萧县住房和城乡建设局、宿州市公共资源交易中心萧县分中心城乡建设行政管理:其他(城建)二审行政判决书

安徽省宿州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖13行终70号 上诉人（一审被告）萧县住房和城乡建设局，住所地安徽省宿州市萧县龙城镇淮海路东段，统一社会信用代码1134132200319615X3。 法定代表人王适，局长。 委托代理人**，该局工作人员。 委托代理人***，***光律师事务所律师。 上诉人（一审被告）宿州市公共资源交易中心萧县分中心，住所地安徽省萧县龙城镇健康路南段西侧，统一社会信用代码12341322MB1A193191。 法定代表人***，局长。 委托代理人***，该局工作人员。 上诉人（一审被告）萧县人民政府，住所地萧县大同街138号，统一社会信用代码11341322752962659M。 法定代表人**，县长。 委托代理人**，萧县司法局行政复议股负责人。 被上诉人（一审原告）****建设工程有限公司,住所地安徽省合肥市高新区香樟大道168号科技实业园C14栋4楼401室，统一社会信用代码913401000995010237。 法定代表人***，总经理。 委托代理人**收，北京大成（合肥）律师事务所律师。 委托代理人**，北京大成（合肥）律师事务所律师。 上诉人萧县住房和城乡建设局（以下简称萧县住建局）、宿州市公共资源交易中心萧县分中心（以下简称萧县资源交易中心）和萧县人民政府（以下简称萧县政府）因被上诉人****建设工程有限公司（以下****公司）诉其行政处理决定及行政复议一案，不服安徽省萧县人民法院作出的（2019）皖1322行初96号行政判决，向本院提起上诉，本院于2020年3月25日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年4月27日公开开庭进行了审理。上诉人萧县住建局的委托代理人**、***，上诉人萧县资源交易中心的委托代理人***，上诉人萧县政府的委托代理人**，被上诉人伟霖公司的委托代理人**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，2019年8月26日，***广水利工程有限公司（以下***广公司）向萧县***人民政府（以下简称***政府）及四川旭日工程项目管理有限公司（以下简称旭日公司）提出质疑函，质疑伟霖公司自2016年1月1日至投标截止日完成单项合同投资金额少于400万元，不符合企业业绩（2分）加分项。***政府和旭日公司于2019年8月29日，针对上述质疑作出“招标文件未要求投标人提供审计报告，评标委员会对投标人投标文件里的材料进行评审，我单位尊重评标委员会的评审结论”的回复。轩广公司于2019年8月30日向萧县资源交易中心及萧县公共资源交易中心投诉，2019年9月9日萧县住建局与萧县资源交易中心联合作出关于《萧县2019省级财政扶贫资金***温室大棚建设项目设计及施工一体化项目》投诉处理决定（以下简称投诉处理决定）。伟霖公司对该投诉处理决定不服，于2019年9月10日向萧县政府申请复议，萧县政府于9月26日作出**决字（2019）48号行政复议决定书（以下简称48号复议决定），确认投诉处理决定程序违法。伟霖公司不服，提起行政诉讼，请求撤销投诉处理决定和48号复议决定。 另查明，***政府于2019年10月30日对涉诉工程项目作出终止招标说明。 一审法院认为，本案争议焦点是萧县住建局和萧县资源交易中心是否具有针对投诉作出处理决定的法定职权。《中华人民共和国招标投标法》（《以下简称招投标法》）第六十五条，规定投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉。《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（以下简称《投诉处理办法》）第三条规定，投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、法规和规章规定的，有权依法向有关行政监督部门投诉。《投诉处理办法》第四条规定，各级发展改革、工业和信息化、住房城乡建设、水利、交通运输、铁道、商务、民航等招标投标活动行政监督部门，依照《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见的通知》（国办发［2000］34号）（以下简称34号《通知》）和地方各级人民政府规定的职责分工，受理投诉并依法做出处理决定。《宿州市工程建设项目招标投标活动异议和投诉处理办法》（以下简称《宿州投诉处理办法》）第三条规定，市公共资源交易管理局为招标投标投诉处理部门，负责本行政区域内招标投标投诉受理、调查及处理工作。依据上述法律法规，可明确本区域受理工程建设项目招标投标活动投诉处理部门的行政机关为宿州市公共资源交易管理局，故萧县住建局和萧县资源交易中心针对案涉投诉不具有作出处理决定的法定职权。本案中，萧县资源交易中心接到投诉人的投诉后，应当告知投诉人其非受理工程建设项目招标投标活动投诉处理部门，应当对其投诉不予受理或移送有受理该投诉职权的机关，但未有，而是联合萧县住建局径直作出了投诉处理决定，属于无法律依据超越职权的情形，明显违法。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条规定，具体行政行为有行政复议法第二十八条第一款（三）项规定情形之一的，行政复议机关应当决定撤销、变更该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法；决定撤销该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，行政复议机关审查被申请人作出的具体行政行为，发现存在下列情形之一的：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的，可作出行政复议决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法，并可责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。本案中，萧县资源交易中心和萧县住建局作出的投诉处理决定属于行政复议法第二十八条第一款（三）项第4目明确规定的超越职权的违法情形，行政复议机关应作出行政复议决定撤销该具体行政行为。然，行政复议机关以行政复议被申请人作出的投诉处理决定违反法定程序为由，作出确认该具体行政行为违法的复议决定，属于认定错误，适法不准，导致结果不当的情形。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。第三款规定，人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。综上所述，萧县住建局和萧县资源交易中心超越职权联合作出的投诉处理决定依法应予以撤销，同时萧县政府认定错误、适用法律、法规错误，作出的48号复议决定结果不当，依法亦予以撤销。在本案***公司提出的是撤销投诉处理决定和48号复议决定的诉讼请求，事实清楚，证据充分，适法准确，符合法律规定，予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（二）、（四）、（六）项及第七十九条之规定，判决：一、撤销萧县住建局及萧县资源交易中心于2019年9月9日作出的关于《萧县2019省级财政扶贫资金***温室大棚建设项目设计及施工一体化项目》投诉处理决定；二、撤销萧县政府于2019年9月26日作出的**决字（2019）48号行政复议决定。案件受理费50元，由萧县住建局及萧县资源交易中心和萧县政府共同负担。萧县住建局、萧县资源交易中心及萧县政府均不服，提出上诉。 萧县住建局和萧县资源交易中心上诉称，一审法院认定萧县住建局和萧县资源交易中心不具有作出处理决定的法定职权错误。《宿州市公共资源交易监督管理办法》（以下简称《管理办法》）第六条规定，市、县（区）公管局依法履行以下职责：（二）指导、协调公共资源交易工作；（五）对公共资源交易项目的交易过程实施监督；（八）协调配合有关行政监督部门调查处理投诉事项。该办法第七规定，市、县（区）发改委、财政局（国资委）、国土资源局、农委、住建委、交通运输局、水利局、教体局、卫计委等有关行政监督部门依法对本行业公共资源交易活动实施监督，主要履行下列职责：（二）调查处理投诉事项，对项目单位、竞价人（投标人）、交易代理机构、评标专家的违法违规行为依法进行处理、处罚。《关于印发＜宿州市工程建设项目招标投标活动异议和投诉处理办法＞的通知》（宿公管委﹝2018﹞2号、***审﹝2018﹞27号）（以下简称2号通知）要求各县、区人民政府，市政府各部门、各直属单位遵照执行。《宿州投诉处理办法》第三条规定，市公共资源交易管理局为招标投标投诉处理部门，负责本行政区域内招标投标投诉受理、调查及处理工作。各相关行政监督部门对异议主体、投诉人和被投诉人有违法违规行为的，依据各自监督职能，履行与本行业有关的监督管理职责、查处违法行为，依法作出行政处理决定（处罚）。该办法第三十六条规定，本办法由市公管局负责解释，自印发之日起施行。针对以上条款，宿州市公共资源交易管理局解释如下：“宿州市公共资源交易管理局为工程建设项目招标投标投诉处理部门，负责市本级招标投标投诉受理、调查及处理工作。各县、区人民政府按照项目属地原则可遵照执行。”以上规定已明确本机关的职能分工，结合本案，萧县住建局和萧县资源交易中心具有处理萧县行政区域内工程建设项目招标投标活动投诉的权利。综上，请求撤销一审判决，依法予以改判。 萧县政府上诉称，一、一审判决认定事实错误。《中华人民共和国招标投标法》第六十五条规定，投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉。《投诉处理办法》第四条规定，各级发展改革、工业和信息化、住房城乡建设、水利、交通运输、铁道、商务、民航等招标投标活动行政监督部门，依照《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见的通知》(国办发[2000]34号)和地方各级人民政府规定的职责分工,受理投诉并依法做出处理决定。34号通知第三条规定，各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招投标活动的监督执法，由建设行政主管部门负责。2号通知要求宿州市各县、区人民政府、市政府各部门、各直属单位遵照执行。根据《宿州投诉处理办法》第三条和《管理办法》第七条的规定，萧县住建局和萧县资源交易中心均有权受理投诉处理,二者联合作出处理决定，未超越其职责范围，一审认定应属错误。二、一审判决适用法律不当。萧县住建局和萧县资源交易中心的行政行为尽管未超出其法定职责范围,但忽视了伟霖公司享有的陈述和申辩权,程序应属违法。涉案建设项目招标文件中关于“企业业绩”的评分标准明确为完成单项合同投资金额不少于400万及以上(农副产品)大棚项目，伟霖公司在投标过程中对该标准知情并认可，且该标准普遍适用于所有投标人，而伟霖公司提供的投标文件中,虽然中标单项合同金额为419424.57元，但实际完成单项合同投资金额仅为1942041.08元，不能满足“企业业绩”的评分标准,萧县住建局和萧县资源交易中心作出的投诉处理决定，客观上并未侵害伟霖公司的投标利益。萧县政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，复议结果公平、**，一审判决明显错误。综上，请求撤销一审判决，驳回伟霖公司的诉讼请求。 伟霖公司答辩称，一、萧县住建局和萧县资源交易中心对涉案投诉不具有作出处理决定的法定权限，其对投诉事项作出处理决定属超越职权，投诉处理决定应予以撤销。根据《管理办法》第二条：“本办法适用于本市行政区域内的公共资源交易及其监督管理活动”及第七条的规定，该办法适用于宿州市内所有的公共资源交易及监督活动，而不仅限于建设工程领域的异议和投诉。《宿州投诉处理办法》是针对工程建设领域的招标投标异议和投诉制定的地方规范性文件，应属于特别法。《宿州投诉处理办法》第三条规定：“市公共资源交易管理局为招标投标投诉处理部门(以下简称投诉处理部门)，负责本行政区域内招标投标投诉受理、调查即处理工作。各相关行政监督部门对异议主体、投诉人和被投诉人有违法违规行为的，依据各自监督职能，履行与本行业有关的监督管理职责、查处违法行为，依法作出行政处理决定(处罚)，投诉事项涉及公职人员涉嫌违纪违法的，移送纪检监察机关调查处理”。参照“特别规定优于一般规定”的法律适用原则，同一机关制定的规范性文件，特别规定与一般规定不一致的，应适用特别规定。因此，《管理办法》第七条虽然规定萧县住建局作为行政监管部门在本行业的公共资源交易活动中具有调查处理投诉事项的职权，但因案涉投诉事项所涉及的“萧县2019省级财政扶贫资金***温室大棚建设项目设计及施工一体化”项目属于工程建设项目，投诉应根据《宿州投诉处理办法》的有关规定处理。《宿州投诉处理办法》已经明确，宿州市公共资源交易管理局是投诉处理部门，负责其行政区域内工程建设项目招标投标活动的异议、投诉及处理活动，因此，萧县住建局对案涉项目投诉不具有处理权限。《管理办法》第六条规定，市、县(区)公管局具有依法协调配合有关行政监督部门调查处理投诉事项的职责，但未规定县(区)公管局具有直接调查处理投诉事项的权限,萧县资源交易中心不能以此为依据认为其对案涉项目投诉具有处理权限。2号通知仅是将《宿州投诉处理办法》印发给各县(区)政府、政府部门及直属单位，但通知本身并未改变《宿州投诉处理办法》条款的内容，亦未规定或授权各县(区)行政监督部门和公共资源监督管理部门可以根据属地原则，负责其行政区域内的建设工程领域的招投标投诉处理、调查及处理工作。另，2019年10月24日，伟霖公司就竞标单位轩广公司曾被列入诚信黑榜一事，向萧县住建局及萧县资源交易中心提出投诉，二者均回函答复其不是受理投诉的主体，而本案中萧县住建局及萧县资源交易中心在接到同一类事由的投诉后，对伟霖公司做出了投诉处理决定，就同一投标项目的同一类投诉事由，萧县住建局及萧县资源交易中心作出了完全相反的受理决定。综上,萧县住建局、萧县资源交易中心对涉案投诉不具有作出处理决定的法定权限，对其作出的投诉处理决定应予以撤销。二、对萧县政府作出的48号复议决定认定事实、适用法律错误，一审法院对复议决定予以撒销，符合法律规定。综上，一审判决正确，应予维持。 伟霖公司向一审法院提交如下证据：1.投诉处理决定；2.48号复议决定；3.《萧县2019省级财政扶贫资金***温室大棚建设项目设计及施工一体化项目”》（以下简称马井大棚项目）中标候选人变更公示；4.轩广公司不良记录认定通知书、投诉书、萧县住建局复函、萧县资源交易中心答复书、萧县财政局不予受理告知书。 萧县住建局向一审法院提交如下证据：1.质疑函、质疑回复函；2.投诉书及投诉处理决定；3.马井大棚项目招标文件；4.临泉温室项目的合同协议书、中标通知书、临泉县农业综合开发局说明、审计报告相关调查材料；5、重新评审说明、复议（第二次）情况说明；6、***政府于2019年10月30日出具的马井大棚项目终止招标的说明及宿州市公共资源交易网于2019年10月30日发布的马井大棚项目招标异常公告截图。 萧县资源交易中心向一审法院提交的证据同萧县住建局一致。 萧县政府向一审法院提交如下证据：第一组事实证据：招标文件、质疑函、质疑回函、复查材料、投诉书、投诉处理决定等；第二组程序证据：行政复议申请、书面答复通知及送达回证、行政复议答复、行政复议决定及送达回证等；第三组法律依据：《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（三）项。 上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对本案证据的审核认定符合法律规定。对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。 二审中，萧县资源交易中心向本院提交了其与萧县住建局共同向宿州市公共资源交易管理局递交的请示函一份及宿州市公共资源交易管理局作出的《关于＜宿州市工程建设项目招标投标活动异议和投诉处理办法＞相关问题的解释的回复》一份，证明其具有作出处理决定的职权。 经庭审质证，伟霖公司对萧县资源交易中心提交的证据发表的质证意见为，真实性没有异议，合法性有异议，确定萧县资源交易中心具备处理投诉的权利，应当经过合法的程序。而案涉的回复及函，并不能作为行政法的具体解释，且该解释属于扩大解释。该解释作出的时间是2020年1月13日，在一审判决后作出，不具备溯及既往的效力。萧县政府及萧县住建局对萧县资源交易中心提交的证据发表质证意见为，真实性、合法性与关联性均无异议。该回复是上级部门对下级部门就其有关规范性文件的理解所作出的解释，且案涉规范性文件的最后一条明确的载明，本办法由市公管局负责解释，因此，该回复并非是重新做出的规范性文件，具有对以往事项的溯及力，可以使用。 本院对上述证据认定为，真实性予以认可，但《宿州投诉处理办法》第三条明确规定市公共资源交易管理局为招标投标投诉处理部门，故该回复不能证明萧县资源交易中心具有作出案涉处理决定的职权。 本院经审理查明，2019年10月22日，伟霖公司以***政府及旭日公司为被投诉人，认为***政府及旭日公司在处理其提出“轩广公司曾被马鞍山市公共资源交易监督局计10份不良记录，并列入马鞍山市公共资源交易诚信黑榜，违反了《中华人民共和国政府采购法》第二十二条及招标文件13页1.4.3的规定，应撤销轩广公司第一中标候选人资格”的异议过程中，多处严重违法。向萧县住建局及萧县资源交易中心邮寄了投诉书，请求确认***政府及旭日公司2019年10月21日出具的异议回复函违法，撤销轩广公司在“萧县2019省级财政扶贫资金***温室大棚建设项目设计及施工一体化项目”的第一中标候选人资格，责令***政府及旭日公司将伟霖公司确定为第一中标候选人。萧县住建局及萧县资源交易中心收到投诉书后，分别于2019年10月25日、2019年10月28日作出复函，内容均为根据《政府采购质疑和投诉办法》第五条及第十七条的规定，县级以上各级人民政府财政部门负责依法处理供应商投诉。质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意，可以在答复期满后15日个工作日内向财政部门提起投诉。我局不是受理该项目投诉的主管部门，建议依法依规提起投诉。萧县财政局于2019年11月14日对伟霖公司作出不予受理通知书，认为根据《投诉处理办法》第四条和《宿州投诉处理办法》第三条的规定，伟霖公司的投诉不属于财政部门的投诉范围，不符合《中华人民共和国政府采购法》、《政府采购质疑和投诉八法》的规定，对伟霖公司的本次投诉不予受理。 另查明，萧县公共资源交易监督管理局和萧县公共资源交易中心于2020年1月3日整合为宿州市公共资源交易中心萧县分中心。 本院认为，本案争议焦点为：一、萧县住建局和萧县资源交易中心是否具有作出处理决定的职权。二、萧县政府作出的行政复议决定是否合法。 一、萧县住建局和萧县资源交易中心是否具有作出处理决定的职权。《投诉处理办法》第四条规定，各级发展改革、工业和信息化、住房城乡建设、水利、交通运输、铁道、商务、民航等招标投标活动行政监督部门，依照《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见的通知》（国办发［2000］34号）和地方各级人民政府规定的职责分工，受理投诉并依法做出处理决定。34号《通知》的第三条规定，对于招投标过程（包括招标、投标、开标、评标、中标）中泄露保密资料、泄露标底、串通招标、串通投标、歧视排斥投标等违法活动的监督执法，按现行的职责分工，分别由有关行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招投标活动的监督执法，由建设行政主管部门负责。《管理办法》第六条规定,市、县(区)公管局具有依法协调配合有关行政监督部门调查处理投诉事项的职责。该办法第七规定市、县（区）发改委、财政局（国资委）、国土资源局、农委、住建委、交通运输局、水利局、教体局、卫计委等有关行政监督部门依法对本行业公共资源交易活动实施监督，主要履行下列职责：（二）调查处理投诉事项，对项目单位、竞价人（投标人）、交易代理机构、评标专家的违法违规行为依法进行处理、处罚。《宿州投诉处理办法》第三条规定，市公共资源交易管理局为招标投标投诉处理部门，负责本行政区域内招标投标投诉受理、调查及处理工作。各相关行政监督部门对异议主体、投诉人和被投诉人有违法违规行为的，依据各自监督职能，履行与本行业有关的监督管理职责、查处违法行为，依法作出行政处理决定（处罚）。根据上述法律规定，萧县住建局作为县级建设行政主管部门具有对招投标活动的监督职权，可以调查处理投诉事项，并作出处理决定。萧县资源交易中心仅具有协调配合有关行政监督部门调查处理投诉事项的职责，宿州市公共资源交易管理局为招标投标投诉处理部门。本案中，案涉的招标项目为工程建设项目，萧县住建局作为该行业的行政监督部门对案涉招标项目中的投诉作出处理决定有法律的明确授权，故萧县住建局上诉认为其具有处理萧县行政区域内工程建设项目招标投标活动投诉的职权的上诉理由成立，本院予以支持。萧县资源交易中心提交的证据及法律依据均不能证明其具有作出案涉处理决定的职权，故其与萧县住建局联合作出案涉处理决定，缺少法律依据。萧县资源交易中心上诉称，其具有作出处理决定的职权的上诉理由，本院不予支持。两单位在办理投诉的过程中，未***公司发出投诉答复通知书及投诉书副本，亦未听取伟霖公司的陈述和申辩，办理程序亦违法。 二、萧县政府作出的行政复议决定是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（三）项规定，行政复议机关审查被申请人作出的具体行政行为，发现存在下列情形之一的：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的，可作出行政复议决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法，并可责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。本案中，萧县资源交易中心与萧县住建局联合作出的处理决定，存在违反法定程序及超越职权的情形，萧县政府作出的复议决定仅确认萧县资源交易中心与萧县住建局联合作出的处理决定的行政行为违法，与上述法律规定不符，依法应予撤销。萧县政府上诉认为其作出的复议决定符合法律规定的上诉理由不能成立。 另需要指出的是，萧县资源交易中心和萧县住建局在收到同一招标项目的不同投诉人的投诉时，对其是否具有受理、调查即处理投诉的职权，作出了不同的回应，该做法有损政府的公信力，建议行政机关以后的工作中依法行政，建设法治政府。 综上，萧县资源交易中心与萧县住建局联合作出的处理决定，违反法定程序及超越职权。萧县政府作出的复议决定亦违反法律规定，依法应予撤销。鉴于案涉工程建设项目已终止招标，萧县住建局已不存在对案涉投诉重新作出处理决定的必要。故一审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）**规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人萧县住房和城乡建设局、宿州市公共资源交易中心萧县分中心共同负担50元，上诉人萧县人民政府缴纳的50元受理费予以退还。 本判决为终审判决。 审判长　　*** 审判员　　*** 审判员　　*** 二〇二〇年六月二十四日 法官助理*** 书记员*** 附法律条文： 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。