资源局的出庭负责人***及委托代理人***、***到庭参加了诉讼。一审第三人武汉地质院经本院依法传唤未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2015年6月，江油市国土资源局委托贵州弘典工程建设咨询有限公司公开发布江油市大堰乡、含增镇、河口镇、双河镇、香水乡、新安镇、永胜镇、重华镇改造完善基本农田建设项目（第二次）设计招标文件，其中招标文件第二章投标人须知“1.9.1条款踏勘现场不组织”，“第10.3条报价唯一（1）投标人应根据本招标文件的设计内容和计划工作量，自行测算设计费用。（2）报价中应包含与履行本合同的有关成本、利润、保险、税费、风险费等全部内容；（3）本合同范围内，中标人无论设计方案如何调整与修正，合同费率和单价均不作调整，也不随国家政策调整或法规、标准及市场因素的变化而进行合同费用调整；（4）本合同为总价合同，投标价应包括投标人完成本合同段工程设计的所有工作量和提供全套设计文件（初步设计图纸、施工设计图纸）及后期服务等的全部费用”。原告豫北设计院（联合体牵头人）与第三人武汉地质院（联合体成员单位）组成联合体参与投标，江油市国土资源局于2015年8月10日确定原告豫北设计院为中标单位，并向其发送中标通知书，中标价78%，工期40日历天。2015年8月13日，江油市国土资源局（甲方）与原告豫北设计院、武汉地质院（乙方）签订《改造完善建设高标准基本农田项目设计合同书》，合同书其中载明项目名称为上述八个乡镇改造完善基本农田建设项目；建设规模46306.14亩，总投资额约3241.43万元；第4.1款甲方负责协助乙方收集本项目基础资料和文件，在规定时间内向乙方提供，并对其完整性、正确性及时效负责；第5.1款乙方在开展设计前，做好现场踏勘工作，一定要征求当地农民和村社的意见，提交可行性研究，要有记录和会议纪要备查；第6.1款支付成果：本项目施工设计说明及图册，项目现状图，项目规划图，单体设计图、项目预算书及说明；第6.3条乙方应在合同签订之日起至2015年9月10日内提交施工设计成果2套，交甲方送审；第七条合同金额经公开招标，本项目建设方案编制工作费为按《四川省土地开发整理定额标准》（川财投[2012]139号）规定的78%收费（工程施工费以财政局评审费用为准）；第八条支付方式合同签订后5日内，甲方向乙方支付合同总额的30%作为项目启动资金，乙方完成项目全部工作并向甲方提交工作成果后10日内，甲方支付乙方50%的工作经费；本项目施工建设竣工后并经甲方验收合格10天内，甲方向乙方支付全部余款。 四川省财政厅、四川省国土资源厅印发的《关于印发的通知》川财投[2012]139号文件，其中第三节第三部分其他费用预算费第1项前期工作费包含：（1）土地清查费、（2）项目可行性研究费、（3）项目勘测费、（4）项目设计及预算编制费、（5）项目招标代理费。 2015年9月2日，原告豫北设计院向江油市国土资源局提交其完成的八个乡镇项目预算书及建设方案，在所提交八个乡镇项目预算书所列“其他费用预算表表5中前期工作费分为5项：（1）土地清查费、（2）项目可行性研究费、（3）项目勘测费、（4）项目设计与预算编制费、（5）项目招标代理费，八个乡镇的项目勘测费合计为0元，项目设计与预算编制费合计为77.4万。 2015年10月29日绵阳市国土资源局作出绵国土资函[2015]604号批复，同意在双河镇、香水乡、重华镇等8个乡镇开展改造完善高标准基本农田建设项目。2015年11月5日，江油市国土资源局作出江国土资发[2015]91号立项批复，同意开展双河镇等8个改造完善建设高标准基本农田项目。 2015年11月26日，江油市财政投资评审管理中心（以下简称财评中心）对被告报送的项目招标控制价进行了评审并出具江财评控[2015]188号《关于2015年江油市双河镇等8个改造完善建设高标准基本农田项目招标控制价评审报告》，评审结论为“该项目的施工图送审控制价为1665.1885万元，其中：工程建设费用为1388.2685万元；工程其他费用276.92万元。审定控制价为1491.3223万元，其中：工程建设费用1250.5923万元（含暂列金64.00万元），工程其他费用240.73万元。暂列金额和专业工程暂估价的使用方案待招标完成并进入项目实施阶段时，按实际使用方案报财政投资评审管理中心及相关单位审查备案后实施”，报告附件：1.2015年江油市双河镇等8个改造完善建设高标准基本农田项目招标控制价审核明细表，表中含暂列金额合计64万元；2.2015年江油市双河镇等8个改造完善建设高标准基本农田项目招标控制价工程费用组成说明，表中设计和预算编制费64.00、监理费用33.3、招标代理费7.01、项目决算编制与审计费25、业主管理费73.51、工程验收费37.01，合计240.73万元。当日，被告收到财评中心评审报告及报告附件1，原告豫北设计院在被告处复制了财评中心评审报告及报告附件1，随后被告又前往财评中心复制报告附件2。 2016年6月23日，原告豫北设计院向江油市国土资源局提交项目建设方案编制费支付申请及附件1建设方案编制费计算表和附件2开户许可证复印件，申请江油市国土资源局支付费用至80%，申请书中载明“我院按合同约定完成了设计任务，并提交经审查合格的设计成果资料。按照合同第七条约定，经计算本项目的建设方案编制费为人民币陆拾叁万伍仟肆佰元整（￥635400），根据合同第八条关于合同费用支付进度的约定，现申请贵局支付我院该项目建设方案编制费至80%，合计人民币伍拾万捌仟叁佰贰拾元整（￥508320）”。附件1的第一页为案涉项目建设方案编制费汇总表，费用合计63.54万元，第二页、第三页分项为灌溉与排水工程及田间道路工程部分、土地平整工程部分编制费计算表，费用分别为30.04万元、33.50万元，合计63.54万元。2016年9月27日、2017年6月8日、2019年2月2日被告支付豫北设计院30万元、20.832万元、27.1520万元，共计77.9840元。2019年9月19日，绵阳市自然资源和规划局发文绵自然规函[2019]419号《关于2015年江油市双河镇、含增镇等8个改造完善建设高标准基本农田项目备案的通知》，同意案涉8个改造完善建设高标准基本农田项目验收合格。 另查明：原告豫北设计院因本案委托四川腾誉律师事务所代理诉讼，约定代理费150000元。 原告于2020年8月向本院提起民事诉讼，主张被告自然资源局依据《改造完善建设高标准基本农田项目设计合同书》支付其勘察设计费，本院作出（2020）川0781民初4190号民事裁定，驳回原告起诉。原告不服提起上诉，绵阳市中级人民法院裁定驳回上诉，维持原裁定。 被告江油市自然资源局于2019年2月19日由江油市国土资源局、江油市林业局组建。 一审法院认为，原江油市国土资源局为辖区内双河镇等8个乡镇开展改造完善高标准基本农田建设项目的方案编制工作经公开招投标，豫北设计院牵头和武汉地质院组成联合体中标，双方签订的《改造完善建设高标准基本农田项目设计合同书》符合法定程序，适用法律法规正确，合法有效。豫北设计院为要求原江油市国土资源局的承继主体江油市自然资源局给付建设项目方案编制工作费提起本案诉讼，应是本案行政诉讼的适格原告，江油市自然资源局应是本案行政诉讼的适格被告，武汉地质院与本案有利害关系，是本案的第三人。 针对原告提出根据合同书第七条约定被告应支付测量费34.04万元、项目设计与编制费97.50万元，已付77.984万元，尚拖欠的测量设计费53.556万元的诉求，结合被告合同招标、订立、履行等进行审查：一、根据合同招标文件投标人须知“1.9.1条款踏勘现场不组织”及“第10.3条报价唯一”，确认本合同为招标人不组织踏勘现场，投标报价为合同总价，包括投标人完成本合同段工程设计的所有工作量和提供全套设计文件及后期服务等全部费用，且不因任何原因进行调整。因此，原告现在要求测量费的诉求，明显否定其响应的投标文件及其投标，其诉求不能成立；二、原告签约后完成工作任务提交的8个项目预算书“勘测费”合计为0元，现在诉求主张测量费（勘测费）为34.04万元，意味其预算书中原勘测费数据需要重新修订，其合同义务未全部履行，因此，其测量费诉求与其理由自相矛盾，诉求不能成立；三、按照双方合同书第七条约定“本项目建设方案编制工作费为按《四川省土地开发整理定额标准》（川财投[2012]139号）规定的78%收费（工程施工费以财政局评审费用为准）”，原告完成的项目编制预算书经由原江油市国土资源局报送，江油财评中心据以作出评审结论项目设计与编制费为64万元。原告现在诉求自行主张项目设计与编制费为97.50万元，明显违背“以财政局评审费用为准”的合同约定，违规要求增加项目财政资金，该诉求不能成立；四、原告于2016年6月23日向原江油市国土资源局提交的项目建设方案编制费支付申请载明“我院按合同约定完成了设计任务，并提交经审查合格的设计成果资料。按照合同第七条约定，经计算本项目的建设方案编制费为人民币陆拾叁万伍仟肆佰元整（￥635400）……”要求支付费用，原江油市国土资源局于2016年9月27日、2017年6月8日、2019年2月2日已分别支付原告30万元、20.832万元、27.1520万元，共计77.9840元，已超过江油财评中心评审应付费用64万元。原告现在诉求主张被告拖欠其测量设计费53.556万元，明显与事实不符。综合上述，原告的诉求没有事实及法律依据，本院不予支持。对于被告提出其超付原告14.5227万元应予退还的意见，因鉴于行政协议诉讼被告不得反诉的规定，本院不予准许；对于被告提出原告起诉已超过起诉期限的辩称意见，因原江油市国土资源局于2019年2月2日支付原告最后一笔款项，原告于2021年10月8日提起本次履行行政协议诉讼未超过三年诉讼时效，故其辩称意见本院不予采纳。 据此，依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第六条“人民法院受理行政协议案件后，被告就该协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉的，人民法院不予准许”、第十一条“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查”、第二十五条“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定”，《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。”之规定，一审法院遂作出如下判决：驳回原告河南省豫北水利勘测设计院有限公司的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告河南省豫北水利勘测设计院有限公司承担。 豫北设计院上诉称：一、原审法院仅仅依据招标文件部分条款认定案涉合同为定额合同，认定基本事实错误。二、原审法院将上诉人交付成果的预算书认定为结算依据，认定基本事实错误。三、原审法院认定事实的证据系违法证据，不具有证明力。原审法院认定“江油财评中心据以作出评审结论项目设计与编制费为64万元”所引用的财评证据不具真实性、合法性。四、原审法院剥夺上诉人的诉讼权利。一审中，上诉人提出申请要求对案涉费用进行审计，一审法院不同意上诉人的委托鉴定申请，剥夺了上诉人的诉讼权利。综上，原审法院采信违法证据，随意认定案涉费用金额，认定基本事实错误，严重违反审判基本原则，其作出的一审判决应当予以撤销。请求：一、请求依法撤销江油市人民法院（2021）川0781行初41号行政判决，改判被上诉人向上诉人支付勘测设计费53.556万元，以及赔偿损失104.05万元的诉讼请求。二、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 江油市自然资源局辩称：一、原审法院根据案涉招标文件认定上诉人主张“勘察设计费”的诉求不能成立于法有据。1、原审法院认定案涉合同为总价合同，不含勘察设计费于法有据。2.原审法院认定案涉合同不应计算勘察设计费于法有据。3.上诉人提交的设计成果证实其主张的勘察（测）费不在案涉合同范围内。二、原审法院认定上诉人签约后完成工作任务提交8个项目预算书载明“勘测费”为0元，现在又主张测量费（勘测费）为34.04万元，意味着其预算书中原勘测费数据需要重新修订，其合同义务未全部履行，其主张与理由自相矛盾，其诉求不能成立的认定于法有据。三、上诉人所述原审法院认定事实的证据系违法证据，不具证明力的说辞显然与事实不符，也有悖法律规定。答辩人已付清案涉合同费用，上诉人超出合同约定主张勘察（测）费于法无据，利息及损失的请求均不能成立，原审法院认定事实清楚，证据采信和法律适用均正确，请求二审法院依法维持原判，驳回上诉人的上诉请求。 双方当事人在一审中所提交的证据已随案移送本院。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：依据各方当事人的诉辨主张及理由，本案的争议焦点为上诉人所主张的勘察费用及损失是否应当给付。 首先，根据双方当事人所签订的《改造完善建设高标准基本农田项目设计合同书》以及相应招标文件的约定，双方当事人之间没有约定案涉设计项目应当支付勘察费用，且案涉设计合同的签订，系合同的当事人在自愿的前提下所签订，系双方当事人真实意思的表示，且不违反法律、法规的禁止性规定，合法有效。各方当事人均应按照合同的约定履行自己的合同义务、享有合同约定的权利。由于案涉双方当事人对是否应当支付勘察费用没有约定，故河南省豫北水利勘测设计院有限公司所主张的勘察费用缺乏依据，依法不应当支持。 其次，依据收集在卷的有效证据和查明的事实可以认定，案涉双方当事人仅对案涉工程的设计费用和计算方式及标准进行了约定，同时河南省豫北水利勘测设计院有限公司在向原江油市国土资源局提交项目预算书及建设方案和申请支付相关费用时，均未主张勘察费用，在江油市自然资源局按照双方的约定已经全部支付设计费用的前提下，河南省豫北水利勘测设计院有限公司又主张合同约定之外的其他费用，明显缺乏事实和法律依据。河南省豫北水利勘测设计院有限公司的上诉主张及请求，没有事实和法律依据，本院不予采信。 综上所述，河南省豫北水利勘测设计院有限公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚、适用法律正确、审理程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由河南省豫北水利勘测设计院有限公司承担。 本判决为终审判决。 审判长*** 审判员*** 审判员*** 二〇二二年六月二十日 书记员***