云南交投生态科技股份有限公司等与曲靖市沾益区公共资源交易中心预约合同纠纷一审民事判决书

云南省曲靖市沾益区人民法院 民事判决书 (2025)云0303民初624号 原告：云南某乙有限公司(曾用名：云南某甲有限公司），住所地:云南省昆明市，统一社会信用代码：915300xxxxxxxxxxxx。 法定代表人：马某，董事长。 委托诉讼代理人：***，建纬（昆明）律师事务所律师，特别授权代理。 被告：曲靖市沾益区某局。住所地:曲靖市沾益区。社会统一信用代码：115303xxxxxxxxxxxx。 法定代表人：邓某，局长。 委托诉讼代理人：张某，男，汉族，1976年3月7日生，住曲靖市沾益区，公民身份号码：XXX，该局科长，系特别授权。 委托诉讼代理人：***，云南知志律师事务所律师，特别授权代理。 被告：曲靖市沾益区某资源交易中心。住所地：曲靖市沾益区西平街道。统一社会信用代码：125303xxxxxxxxxxxx。 法定代表人：胡某，主任。 原告云南某乙有限公司与被告曲靖市沾益区某局、曲靖市沾益区某资源交易中心（以下简称***）预约合同纠纷纠纷一案，本院于2025年2月21日立案后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告云南某乙有限公司代理人***、被告曲靖市沾益区某局委托诉讼代理人张某、***、曲靖市沾益区某资源交易中心法定代表人胡某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告云南某乙有限公司向本院提出诉讼请求：1.判令两被告连带向原告退还磋商保证金800000（大写：人民币捌拾万元整)；2.判令两被告连带向原告支付磋商保证金自2018年3月26日算至全部款项付清之日止按同期LPR计算的违约金；3.判令本案全部诉讼费、律师费、保全费和保全担保费等费用由两被告承担。事实和理由：原告（曾用名：云南某甲有限公司)参与被告曲靖市沾益区某局开展的曲靖市沾益区城乡人居环境提升项目一期工程项目竞争性磋商，并按照要求向被告***银行账户支付磋商保证金800000元。原告中标项目后，因被告原因导致未签署合同，且被告未向原告退还磋商保证金800000元，原告多次要求两被告返还该磋商保证金，但两被告至今未向原告返还，两被告的行为已严重损害了原告的合法权益。为维护自身合法权益，现依法诉至贵院，请求支持原告的诉讼请求。 委托诉讼代理人***提出的代理意见是：1.《曲靖市沾益区城乡人居环境提升项目一期工程PPP项目商协议》（以下简称磋商协议）不符合法律法规规定，并未签订生效，对原告无法律约束力。（1)《磋商协议》的形式、发布程序和实质内容均不符合法律法规规定。从《磋商协议》的形式和发布程序上来看，本项目系由政府单位按照《政府采购法》《招标投标法》等相关规定开展的招标活动，前期被告按照政府采购及招投标相关规定发布了采购文件并在指定平台上公示相关文件，其中采购文件的内容并无《磋商协议》。该协议系被告在确定中标人之后违反相关法律法规规定另行向中选人提出的要求。从《商协议》的实质内容来看，该协议是在磋商文件确定的内容之外，另行要求原告支付1亿元并且是支付给某公司账户，否则将取消中标资格，系属于明显背离招标文件实质性内容的要求，不符合法律法规规定，而且明显对原告不公平、不合理。在此次采购活动中，被告系相对强势的政府一方，原告出于对政府公信力的信任参与投标，被告在中标后的商阶段违法提出超出商文件以外的任何要求作为签订合同的条件，会损害原告的合法权益。某局发布的磋商文件不包括《磋商协议》，中标通知书的发出使得原告与某局之间成立预约合同关系，而预约合同所对应的本约合同内容是磋商文件中的内容，即原告和某局应当按照商文件履行相关义务签署相关协议，原告并无签署《磋商协议》的义务，某局无权强制要求原告签署，因此某局要求原告签署《磋商协议》，是在订立本约合同的过程中，违反相关法律法规规定，违反诚实信用原则，提出明显背离预约合同已经确定的内容作为本约合同签订条件，明显不公平、不合理、不合法。（2）原告未签订《磋商协议》，该协议对原告不具有约束力。该协议第三条明确约定协议自双方盖章且法定代表人或授权代表签章后生效。而原告并未盖章，原告未授权李某和赵某签订该协议，且目前无法核实是否系李某本人签字，宴某和包某不是原告工作人员也无签订该协议的授权。因此该协议并未经原告签订并生效。该协议要求原告支付1亿元实力保证金不同于2018年12月25日函件中的1亿元诚意金，该事项不属于被告发布招标文件中的内容，被告是在原告向工作人员出具授权委托书之后要求签署《磋商协议》，原告出具授权委托书之时并不知晓要签署《磋商性协议》，原告仅授权李某签署招标文件中的内容，故李某无权代表原告签署该协议，且原告自始至终均表示未签署该协议。且涉及金额巨大，原告从未经决策后对某局做出同意该事项的意思表示。2.某局违反预约合同，在就订立本约合同进行协商的过程中提出明显背离预约合同已经确定的内容的条件，该事实已经（2021）云0303民初2690号、（2022）云03民终2955号民事判决书确认，某局无权没收投标保证金。一方面，本案的实质和根源是因为政府提出实质性变更招标文件、不合法、不合规、不公平、不合理的条款，才使得无法继续签订合同，而不是原告主动悔标。另一方面，投标保证金的作用是为了避免投标人做出不诚信的行为，比如中标后主动悔标。因此，如果机械的适用相关规定没收投标保证金，会导致完全排除了政府一方的责任，严重侵害了原告的权利，将政府方过错所导致的后果完全转嫁给原告，明显不公平，有违投标保证金相关立法目的，有损政府公信力。3.某局违反预约合同，应当退还投标保证金。由于实际上发生了金钱的转移占有，金钱在银行存放期间产生利息，原告发生资金占有损失被告应当向原告支付投标保证金的利息。由于被告原因导致本案诉讼，原告通过诉讼方式维护自身合法权益而发生诉讼费，诉讼费系被告违约导致原告的损失，被告应当承担。交易中心系款项实际收取主体，也应当承担返还款项的义务。综上，原告向被告主张权利有充分的事实和法律依据，恳请贵院严格按照举证责任的规定，本着“以事实为依据，以法律为准绳”的原则，依法全面审查本案后，支持原告的全部诉讼请求。 被告***局辩称，1.原告存在根本违约行为，无权主张退还磋商保证金；2.被告***不具备连带责任主体资格；3.原告主张的违约金缺乏事实与法律依据；4.诉讼费用应由原告承担。 委托诉讼代理人***提出的代理意见是：1.关于原告未按协议约定支付实力保证金以及未按约定订立合同是否构成根本违约的问题。原告公司全权委托了李某作为案涉工程一切事宜的代理人，委托书中载明：“李某在磋商活动过程中递交、协商、签署的一切文件和处理与此活动相关的一切事物，均为代表公司实施的行为，本公司将承担李某行为的全部法律责任和后果”。本案中，代理人李某根据原告公司的全权委托授权参与案涉中标项目的磋商，并在《磋商协议》中签字，其效力由原告公司承担，《磋商协议》合法有效，原告公司应遵循诚实信用原则履行，故原告在中标后未按《磋商协议》及被告某局发函为反对默认的事实支付1亿元实力保证金，显然未履行其合同义务，在某局多次函告催促下仍然不履行，构成根本违约行为。协议中明确规定未按时缴纳保证金视为自愿放弃中标，且原框架协议试验段费用不予结算，同时原告在中标后因其自身原因未与某局按约定订立合同，构成根本违约。原告未按协议约定支付实力保证金的行为构成根本违约，沾益区某局有权取消其中标资格并不退还投标保证金。2.关于原告是否丧失中标资格以及是否有权主张退还投标保证金和利息的问题。原告在中标后未能在规定时间内支付履约保证金，构成了未履行合同核心义务的行为，某局因此取消其中标资格并不退还投标保证金的行为在法律上是有依据的。某局取消中标资格的行为以及不退还投标保证金及利息的行为在法律上是有依据的，符合相关法律法规的规定。 被告***资源交易中心辩称，1.我们是按照职责收取保证金，我们没有发生挪用或者违反规定的情况，我们是否退还应按照招标公司的要求。2.我们是代收机构，我们不是适格被告。 原告云南某乙有限公司为支持其诉讼请求，向本院提举了以下证据： 1.原告营业执照复印件、内资企业登记基本情况表、二被告企查查网站截屏，证明原被告双方主体适格； 银行业务回单、对账函，证明已按规定支付了保证金80万元； 3.曲靖市沾益区关于加快推进沾益区提升城乡人居环境建设PPP项目的函、中标通知书、曲靖市沾益区关于取消曲靖市沾益区城乡人局环境提升项目一期工程PPP项目中标资格的函、云南某公司关于对取消曲靖市沾益区城乡人居环境提升项目一期工程PPP项目中标资格的函的复函、关于商谈曲靖市沾益区城乡人居环境提升项目一期工程PPP合作事宜的函、关于对商谈曲靖市沾益区城乡人居环境提升项目一期工程PPP合作合同事宜的回函、关于对取消曲靖市沾益区城乡人居环境提升项目一期工程PPP项目中标资格函的复函、曲靖市沾益区住房和城乡建设关于城乡人居环境提升项目一期工程PPP项目磋商保证金的复函，证明某局作为政府单位，理应对招采程序的规范性有严肃的认知，却提出明显背离招标文件已经确定内容的条件，提出明显不合法、不公平、不合理并使原告明显无法接受的条件，导致双方未签订合同，并单方废标。被告应当返还投标保证金并支付违约金。 4.曲靖市沾益区住房和城乡建设关于城乡人居环境提升项目一期工程PPP项目磋商保证金的复函,证明2024年9月，某局表示愿意归还保证金。 5.银行转账凭证，证明原告因本案提起诉讼缴纳诉讼费5900元。 6.民事判决书2份，证明生效判决认定某局在签订合同签订阶段违背招标文件变更合同的实质内容。 7.云南省某采购网关于曲靖市沾益区城乡人居环境提升项目一期工程PPP项目相关公示文件，证明磋商协议不属招标文件的组成部分，被告在磋商过程中强制要求签订磋商协议，提出了实质性背离招标文件确定的内容，违反相关法律规定；中标通知书的发出使双方成立预约合同关系，双方应按照磋商文件确定的内容签订合同，磋商协议不属于磋商文件组成部分。 经质证，被告某局的质证意见是：对证据1的三性认可，证明目的不认可，认为只能证明企业和机关的基本信息；对证据2的三性认可，证明目的不认可，认为仅能证明原告支付的保证金；对证据3的三性认可，证明目的不认可，认为恰好证明原告中标后未依法与某局签订合同，未按照招投标文件与被告签订合同，反证了原告未按招投标合同签订合同，被告有权不返还保证金；对证据4的证明目的不认可，认为该复函仅代表协商过程，某局没有明确退还原告保证金的意思表示；对证据5的真实性、合法性认可，认为与本案没有关联性，证明目的不认可，原告存在违约行为，无权要求被告承担诉讼费；对证据6判决书的三性认可，认为案涉关联工程已经退还但是与本案无关联，原告就依据该判决书结果要求被告退还保证金。交易中心质证意见与***局一致。 被告***局提举了以下证据： 1.曲靖市沾益区某局统一社会信用代码、法定代表人身份证明书及身份证复印件各1份，证明被告的主体资格。 2.沾益区提升人居环境PPP项目投资合作备忘录、采购结果确认谈判备忘录、关于加快推进沾益区提升城乡人居环境建设PPP项目的函及《磋商协议》、成交结果公司、中标通知书各1份，证明某局依法经招投标程序后，原告取得曲靖市沾益区城乡人居环境提升项目一期工程的中标资格。 3.（1）关于商谈曲靖市沾益区城乡人居环境提升项目一期工程PPP合作合同事宜的函及送达回证、（2）关于对商谈曲靖市沾益区城乡人居环境提升项目一期工程PPP合作合同事宜的催告函及送达回证、（3）关于取消曲靖市沾益区城乡人居环境提升项目一期工程PPP项目中标资格的函及送达回证、（4）关于将取消云南某公司中标资格的函及送达回证、（5）授权委托书，证明某局多次督促原告订立合同，但原告均拒绝磋商，某局已依法向原告送达了取消中标资格的函，某局有权不予退还保证金。 经质证，原告方的质证意见是：对证据1的三性认可。证据2中仅对沾益区提升人居环境PPP项目投资合作备忘录项仅认可形式上的真实性，认为该备忘录是原告与区政府签订，原告出于对政府的信赖参与某局组织的采购，这份与某局采购无关；谈判备忘录只认可真实性，认为双方只对PPP项目合同和股东协议进行确认，该2份文件是被告发出的磋商文件中的内容；函只认可真实性，磋商协议三性不予认可，认为磋商协议第三条有明确约定，这份协议公司没有盖章，我公司授权李某签署的是被告发出的招标文件内容，该份协议不是招标文件的内容，而且涉及1个亿金额巨大需要经过公司内部决议后签字盖章才能生效，我公司在2018年2月4日回函明确表示未签订该份协议,被告是严格按照政府采购方组织招标，招标文件及提供的协议内容都需要按照相关规定再指定政府采购信息发布媒体上进行公告，该公告只有PPP合作合同和股东协议，没有这份磋商协议，并且其中第一条的约定，该条协议是强制要求我公司，属于采购人违法向供应商提出超出磋商文件的要求作为签订文件的条件；成交结果公示没有签章看不出证据来源，真实性无法核对，原告确实是呈交供应商；中标通知书三性予以认可。对证据3的第（1）只认可形式上的真实性，对于送达回证三性不予认可，认为经与公司核实送达回证上签字的宴庆热不是原告公司的员工或者授权代表，我们认可函件收到了，但函要求我公司按之前签订协议履行，但双方并没有签订协议；对证据3的第（2）催告函中称“我公司未派人员到某局商谈合同”与事实不符，2018年1月2日有双方的谈判备忘录，“未向某局做出书面回复”与事实不符，在我方的证据中有我方向被告发出的函件；对证据3的第（3）函件“我公司未作明确答复，未与采购人商谈合同”与事实不符，“未提交履约保证金”没有依据，因为提交履约保证金是合作合同的约定，而该合同需要由原被告共同组建项目公司之后，项目公司与被告签署，项目公司提交履约保函；对证据3的第（4）函并非我公司拒绝来签订合同，而是由于被告违法提出实质性背离招标文件内容的条件导致无法继续签订合同；授权委托书上面李某的签字不知道是否是他本人所签的，只认可形式上的真实性，李某的签字，公司没有盖章，不符合该协议约定的协议生效的条件。 被告某交易中心提举了情况说明1份,证明交易中心是严格按照法律规定收取，我们应该按照招标公司的要求退款。 经质证，原告方仅认可真实性，认为交易中心是交易款项的实际收取主体。 本院认为，原告某丁公司及被告***局提交的证据，内容客观、真实，来源合法，能相互印证本案事实，均予以采信；被告交易中心提交的情况说明，是单方表明其对本案的处理意见，不符合证据要件，不予采信。 本院经庭审，认定法律事实如下：2017年11月3日，***局在云南省政府采购网发布“曲靖市沾益区城乡人居环境提升项目一期工程PPP项目资格预审公告”，原告报名参加并交纳了投标保证金80万元至***局专用帐户，同年12月13日，沾益局局在云南省政府采购网发布该项目通过资格预审名单公示，其中，原告评审得分排名第一位。同年，沾益区某局与原告、云南某丙有限公司签订《曲靖市沾益区提升人居环境PPP项目合作框架协议》（简称框架协议），协议内容：第一条项目名称与合作内容：项目名称为云南省曲靖市沾益区提升人居环境建设PPP项目。所有项目内容：根据曲靖市沾益区人居环境改善相关要求，实施治乱、治脏、治污、治堵，改造旧住宅区、改造旧厂区、改造城中村，拆除违法违规建筑，增加绿化面积的“四治三改一拆一增”行动，及改路、改房、改水、改圈、改厕、改灶和清洁水源、清洁田园、清洁家园的“七改三清”行动。第二条合作模式：PPP项目拟定社会资本采用DBFOT(设计-建造-投资-经营-转让)模式推动实施，政府通过“使用者付费+缺口性补贴”方式进行效果付费。对于已具备实施条件的项目，按程序由乙方（某丙公司）以工程建设的方式先行垫资实施，项目完工结算后转入PPP项目。先期实施的试点项目，合作内容以及资金出资方式以具体施工协议约定为准。第四条甲、乙、丙方的权利与义务：（一）甲方明确区某局等相关工作人员与乙方共同组成项目工作组，明确工作组负责人，工作组负责项目前期工作协调、过程监督、前期工作成本核定等工作，共同配合积极推动项目实施。同年，三方又签订了《沾益区提升人居环境PPP项目投资合作备忘录》（简称备忘录）。备忘录第二条：1、本项目采取PPP模式实施，甲方授权沾益区某局作为本项目实施机构，进行社会资本方的招标采购。4、乙方（原告）以合法方式从甲方获得项目投资建设主体资格，乙方（或其指定的第三方）与甲方（或其指定的第三方）共同出资组建SPV公司。SPV公司作为项目实施主体，承担项目的投融资、建设管理和移交等工作。第三章回报机制：1、经甲乙双方商议后，本项目为经营性及非经营性项目，需由甲方以“使用者付费+缺口资金补助”及“政府付费”方式购买SPV公司服务并支付费用；4、合作内容以及资金出资方式以具体进场协议约定为准。2017年12月25日，***局向某乙公司发出建设本案案涉项目函，内容为：1.本项目于2017年12月26日完成开标工作，计划于2018年1月4日前发放中标通知书；2.请贵公司于发放中标通知书后3日内（2018年1月7日前）将本项目诚意金壹亿元支付至曲靖市沾益区某有限责任公司帐户等内容，2018年1月2日，原告与该项目采购结果确认谈判工作组就案涉项目谈判后签署了采购结果确认谈判备忘录，对案涉项目合同等内容均无修改，同日，***局又与原告就案涉项目签署磋商协议，协议第一条明确：“社会资本自愿在中标通知书领取后5个工作日内支付壹亿元实力保证金，该费用在SPV公司成立自动转为项目资本金。若该费用不按时缴纳，则视为社会资本自愿放弃中标，原签订框架协议试验阶段部分费用不予结算”。1月10日，发布了原告中标的成交结果公示，1月19日，原告领取了按招标公告内容的中标结果通知书，之后，原告与***局未就签订合同达成一致，***局数次催告后，3月9日，***局向原告发出了取消原告对案涉项目中标资格的函，致使案涉项目至今未签订合同。该保证金80万元至今在被告***局专用帐户内。 本院认为，《招标投标法实施条例》第十五条规定“公开招标的项目，应当依照招标投标法和本条例的规定发布招标公告、编制招标文件。招标人采用资格预审办法对潜在投标人进行资格审查的，应当发布资格预审公告、编制资格预审”、《政府采购法实施条例》第八条规定“政府采购项目信息应当在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布”、《政府采购竞争性商采购方式管理暂行办法》第七条规定“采用公告方式邀请供应商的，采购人、采购代理机构应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体发布竞争性商公告”、《政府采购竞争性商采购方式管理暂行办法》第二十九条规定：“采购人或者采购代理机构应当在成交供应商确定后2个工作日内，在省级以上财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告成交结果，同时向成交供应商发出成交通知书，并将商文件随成交结果同时公告”，本案中，一是《曲靖市沾益区城乡人居环境提升项目一期工程PPP项目磋商协议》（以下简称“《商协议》”）不符合法律法规规定，并未签订生效，对原告无法律约束力。首先，《磋商协议》的形式、发布程序和实质内容均不符合法律法规规定。从《磋商协议》的形式和发布程序上来看，本项目系由政府单位按照《政府采购法》《招标投标法》等相关规定开展的招标活动，前期***局按照政府采购及招投标相关规定发布了采购文件并在指定平台上公示相关文件，其中采购文件的内容并无《磋商协议》。该协议系被告在确定中标人之后违反相关法律法规规定另行向中选人提出的要求。其次，从《磋商协议》的实质内容来看，该协议是在磋商文件确定的内容之外，另行要求原告支付1亿元(并且是支付给某甲公司账户)，否则将取消中标资格，系属于明显背离招标文件实质性内容的要求，不符合法律法规规定。在此次采购活动中，被告***局在中标后的磋商阶段提出超出招标文件以外的要求作为签订合同的条件，已违反《招标投标法实施条例》第五十七条规定即“招标人和中标人应当依照招标投标法和本条例的规定签订书面合同，合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议”、《政府采购法》第四十六条第一款：“采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。”、《政府采购竞争性商采购方式管理暂行办法》第三十条规定：“采购人与成交供应商应当在成交通知书发出之日起30日内，按照商文件确定的合同文本以及采购标的、规格型号、采购金额、采购数量、技术和服务要求等事项签订政府采购合同。采购人不得向成交供应商提出超出商文件以外的任何要求作为签订合同的条件，不得与成交供应商订立背离商文件确定的合同文本以及采购标的、规格型号、采购金额、采购数量、技术和服务要求等实质性内容的协议。”，被告***局发布的中标通知书的发出使得原告与某局之间成立预约合同关系，即原告和某局应当按照磋商文件履行相关义务签署相关协议，该《磋商协议》要求原告支付1亿元实力保证金（不同于2018年12月25日函件中的1亿元诚意金)，该事项不属于被告发布招标文件中的内容。被告***局要求原告按《磋商协议》的约定履行并签订合同，是在订立本约合同的过程中，违反相关法律法规规定，违反诚实信用原则，提出明显背离预约合同已经确定的内容作为本约合同签订条件，该要求已违反法律规定。二是***局违反预约合同，在就订立本约合同进行商的过程中提出明显背离预约合同已经确定的内容的条件，被告***局违反预约合同要求原告签署《磋商协议》，本案的实质是因为***局提出实质性变更招标文件的条款，并使得双方不能签订合同，SPV公司亦未组建。被告***资源交易中仅是招投标的具体实施部门，且现有证据不能证实其对投标保证金存在挪用的情形，故其在本案中不承担责任。 综上，原告云南某乙有限公司诉请判令被告***局退还投标保证金的主张成立，予以支持；诉请支付利息的主张，于法无据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第七条之规定，判决如下： 一、由被告曲靖市沾益区某局于判决生效之日起十五日内返还原告云南某乙有限公司保证金800000元。 二、驳回原告云南某乙有限公司的其他诉讼请求。 案件受理费5900元（已减半收取），由被告曲靖市沾益区某局负担。 如果未按本判决指定的期限履行给付义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百六十四条之规定，加倍支付迟延履行期间的利息。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省曲靖市中级人民法院。 审判员*** 二〇二五年六月十六日 书记员***