湖南宏信机械工程有限公司与益阳市赫山区自然资源局资源行政管理:土地行政管理(土地)一审行政判决书

湖南省桃江县人民法院

行 政 判 决 书

（2019）湘0922行初159号

原告湖南宏信机械工程有限公司，住所地：益阳市赫山区衡龙桥镇松树桥村。

法定代表人枚习桂，该公司董事长。

委托代理人徐浩朋，湖南义剑（安化）律师事务所律师，代理权限为特别授权。

被告益阳市赫山区自然资源局，住所地：益阳银城南路99号。

法定代表人黄志刚，该局局长。

委托代理人杨航，男，该局执法监察大队工作人员，代理权限为特别授权。

委托代理人伍俊，男，该局法律顾问，代理权限为一般代理。

原告湖南宏信机械工程有限公司不服被告益阳市赫山区自然资源局土地行政处罚决定一案，于2019年8月12日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于8月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月12日公开开庭审理了本案。本案原告的法定代表人枚习桂及其委托代理人徐浩朋，被告的委托代理人杨航、伍俊均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

2019年1月31日，益阳市国土资源局赫山分局对湖南宏信机械工程有限公司作出益赫国土资罚字［2018］第104号行政处罚决定书（以下简称第104号行政处罚决定书）：经查，你单位未经批准，于2016年3月，擅自占用赫山区衡龙桥镇湘江西村集体土地1275平方米（其中耕地1031平方米，农村宅基地159平方米，沟渠85平方米）建厂棚的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条的规定，构成了非法占地事实。用地不符合土地利用总体规划。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第八十三条的规定，决定处罚如下：1．责令湖南宏信机械工程有限公司将非法占用的1275平方米土地退还给赫山区衡龙桥镇湘江西村村民委员会；2．限收到本行政处罚决定之日起15日内自行拆除在非法占用的1275平方米土地上的新建筑物及其他设施，恢复土地原状。

原告湖南宏信机械工程有限公司诉称，原告乃一合法企业，办厂初衷是为招商引资，发展地方经济，其所建厂房的土地，一方面是原告的住宅用地和沟渠，另一方面是从白石塘乡伏魔山村租赁而来，土地来源合法。被告认定原告非法占用1275平方米土地，土地定性错误，其作出的行政处罚决定书，程序也违法，被告每次通知原告的法定代表人枚习桂，他都按时接受处理，而其作出行政处罚决定书，未直接送达给原告，而是采用所谓的留置送达，导致原告丧失了行使听证的权利，故要求判决被告所作出的第104号行政处罚决定书程序违法。就其主张，原告向本院提交了如下证据：

1．枚习桂身份证复印件；2．法定代表人身份证明书，以上证据1、2，欲证明原告的身份情况；3．土地出租合同，欲证明土地来源；4．行政处罚告知书，欲证明原告之前没有收到相关文书；5．履行行政处罚决定催告书，欲证明原告收到该法律文书；6．营业执照，欲证明原告主体资格。

被告益阳市赫山区自然资源局辩称，一、原告非法占地的事实：2016年2月1日，原告与益阳市衡龙桥镇伏魔山村村民委员会签订土地出租合同，在租赁土地上建厂房，将农用土地转为建设用地未办理建设用地手续，私自占用村集体土地行为属实，被告对其作出责令改正违法行为通知书，原告虽表示愿意接受执法部门的处理，完善相关手续，但一直未完善办理相关手续，也未将土地恢复原状。二、作出的行政处罚决定合乎法律规定：依据《土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条的规定，对于在耕地内如果需要修建厂房，必须办理农用地转用审批手续。原告在未办理审批手续的情况下，擅自在900平方米耕地上建造机械厂的行为，构成非法占地事实，属于非法占地行为。被告分别于2018年11月30日作出责令改正违法行为通知书，2019年1月24日作出行政处罚告知书，2019年1月31日作出行政处罚决定书。三、行政处罚程序合法：对于行政处罚告知书的送达问题，被告多次电话联系并上门送达，但原告法定代表人的妻子拒收，被告采用留置送达的方式张贴在厂房外面，有见证人在场，并拍照记录，送达程序合法，原告未在法定期限内进行陈述、申辩或者听证，视为放弃权利。因此，请求驳回原告的诉讼请求。

被告在法定举证期限内向本院提交了以下证据、依据：

1．责令改正违法行为通知书、送达回证、询问笔录，欲证明原告的行为构成非法占地，被告依法责令其改正或治理，恢复土地原状；

2．行政处罚告知书、送达回证、送达现场照片，欲证明被告在送达上述法律文书时，先到枚习桂家，因其家属拒收，在村干部的见证下，采取留置送达，张贴在原告公司大门上；

3．行政处罚决定书、送达回证，欲证明被告采取留置送达方式，张贴在原告公司大门上；

4．履行行政处罚决定催告书、送达回证，欲证明原告已经签收上述文书，但未改正；

5．见证人岳某证明、户籍信息、村委证明，欲证明送达过程及见证人身份情况；

6．杨航（被告方工作人员）出具的情况说明、身份证，欲证明送达过程；

7．立案呈批表、土地出租合同、现场测绘图、地类分类表（该组证据，由被告当庭提供），欲证明原告非法占用1275平方米农村集体土地用于建设，改变土地用途的违法事实。

所依据的规范性文件：《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条、第七十六条、第八十三条。

经过庭审质证，原告对被告的证据的质证意见为：证据1真实性无异议；证据2、3未收到，送达回证上的签名不实；证据4无异议；证据5、6行政处罚的相对人是原告公司，将文书留置给法定代表人亲属不合法，达不到被告的举证目的；证据7系逾期提供的证据，不发表质证意见。对规范性文件的适用无异议。被告对原告的证据1、2无异议，证据3真实性无异议，合法性有异议，土地流转不能改变土地用途，不能将农业用地改为建设用地；证据4、5、6无异议。

本院对上述证据认证如下：对各方当事人无异议的证据，本院确认为有效证据予以采信。被告方的证据2、3、5系被告在行政程序中依职权作出的，其真实性本院予以采信，对其合法性，将在裁判时予以评价；证据7被告无正当理由逾期提供，不能作为本案定案的依据。原告提供的证据3，对其真实性，本院予以采信。

经审理查明，2018年11月30日，被告向原告作出责令改正违法行为通知书：你单位未经批准，于2016年擅自占用衡龙桥镇湘江西村南新塘组900平方米耕地建机械厂的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第三十六条的规定，责令在15日内自行改正或者治理，恢复土地原状。送达回证上受送达人签名或者签章：梅习桂（代家人）。2018年12月6日，被告通过卫片检查发现湖南宏信机械工程有限公司占用耕地建设钢架棚，进行立案查处。2019年1月24日作出行政处罚告知书，送达回证上受送达人签名或盖章处空白，岳某在备注栏中签名见证，并将文书张贴在原告公司墙壁上。1月31日作出行政处罚决定书，未进行送达。同年7月31日，被告作出履行行政处罚决定催告书，并送达给原告。原告因此提起本案行政诉讼。

另查明，2016年2月1日，湖南宏信机械工程有限公司与益阳市赫山区白石塘乡伏魔山村签订《土地出租合同》，租赁该村在南新塘袱丘的土地，由其自主使用（所建厂房900平方米及建房用地都属湖南宏信机械工程有限公司）。租金2,000元/年，租赁期限30年。

再查明，因机构改革，益阳市国土资源局赫山分局更名为益阳市赫山区自然资源局。

经本院释明，原告将诉讼请求明确为撤销被告作出的益赫国土资罚字［2018］第104号行政处罚决定书。

本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条以及《国土资源行政处罚办法》的规定，益阳市赫山区自然资源局对行政区域内未经批准，非法占用土地的行为依法具有作出处理的法定职权。本案争议的焦点是被告作出的第104号行政处罚决定是否合法。

一、行政处罚决定事实不清。责令改正违法行为通知书上认定为900平方米，而行政处罚决定认定为1275平方米，对此也没有阐明认定的理由，也没有提供认定的证据，其行政处罚决定，认定事实不清，主要证据不足。

二、行政程序严重违法。1．送达程序严重违法。责令改正违法行为通知书、行政处罚告知书，向原告法定代表人的亲属送达（被告答辩时说是妻子，举证过程中说是家人），不符合《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十条“向法人或者其他组织送达诉讼文书，应当由法人的法定代表人、该组织的主要负责人或者办公室、收发室、值班室等负责收件的人签收或者盖章，拒绝签收或者盖章的，适用留置送达”的规定，不能证明向原告进行了合法送达；行政处罚决定书未予送达，送达程序严重违法。2．行政处罚程序严重违法。因未依法送达行政处罚告知书，未依法履行告知义务，剥夺了原告所享有的陈述、申辩权以及申请听证的权利；调查终结后，未经行政机关负责人进行审查并决定；行政处罚决定书未进行送达，被告的行政程序，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、第三十一条、第三十二条、第三十八条、第四十条以及《国土资源行政处罚办法》的相关规定，依据该法第四十一条“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外”的规定，该行政处罚决定不能成立。

综上所述，被告作出的第104号行政处罚决定，主要证据不足，程序严重违法，应当依法判决予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项的规定，判决如下：

撤销被告益阳市赫山区自然资源局作出的益赫国土资罚字［2018］第104号行政处罚决定书。

案件受理费50元，由被告益阳市赫山区自然资源局负担。

如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省益阳市中级人民法院。

审　判　长　　殷载媛

人民陪审员　　向芸珂

人民陪审员　　莫赛军

二〇一九年九月二十四日

法官　助理　　肖　霞

书　记　员　　胡　蕾

附相关法律条文

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

（一）主要证据不足的；

（二）适用法律、法规错误的；

（三）违反法定程序的；

（四）超越职权的；

（五）滥用职权的；

（六）明显不当的。