周口市南某某工程运行保障中心与河南省水利第二工程局建设工程施工合同纠纷一审民事判决书

河南省周口市川汇区人民法院 民事判决书 （2024）豫1602民初8680号 原告：周口市南某某工程运行保障中心。住所地：周口市川汇区。 法定代表人：***。 委托诉讼代理人：***，系河南颖滨律师事务所律师。 被告：河南省水利第二工程局。住所地：郑州经济技术开发区。 法定代表人：***。 委托诉讼代理人：***，系上海建维律师事务所律师。 原告周口市南某某工程运行保障中心（以下简称周口南水北调中心）诉被告河南省水利第二工程局（以下简称河南水利二局）建设工程施工合同纠纷一案，本院于2024年8月23日立案后，依法适用简易程序，公开开庭进行审理。原告周口南水北调中心委托诉讼代理人***，被告河南水利二局委托诉讼代理人***均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告周口南水北调中心向本院提出诉讼请求：1、请求人民法院判令被告河南水利二局向原告周口南水北调中心返还多支付的工程款2,484,286.34元；2、本案的诉讼、保全费用由被告承担。事实与理由：原告原名称为周口市南水北调配套工程建设管理局，后变更名称为周口市南某某工程运行保障中心。2012年11月，被告河南水利二局中标了原告方发包的周口市南水北调配套工程施工十标项目。2012年11月29日，双方签订了《河南省南水北调受水区周口**工程》项目十标段的施工合同，合同签订后，被告河南水利二局组织了人员，器械进行了施工。双方在合同17.8条款约定“发包人负责完成本工程竣工审计手续，某某包人应完成相关配合工作。”2022年9月5日，河南省财政厅对外委托的《关于河南省南水北调受水区周口**工程结算的评审意见》出具，该财政评审结果显示，施工十标的核定工程价款为21,823,428.58元。而截至2022年9月5日原告周口南水北调中心已经向被告河南水利二局拨付了工程款24,307,714.92元，超出财政评审金额2,484,286.34元．原告南水北调中心于2023年1月7日、3月15日、11月30日、24年5月31日多次向被告河南水利二局送达了退还超付工程款项的通知，但截至今日，被告河南水利二局仍未返还超额支付的工程款项，故诉至法院。 被告河南水利二局辩称：1、原告周口南水北调中心要求被告按照河南省财政厅对外委托的《关于河南省南水北调受水区周口**工程结算的评审意见》作为双方的竣工结算依据，并要求被告退还工程款的诉请请求，没有法律和合同依据。（一）《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》（法工备函〔2017）22号）明确，“地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。”即全国人大法工委复函明确地方性法规不得强制要求“以政府审计为准”亦不得强制要求招标文件和合同中强制缔约为“以政府审计为准”。（二）涉案工程招投标文件以及双方签订《合同协议书》均未明确约定以财政评审结果作为双方工程价款结算依据，涉案项目的竣工结算价款应根据《合同协议书》第17.5条的约定确定为25,491,203.6元。根据最高人民法院向河南省高级人民法院发出的《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》，审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。另2015年《全国民事审判工作会议纪要》第49条亦规定，依法有效的建设工程施工合同，双方当事人均应依约履行。除合同另有约定，当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的，一般不予支持。本案中，原被告从未约定以财政评审结果作为双方结算的依据。双方签署的《河南省南水北调受水区周口**工程协议书》合同条款及格式的第17条计量与支付分为：17.1计量、17.2预付款、17.3工程进度付款、17.4质量保证金、17.5竣工结算（完工结算）、17.6最终结清、17.7竣工财务决算、17.8竣工审计。其中17.5条竣工结算（完工结算）是双方对于涉案工程结算的约定，发包人即原告应该在收到某某包人和监理人的竣工结算资料后14天内审核确认，发包人未在约定时间内审核又未提出具体意见的视为发包人同意。原告最迟已于2020年6月2日收到被告提交的竣工结算资料，并且未在14天内审核又未提出具体意见，因此根据《协议书》第17.5条的约定，双方的竣工结算价款应为25,491,203.6元。至于原告所依据的17.8条竣工审计，仅是约定被告配合原告完成涉案工程的竣工审计手续，并未明确约定涉案工程结算价款需以财政评审结果为依据，不能作随意的扩大解释。另从现有司法实践案例来看，最高人民法院于其公报案例（2012）民提字第205号案件中明确，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式。发、某某包人之间对于工程价款的结算，本属于平等民事主体之间的民事法律关系，政府财政评审作为一种行政监督方式，与民事主体间的工程价款结算属不同性质的法律关系。故无论案涉工程是否依法须经国家审计机关审计，均不能认为，国家审计机关的审计结论可以成为确定双方当事人之间结算的当然依据。再如最高人民法院（2015）民一终字第94号案件，该案中双方约定结算工程款待审计部门审计后支付95%，发包人委托第三方对涉案工程进行“结算审计”最高院认为因发包人未明确委托第三方进行的“结算审计”是社会审计还是市审计局的行政审计，虽某某包人于项目过程中多次至市审计局接受审计，亦只能说明某某包人之配合态度，而不可据此推断为双方就以行政审计结论作为结算依据达成了一致合意。此外河南省高级人民法院也于其审理的（2016）豫民终399号案件中明确，即便人民政府投资建设项目根据国家关于政府投资项目的审计要求，该类工程竣工决算须进行财政审计。但财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行，该案合同仅约定“工程款支付与结算依据建设技术导则和河南省省建厅相关文件”，而并未明确以财政部门的审计结论作为结算依据，不应当然采纳审计结果。河南水利二局认为，上述案例中即便双方约定以审计结果作为工程款结算依据，在未明确该“审计”为“行政审计”或“财政评审”之前提下，人民法院均未支持发包人要求以财政评审结果作为工程款结算依据的主张。举重以明轻，本案招标文件中财政评审条款甚至未与涉案项目工程款的结算有任何关联，而仅仅是要求作为某某包人的水利二局予以配合，故更不应视为双方就此作出了明确约定，周口市保障中心要求水利二局退还工程价款的主张无任何事实与法律依据。2、周口市保障中心提供的财政评审报告在工程量计量及工程单价核算等方面均存在明显的错误，河南水利二局对此持有异议并从未表示过认可态度，其不应作为本案双方工程价款结算的任何依据。就工程量计量的审计错误而言，如合同单价项目1.1土方开挖（城区段、管沟）、1.2土方填筑（城区段、管沟）、1.3土方开挖（城内河）、1.4土方回填（城内河）、1.8垂直沟槽开挖支护面积（城区段）以及1.9粗砂垫层（管沟），以及合同变更项目定向钻施工段第1.2至第1.5项，评审方计算的依据不明，且存在部分土方工程量未按实际开挖断面计算的情况，工程量偏差巨大。对于有变更报告单、工程量签证单、变更审查批复等手续支撑的混凝土拆除、混凝土路面拆除及恢复、电缆沟塌陷恢复工程、庆丰路沥青道路恢复等合同变更项目，审计单位于审计时却亦对水利二局完成的工程量进行全部核减。此外，审计方对于自密实混凝土项目中混凝土量的计算也均存在错误；其余诸多工程量清单中列明的钢套环安装项目，本应为水利二局施工内容，审计方却以该些安装项为管材供货单位工作而对水利二局完成工程量全部核减。就工程量单价的核算错误而言，如合同变更项目第1.1项定向钻Ｘ射线检测、第2.1项水泥搅拌装以及电器设备移装等项目，其单价本为依据委托检测单位合同价计入，并经监理、业主及第三方审查，审计单位于审计时却以市政工程、通用工程定额等进行单价核减。合同合价项目中包含的临时措施及安全文明措施费，根据招标文件工程量清单第2.3.3条，其本应为实行总价承包，在实施过程中一概不予调整，审计单位却仍对其予以核减。河南水利二局认为，其在涉案项目施工过程中投入了大量人力、物力，充分履行了合同项下施工义务，对此巨额的工程价款核减实难认可。根据2015年《全国民事审判工作会议纪要》第49条，即便在发、某某包人明确约定以财政评审结果作为工程款结算依据之基础上，吉某某包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。最高人民法院（2021）最高法民申1739号民事裁定书也持上述观点，认为即便涉案发、某某包人间明确约定了“竣工结算以审计部门评审结果为准”，也并不影响人民法院对审计机构报告合法性、合理性的审查义务及权力，并且实践中不宜不经审查就直接予以采纳。本案中，河南省财政厅对外委托审计单位并未充分、详实对照水利二局与周口市保障中心间招标文件及合同协议书对于计价标准及变更的约定，亦未审慎核查变更项目工程量及工程单价的依据文件、变更单等，其审计结果中存在明显的错误，即便双方约定以财政评审结果作为结算价，亦不应不加审查而予以采纳，更何况本案双方当事人未就采用行政审计结果进行明确约定。综上所述，河南水利二局为维护自身的合法权益，请求驳回周口南水北调中心的全部诉讼请求，并判决本案的诉讼费用由其承担。 本案当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，对当事人提交的有效证据，本院予以确认并在卷佐证。根据上述有效证据及庭审综合认证，本院可以确认以下案件事实： 2012年11月20日，原告周口市南水北调配套工程建设管理局（招标人）与河南省某甲有限公司（招标代理机构）出具中标通知书一份，内容如下：致河南省水利第二工程局，河南省某甲有限公司受周口市南水北调配套工程建设管理局的委托，对河南省南水北调受水区周口**工程施工组织国内公开招标（合同编号：ＮＳ****-10）。通过评标委员会集体评议，经招标人确认，贵公司为本次招标10标段中标人，中标金额为人民币贰仟叁佰伍拾捌万叁仟陆佰玖拾壹元整（¥23583691.00）。 2012年11月29日，原告周口市南水北调配套工程建设管理局（发包人）与被告河南水利二局（某某包人）签订《河南省南水北调受水区周口**工程协议书》一份，内容为：合同名称河南省南水北调受水区周口**工程输水线路工程施工合同编号：ＮＳ****-10周口市南水北调配套工程建设管理局（以下简称“发包人”）为实施河南省南水北调受水区周口**工程，已接受河南省水利第二工程局（以下简称“某某包人”）对河南省南水北调受水区周口**工程施工十标的投标，并确定其为中标人。发包人和某某包人共同达成如下协议。3．签约合同价：人民币（大写）贰仟叁佰伍拾捌万叁仟陆佰玖拾壹圆整（¥23,583,691元）。某某包人项目经理：***。工程质量符合合格标准。6．某某包人承诺按合同约定承担工程的实施、完成及缺陷修复。7．发包人承诺按合同约定的条件、时间和方式向某某包人支付合同价款。8．某某包人应按照监理人指示开工，工期为300天。原告周口市南水北调配套工程建设管理局在发包人处加盖合同专用章，被告河南水利二局在某某包人处某某公司公章予以确认。 2019年6月13日，河南省南水北调受水区周口**工程施工十标段合同项目完成验收工作组出具《河南省南水北调受水区周口**工程施工十标段合同项目完成验收鉴定书》一份，内容如下：项目法人：河南省南水北调中线工程建设管理局项目建管单位：周口市南水北调配套工程建设管理局勘测单位：河南省某丙有限公司。设计单位：河南省某乙有限公司。监理单位：商丘某某水利工程监理有限公司施工单位：河南省水利第二工程局。质量和安全监督机构：河南省水利水电工程建设质量监测站。运行管理单位：周口市南水北调配套工程建设管理局。验收时间：2019年6月13日。一、合同项目概况（一）合同项目名称及位置合同项目名称：河南省南水北调受水区周口**工程施工十标段（以下简称“本合同项目”）。工程位置：本合同项目位于周口市境内，起点为漯阜铁路南侧、干线桩号140＋220.000处，终点为周口市某某厂、干线桩号144＋303.553处。（二）合同项目主要建设内容本合同项目主要建设内容有：ＤＮ1600ＰＣＣＰ管道安装、穿城市道路顶管、穿排水沟倒虹吸管道、穿沙颍河定向钻管道施工、浇筑阀井及镇墩混凝土、阀门及阀件安装、机电设备安装等施工内容。（三）合同项目工程建设过程1、合同开工、完工日期：开工日期：2013年4月29日。完工日期：2015年12月19日（三）完成的主要工程量：完成主要工程量：城区段土方开挖73173ｍ，城区段土方回填57817ｍ；城内河土方开挖15322.36ｍ，回填11884.38ｍ，粗砂垫层1990.98ｍ、ｐｅｃｐ管道安装2928ｍ、钢管安装581.8ｍ、混凝土浇筑4207ｍ安装阀件47台（套）定向钻复合钢管1210.1ｍ。（四）结算情况：本合同项目合同总金额2,358.3691万元。自工程开工以来，累计工程款支付金额2,510.7898万元，其中合同单价项目支付金额1,532.7261万元，合同价项目支付金额262.8651万元，已批复变更、新增项目支付金额661.7759万元，价格调整支付53.4227万元。累计扣除质保金125.5395万元，净支付工程款2,149.4134万元。尚有部分变更项目未结算完成。质量监督机构核备人及负责人签字确认。 2022年9月25日，河南省财政厅向省水利厅作出豫财建函〔2022〕61号《关于河南省南水北调受水区周口**工程结算的评审意见》一份，主要内容摘要如下：根据政府采购相关规定，我厅预算评审中心按照程序委托中证天通（北京某某工程管理咨询有限公司，对你单位送审的河南省南水北调受水区周口**工程结算进行评审。根据我厅预算评审中心《关于河南省南水北调受水区周口**工程结算的评审意见》（豫财投审〔2022〕22号）和中证天通（北京某某工程管理咨询有限公司出具的《河南省南水北调受水区周口**工程竣工结算审核报告》，现将河南省南水北调受水区周口**工程结算评审意见反馈如下：一、工程概况。根据相关竣工图统计，本工程实际输水线路长度56.15ｋｍ，输水线路沿线共布置穿越工程45处，其中穿河渠8处，公路33处，铁路4处；设置阀井153座，镇墩220座。南水北调受水区周口供水配套工程共22个标段，其中施工标段12个，采购标段10个，其中管材采购标段5个，电气标段2个，阀件采购标段3个。合同价格形式均为单价合同。二、评审范围。本次评审范围为施工合同和签证、变更等约定范围内的施工内容。本次结算仅对工程中使用的管材及相关配件进行审核，采购标提供的备品备件未纳入本次评审范围，财务决算中应结合建设单位实际备件盘点情况确认价值。四、评审结论。该项目送审金额为541,235,293.62元，审减31,543,609.37元，审核金额为509,691,684.25元。五、其他事项说明。（一）以下项目由于评审资料不完善，不具备评审条件，不纳入本次评审范围，共涉及金额1,034,254.35元。（不计入送审、审核金额）1.施工八标杂填土换填外购土方工程费用75,038.40元，此项费用三方工程量确认单建设方未签字确认，不纳入本次评审范围；2.施工十标混凝土拆除项目费用48,065.81元，报送资料缺少工程量三方确认单，且报送资料不具备工程量计算条件，不纳入本次评审范围；3.施工十一标线路变更前已施工完成工程115,500.44元，送审资料不具备审核条件，不纳入本次评审范围；4.电气采购9标低压开关柜4台、应急电源55ｋＷ1套、移动式柴油发电机组80ｋＷ3套，共计508,661.00元。送审资料不完整，不纳入本次评审范围；5.管材采购10标球墨铸铁管铺设（ＤＮ1200埋深2-4ｍ内压1.2ＭＰａ等级Ｋ9）事故备用管多供2米合计4,580.00元，不纳入本次评审范围；6.管材采购11标电动双偏心蝶阀ＤＮ1200Ｄ942Ｘ-161台，双法兰传力接头ＤＮ1200ＶＳＳＪＡＦ-161台，共计122,190.00元，经建设单位确认为备品备件，不纳入本次评审范围；7.施工七标13＃管理用房160,218.70元，未完成变更批复程序，不纳入本次评审范围。（二）本结算评审金额及送审金额中均不含施工工期、施工质量优良率不达标及建设管理中发生的奖惩费用。 庭审中，原、被告对已付款数额24,307,714.92元无异议，被告河南水利二局支付工程款前已足额开具了对应发票。另外，经双方确认，案涉工程已于2015年12月19日完工，2016年3月16日开始使用，2020年1月19日案涉工程结算材料和程序处理完毕。 另查明，原告周口市南某某工程运行保障中心曾用名周口市南水北调配套工程建设管理局。 本院认为，原、被告签订的《河南省南水北调受水区周口**工程协议书》，系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，应为合法有效，当事人应当按照合同约定享受权利和履行义务。因案涉合同并未约定将财政评审作为结算的唯一依据，且在评审意见出具前，案涉工程早已竣工验收，除质保金外，原告周口南水北调中心已经支付完工程款，被告河南水利二局也已经开具对应发票，合同已经履行完毕，因此应当尊重当事人的意思自治，不应以事后出具的评审结论或评审意见作为结算依据，故原告周口南水北调中心诉请返还超出评审金额的工程款2,484,286.34元，无事实和法律依据，本院不予支持。综上，故依照《中华人民共和国民法典》第五百零二条、第五百零九条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十七条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决如下： 驳回原告周口市南某某工程运行保障中心的诉讼请求。 案件受理费13,337.15元，由原告周口市南某某工程运行保障中心负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人人数提出副本，上诉于周口市中级人民法院。 审判员*** 二〇二四年十月二十四日 书记员***