某某建设工程有限公司与萧县住房和城乡建设局、萧县公共资源交易监督管理局行政监察(监察)一审行政判决书

安徽省萧县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖1322行初96号 原告：****建设工程有限公司,住所地：安徽省合肥市高新区香樟大道168号科技实业园C14栋4楼401室，统一社会信用代码：913401000995010237（1-3）。 法定代表人：***，该公司总经理。 委托诉讼代理人：**收，北京大成（合肥）律师事务所律师。 被告：萧县住房和城乡建设局，住所地：安徽省萧县龙城镇淮海路东段，统一社会信用代码：1134132200319615X3。 法定代表人：**，该局局长。 部门负责人：**，该局工作人员。 委托诉讼代理人：***，***光律师事务所律师。 被告：萧县公共资源交易监督管理局，住所地：安徽省萧县龙城镇健康路南段西侧。 负责人：***，该局副局长，主持工作。 委托诉讼代理人：***，该局工作人员。 委托诉讼代理人：***，***光律师事务所律师。 被告：萧县人民政府，住所地：萧县大同街138号，统一社会信用代码：11341322752962659M。 法定代表人：**，该县政府县长。 委托诉讼代理人：**，萧县司法局行政复议股负责人。 原告****建设工程有限公司（以下****公司）诉被告萧县住房和城乡建设局（以下简称萧县住建局）、萧县公共资源交易监督管理局（以下简称萧县资源交管局）和萧县人民政府（以下简称萧县政府）行政处理决定及行政复议一案，本院于2019年12月5日立案后，在法定期限内依法向萧县住建局、萧县资源交管局和萧县政府送达了行政诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年12月21日公开开庭审理。原告伟霖公司法定代表人***及委托诉讼代理人**收，被告萧县住建局部门负责人**和委托诉讼代理人***，被告萧县资源交管局部门负责人***和委托诉讼代理人***，被告萧县政府委托诉讼代理人**均到庭参加诉讼。被告萧县住建局法定代表人**、萧县资源交管局法定代表人***、萧县政府法定代表人**因其他公务未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年9月9日萧县住建局与萧县资源交管局联合作出关于《萧县2019省级财政扶贫资金***温室大棚建设项目设计及施工一体化项目》投诉处理决定（以下简称投诉处理决定）。伟霖公司不服，提出复议。2019年9月26日萧县政府作出**决字（2019）48号行政复议决定书（以下简称48号复议决定），确认处理决定违法。 伟霖公司诉称，一、萧县住建局与萧县资源交管局作出投诉处理决定期间，未***公司被投诉人发出投诉答复通知书及投诉书副本，并在质疑阶段未****公司，剥夺伟霖公司陈述和申辩的权利。被诉处理决定违反了《政府采购质疑和投诉办法》第二十一条、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十六条、《宿州市工程建设项目招标投标活动异议和投诉处理办法》第二十五条的规定，且程序违法，依法应予撤销。二、处理决定实体上认定错误，伟霖公司投标文件中提交的中标通知书、施工合同以及竣工验收备案上均载明工程价款为4199424.57元，符合招标文件第三章评标办法“完成单项合同投资金额不少于400万及以上（农副产品）大棚项目”要求。最终审定造价低于合同约定投资额的原因是业主方终止施工，并非伟霖公司不具备履约能力，伟霖公司其巳按约定完成了施工。另外，评标委员会两次复议无法律依据。三、被诉复议决定仅认定投诉处理决定程序违法而未撤销，属于适用法律错误、应予纠正。为此，伟霖公司提起行政诉讼，向人民法院请求：1.撤销投诉处理决定；2.撤销48号复议决定；3.本案诉讼费用由三被告共同承担。 伟霖公司向本院提交如下证据：1.投诉处理决定，欲证明萧县住建局、萧县资源交管局无处理投诉的法定职权，无权要求评标委员会两次复议，无权责令招标人按照评标委员会最终复议结果重新进行中标候选人公示，且剥夺了伟霖公司的陈述、申辩权，程序违法；2.48号复议决定，欲证明萧县政府知晓萧县住建局、萧县资源交管局没有处理投诉的法定职权，仍维持决定，严重违法；3.《萧县2019省级财政扶贫资金***温室大棚建设项目设计及施工一体化项目”》（以下简称马井大棚项目）中标候选人变更公示，欲证明招标人根据投诉处理决定出具了变更公示，将***广水利工程有限公司（以下***广公司）作为第一中标候选人；4.轩广公司不良记录认定通知书、投诉书、萧县住建局复函、萧县资源交管局答复书、萧县财政局不予受理告知书，欲证明轩广公司因放弃中标候选资格被马鞍山市公共资源交易监督管理局列入马鞍山市公共资源交易诚信“黑榜”,记10分。伟霖公司在向招标人质疑未果后提起投诉，萧县住建局、萧县资源交管局、萧县财政局自认无处理投诉的法定职权，与之前作出投诉处理决定的行为相互矛盾。 萧县住建局答辩，一、轩广公司于2019年8月30日向萧县资源交管局提出了书面投诉，萧县资源交管局同日向萧县住建局递交了《转办函》，萧县住建局会同业主单位及萧县资源交管局赴临泉县调取《临泉县***镇2016年国家农业综合开发高标准农田建设试点项目（优势产业）-智能温室》项目（以下简称临泉温室项目）的合同协议书、中标通知书、临泉县农业综合开发局说明、审计报告等材料。根据上述调查材料，伟霖公司在投标文件中所申报项目实际完成施工造价194.2万元，不符合涉案工程招标文件所要求的项目业绩。萧县住建局依据核查的证据，根据涉案项目招标文件评标办法建议评标委员会复审，经评标委员会复审，一致认定伟霖公司的企业业绩不满足招标文件要求，不予计2分。投诉处理决定认定事实清楚，不存在伟霖公司所述实体上认定事实错误的情形。二、马井大棚项目因财政资金发生变化，招标人已终止该项目招标活动，终止招标说明已在宿州市公共资源交易网公示，伟霖公司要求撤销其作出的投诉处理决定已无实际意义。综上，伟霖公司的起诉无事实和法律依据，其作出的被诉处理决定认定事实清楚、适法正确，请求法院依法驳回伟霖公司的诉讼请求。 萧县住建局向本院提交如下证据：1.质疑函、质疑回复函，2.投诉书及投诉处理决定；欲证明投诉人轩广公司因不满萧县***人民政府（以下简称***政府）质疑回复函后向萧县资源交管局、萧县建设局提出书面投诉，萧县住建局在受理投诉后，组织调查并针对投诉人的投诉作出处理决定；3.马井大棚项目招标文件，欲证明投标人伟霖公司在企业业绩上具有“牵头单位自2016年1月1日至投标截止日完成单项合同投资金额不少于400万元及以上（农副产品）大棚项目”才可以加2分；4.临泉温室项目的合同协议书、中标通知书、临泉县农业综合开发局说明、审计报告相关调查材料，欲证明经萧县建设局、萧县资源交管局调查，伟霖公司在投标文件中所申报临泉温室项目实际完成施工造价194.2万元，不符合涉案工程招标文件所要求的项目业绩；5、重新评审说明、复议（第二次）情况说明，欲证明结合萧县资源交管局、萧县建设局调查材料，涉案项目评标委员会组织重新评审，经评审伟霖公司在投标文件中所申报的临泉温室项目业绩不符合项目招标文件加分要求，决定不予加分；6、***政府于2019年10月30日出具的马井大棚项目终止招标的说明及宿州市公共资源交易网于2019年10月30日发布的马井大棚项目招标异常公告截图，欲证明马井大棚项目因财政资金发生变化，招标人于公布上述说明及公告之日终止该项目招标，伟霖公司要求撤销该投诉处理决定已无实际意义。 萧县资源交管局辩称，答辩意见同萧县住建局。 萧县资源交管局向本院提交的证据同萧县住建局一致。 萧县政府辩称，招标文件中关于企业业绩加分评价标准有明确的规定，该评价标准以投标人单项完成该投资金额不少于四百万元为基准，伟霖公司在投标过程中，对该项评价标准知情并认可，该评价标准对所有投标人具有普遍适用性，无歧视与排他，伟霖公司理应按照招投标文件的要求进行陈述其业绩，完成单项合同投资金额四百万元以上，是对投标人施工经验和施工水平的综合评价，并非限制投标人的投标权利，加分事项并非仅此一项，伟霖公司完成单项合同投资金额经招标人实际了解未满足四百万元要求，事实客观真实存在，复议机关认为投诉处理机关在受理过程中，未听取伟霖公司陈述和申辩，程序存在违法。投诉处理决定，对伟霖公司投标实体权利，未造成任何实质性影响，撤销该决定是造成行政管理资源的浪费，无任何意义，因此，复议机关依据行政复议法确认投诉决定程序违法而未撤销，认定事实清楚，适法正确，程序得当，请依法予以维持。 萧县政府向本院提交如下证据：第一组事实证据：招标文件、质疑函、质疑回函、复查材料、投诉书、投诉处理决定等，欲证明被诉复议决定认定事实清楚；第二组程序证据：行政复议申请、书面答复通知及送达回证、行政复议答复、行政复议决定及送达回证等，欲证明48号复议决定程序合法；第三组法律依据：《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（三）项规定，欲证明48号复议决定适法正确。补充：伟霖公司所起诉的是在招标过程中是否给伟霖公司加两分的问题，从事实中可以看出，伟霖公司不符合招标过程中给伟霖公司加两分的条件。 经庭审质证，（一）伟霖公司对萧县住建局及萧县资源交管局所举证据质证认为，对证据1-6真实性无异议。对证据2、3、4、5证明目的不认可，对证据6关联性不认可，投诉内容不成立，投诉书接受主体是萧县资源交管局，投诉处理决定是该局和萧县住建局共同作出，两个主体不具备处理投诉的法定职权；对证明目的当中不符合单项合同金额未满四百万的认定有异议，其系根据招标文件要求提交的材料；证据4审计报告不是招标文件所要求提交的材料；对证据5合法性有异议，***政府和四川旭日工程项目管理有限公司（以下简称旭日公司）向萧县住建局和萧县资源交管局递交调查材料说明的时间处在投诉处理阶段，***政府和旭日公司无权再处理投诉事宜，萧县住建局和萧县资源交管局无处理投诉法定职权，对证据6关联性不认可，与伟霖公司诉讼请求无关。即使项目结束，该承担的责任也要承担。另，该项目发布终止公告是在本案受理后发布。（二）萧县住建局及萧县资源交管局反驳伟霖公司质证意见：1.涉案工程系政府采购工程，但该项采取的是涉及施工一体化公开招标的形式，根据国务院及相关规范性文件，该涉案工程的招标应当适用招投标法等相关文件，萧县住建局作为建筑领域主管部门，具有监督执法职责。2.伟霖公司在投标文件中所出具的竣工验收报告，明确其所申报的工程项目总建筑2592平方米，扩建大棚16座总建筑面积为32000平方米，智能温室建筑面积扩建大棚中有13000平方米未完成，因此，实际完成工程量审计金额未达400万元，因申报项目共计不具备施工条件，并未实际完成该项目的全部施工，结合萧县住建局调查的材料，伟霖公司在该项目实际完成的工程量经审计在194.2万元，并不符合招标文件中所要求的加分项。3.根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》规定在投标过程中对投标结果造成影响，且不能采取补救措施，应当重新招标或评标，该条规定明确涉案工程项目重新评审具有法律依据，合法合规。补充：1.根据《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》以及《安徽省公共资源交易监督管理办法》等相关法律规定，其主要职责第四项具有受理调查、处理公共资源交易活动的投诉；协调行业监管部门依法调查处理公共资源交易活动中的违法违规行为。2.对***公司所提出的加分项目，在调查临泉项目审计报告中的决算定案表，其已2018年3月26日明确同意审核价格为194.2万元。（三）伟霖公司对萧县政府所举证据质证认为，对事实类证据质证同住建局，对证明目的有异议，萧县住建局和萧县资源交管局无处理投诉法定职权，在48号复议决定中没有予以认定，属于认定事实错误。对程序类证据无异议。对法律依据证明目的有异议，属于适用法律错误。萧县政府反驳伟霖公司质证意见：1.2004年8月1日颁布了《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（以下简称《投诉处理办法》），2017年1月24日《安徽省人民政府办公厅关于省级工程项目招标投标由项目所在地设区的市公共资源交易综合管理部门负责监督管理的通知》以及宿州市工程建设项目招标投标活动异议的处理办法对涉案工程的投诉处理均有所规定，萧县住建局和萧县资源交管局有权对涉案的投诉进行处理。2.《行政复议法》第二十八条第一款第三项，行政复议机关确认程序违法，确认违法与确认程序违法只是内涵大小的问题。（四）、1.萧县住建局对伟霖公司提交的证据质证认为，对证据1-4真实性无异议，不认可证明目的，伟霖公司，萧县住建局受理投诉及处理投诉均是按照相关法律法规授予的职权，履行法定职责，在调查过程中评估委员会所作出两次复议合法合规。48号复议决定效力待定，不能作为认定本案事实证据使用。证据3、4与投诉处理决定不具有关联性。2.萧县资源交管局质证意见同萧县住建局。3.萧县政府对伟霖公司提交的证据质证认为，对证据1、2三性均无异议，不认可证明目的48号复议决定认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适法正确，确认为被诉处理决定程序违法，并无不当。证据3、4与被诉复议决定无关性。伟霖公司反驳：萧县住建局和萧县资源交管局未提供处理投诉的职权依据，在处理投诉过程中没有将投诉副本送达被投诉人伟霖公司，也没有通知被投诉人伟霖公司陈述、申辩和申请复议的权利，因此其所提交的证据足以证明萧县住建局和萧县资源交管局无作出投诉处理决定的法定职权。 经过庭审质证本院对上述证据认证为，（一）伟霖公司提交的证据具有真实性、关联性，能达到其证明目的，本院予以认证；（二）萧县住建局及萧县资源交管局提交的证据具有真实性、关联性，但达不到证明其有作出涉案投诉处理决定的法定职权；（三）萧县政府提交的证据具有真实性，关联性，但适法错误，结果不当应予以纠正。 经审理查明，2019年8月26日，轩广公司向***政府及旭日公司提出质疑函，质疑伟霖公司自2016年1月1日至投标截止日完成单项合同投资金额少于400万元，不符合企业业绩（2分）加分项。***政府和旭日公司于2019年8月29日，针对上述质疑作出“招标文件未要求投标人提供审计报告，评标委员会对投标人投标文件里的材料进行评审，我单位尊重评标委员会的评审结论”的回复。轩广公司于2019年8月30日向萧县资源交管局及萧县公共资源交易中心投诉，2019年9月9日萧县资源交管局联合萧县住建局对上述投诉作出投诉处理决定，伟霖公司对该投诉处理决定不服，于2019年9月10日向县政府**请复议，萧县政府于9月26日作出48号复议决定，确认投诉处理决定程序违法。伟霖公司不服，为此向本院提起行政诉讼，请求撤销投诉处理决定和48号复议决定。 另查明，***政府于2019年10月30日对涉诉工程项目作出终止招标说明。 本院认为，本案争议焦点是萧县住建局和萧县资源交管局是否具有针对投诉作出处理决定的法定职权。 《中华人民共和国招标投标法》（《以下简称招投标法》）第六十五条规定投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉。《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（以下简称《投诉处理办法》）第三条规定投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、法规和规章规定的，有权依法向有关行政监督部门投诉。《投诉处理办法》第四条规定各级发展改革、工业和信息化、住房城乡建设、水利、交通运输、铁道、商务、民航等招标投标活动行政监督部门，依照《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见的通知》（国办发［2000］34号）（以下简称34号《通知》）和地方各级人民政府规定的职责分工，受理投诉并依法做出处理决定。《宿州市工程建设项目招标投标活动异议和投诉处理办法》（《以下简称宿州投诉处理办法》）第三条规定市公共资源交易管理局为招标投标投诉处理部门，负责本行政区域内招标投标投诉受理、调查及处理工作。依据上述法律法规，可明确本区域受理工程建设项目招标投标活动投诉处理部门的行政机关为宿州市公共资源交易管理局，故萧县住建局和萧县资源交管局针对案涉投诉不具有作出处理决定的法定职权。本案中，萧县资源交管局接到投诉人的投诉后，应当告知投诉人其非受理工程建设项目招标投标活动投诉处理部门，应当对其投诉不予受理或移送有受理该投诉职权的机关，但未有，而是联合萧县住建局径直作出了投诉处理决定，属于无法律依据超越职权的情形，明显违法。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条规定具体行政行为有行政复议法第二十八条第一款第（三）项规定情形之一的，行政复议机关应当决定撤销、变更该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法；决定撤销该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。《行政复议法》第二十八条规定行政复议机关审查被申请人作出的具体行政行为，发现存在下列情形之一的：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的，可作出行政复议决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法，并可责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。本案中，行政复议被申请人作出的投诉处理决定属于行政复议法第二十八条第一款（三）项第4目明确规定的超越职权的违法情形，行政复议机关应作出行政复议决定撤销该具体行政行为。然，行政复议机关以行政复议被申请人作出的投诉处理决定违反法定程序为由，作出确认该具体行政行为违法的复议决定，属于认定错误，适法不准，导致结果不当的情形。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。第三款规定，人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。综上所述，萧县住建局和萧县资源交管局超越职权联合作出的投诉处理决定依法应予以撤销，同时萧县政府认定错误、适用法律、法规不准作出的48号复议决定结果不当，依法亦予以撤销。在本案***公司提出的是撤销投诉处理决定和48号复议决定的诉讼请求，事实清楚，证据充分，适法准确，符合法律规定，故本院予以支持。故，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（四）、（六）项及第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销萧县住房和城乡建设局及萧县公共资源交易监督管理局于2019年9月9日作出的关于《萧县2019省级财政扶贫资金***温室大棚建设项目设计及施工一体化项目》投诉处理决定； 二、撤销萧县人民政府于2019年9月26日作出的**决字（2019）48号行政复议决定。 案件受理费50元，由萧县住房和城乡建设局及萧县公共资源交易监督管理局和萧县人民政府共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宿州市中级人民法院。 审　判　长　　*** 人民陪审员　　*** 人民陪审员　　任　影 二〇一九年十二月二十六日 书　记　员　　*** 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政复议法》 第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定: (一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持; (二)被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行; (三)具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法;决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为: 1.主要事实不清、证据不足的; 2.适用依据错误的; 3.违反法定程序的; 4.超越或者滥用职权的; 5.具体行政行为明显不当的。 (四)被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。 行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。