广州珠某某某咨询集团有限公司与广州市越秀区应急管理局行政二审行政判决书

广州铁路运输中级法院 行政判决书 （2022）粤71行终3882号 上诉人（原审原告）：广州珠某某某咨询集团有限公司。住所地：广州市越秀区永泰路50号101房。 法定代表人：徐某，董事长、总经理。 委托代理人：***，该公司工作人员。 委托代理人：***，广东连越律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：广州市越秀区应急管理局。住所地：广州市越秀区白云路筑溪西街10号2楼。 法定代表人：黄某，局长。 委托代理人：***，该局工作人员。 委托代理人：***，广东大篆律师事务所律师。 上诉人广州珠某某某咨询集团有限公司因诉被上诉人广州市越秀区应急管理局罚款一案，不服广州铁路运输法院（2022）粤7101行初1318号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭，于2022年12月16日对本案进行了询问。上诉人的委托代理人***、***，被上诉人的出庭负责人***及委托代理人***、***到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认为，《中华人民共和国安全生产法》（2014年修正）第九条第一款规定：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”被告具有对辖区内安全生产工作实施综合监督管理的职权。 《建设工程安全生产管理条例》第四条规定：“建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位及其他与建设工程安全生产有关的单位，必须遵守安全生产法律、法规的规定，保证建设工程安全生产，依法承担建设工程安全生产责任。”第十四条规定“工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。”《中华人民共和国安全生产法》（2014年修正）第一百零九条第（一）项规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”。本案中，原告与建设管理单位及委托单位签订《驷马涌流域清污分流工程（越秀段）建设工程监理合同》，约定原告为涉案建设工程监理单位，其中合同内容第七点“监理目标”中的第4项“安全目标”为“确保工程无安全事故”。根据《建设工程安全生产管理条例》第四条、第十四条的规定，原告对施工全过程的安全生产负有法定责任。根据被告询问调查笔录、原告代理人在听证中的陈述、《市政基础设施工程巡视记录》《安全监理日志》显示，原告在涉案事故点施工前一日，已经知悉该施工点围蔽开展施工活动，并知悉该区域存在埋地燃气管线，施工路段未做好燃气管线保护，已经就此提出要求施工单位管线探挖前邀请燃气公司现场进行安全技术交底签订安全保护协议，但施工当日仍未派员巡查、旁站，未落实跟进相关隐患排查工作，未依法制止违法施工，导致发生燃气泄漏事故。原告对事故发生存在主观过失，对事故发生负有责任。被告在作出被诉行政处罚决定前，依法进行调查取证，依法向原告作出行政处罚告知书，告知原告依法享有的权利，并根据原告要求组织了听证，充分听取了原告的意见、陈述和申辩，程序合法。燃气泄漏属威胁生命财产安全的事故，泄漏一旦发生，则已经对人民群众的生命财产构成现实的直接威胁，因应急措施采取得当而所幸未造成生命和重大财产损失，不能作为否定事故较大危害性的合法理由。被告对原告作出被诉行政处罚,认定事实清楚,证据充分,适用法律依据正确,处罚幅度并无不当。原告的诉讼请求理据不足，原审法院不予支持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告广州珠某某某咨询集团有限公司的诉讼请求。 上诉人广州珠某某某咨询集团有限公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实错误。（一）施工围蔽是施工准备工作，并不必然立即开展施工活动，且施工单位故意规避上诉人监督、擅自违规作业，原审判决将施工围蔽认定为正式施工活动，并据此认定上诉人知悉涉案施工点已开展施工活动，存在主观过失，应对事故负责，是强人所难，认定事实错误。（二）原审法院刻意忽略上诉人提交的《监理工作联系单》，未全面客观审查，也未在判决中予以说明，违反行政诉讼法证据规则。二、原审判决适用法律错误。上诉人因监理合同产生的是民事责任，并非行政责任。上诉人与建设单位约定的安全目标并不表示上诉人应对安全生产承担无限责任，原审判决以监理合同约定的安全目标为由，认定上诉人对施工全过程的安全生产负有法定责任，混淆民事责任与行政责任的概念和范围，忽略了安全生产监理责任与安全生产法定责任的区别，扩大和加重上诉人的安全生产责任。三、被上诉人对监理责任认识有误，扩大监理单位的责任。根据《中华人民共和国建筑法》的规定，施工现场的安全生产管理由施工单位负责。根据《中华人民共和国安全生产法》第十五条规定，工程监理单位属于为安全生产提供管理服务的机构，上诉人承担的是监理责任，现场施工安全不属于上诉人的安全生产责任范围，被上诉人混淆了安全生产责任和监理责任。四、被上诉人适用法律逻辑混乱。被上诉人依据《建设工程安全生产管理条例》认定上诉人的责任，却适用《中华人民共和国安全生产法》认定执法单位的职权并对上诉人进行处罚，逻辑混乱。五、被诉行政处罚决定过罚不当，选择性执法，显失公平。被上诉人依据相同法律条款对上诉人和相关单位作出相同性质的行政处罚，却未对建设管理单位进行处罚，也未区分各参建主体的工作性质、责任范围以及违法行为轻重，选择性执法，违反过罚相当原则和公平公正原则，应予撤销。五、被诉行政处罚决定程序违法。涉案事故调查报告不具有合法性，且未经正式程序送达上诉人并听取上诉人意见，不能作为处罚依据。被上诉人没有将听证报告书作为证据向上诉人出示，推定其没有制作该报告书，行政处罚程序违法。故上诉请求：1.撤销原审判决；2.撤销被诉行政处罚决定；3.一、二审案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人广州市越秀区应急管理局二审答辩称：一、原审判决认定事实清楚，证据充分。（一）根据《建设工程安全生产管理条例》第四条规定及涉案监理合同、监理方案的内容，上诉人对涉案工程负有安全生产责任，依法负有消除安全隐患、制止违法施工等法定职责。（二）上诉人履行监理职责、制止违法施工并不以施工单位的报备和通知为前提。上诉人明知涉案地点存在重大安全隐患，未履行法定职责，导致发生燃气泄漏，对此存在重大主观过错。二、原审判决适用法律正确。（一）上诉人是法定安全生产责任主体，其主张监理责任不是安全生产责任，违背法律规定和立法原意。原审判决依据《建设工程安全生产管理条例》第四条、第十四条认定上诉人负有安全生产责任，并认可被上诉人适用《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定对上诉人进行处罚，适用法律正确。（二）《建设工程安全生产管理条例》和《中华人民共和国安全生产法》的立法目的和适用情形不同，前者主要是为了加强建设工程安全生产的日常监督管理，后者是为了规制生产安全事故，发生生产安全事故时应当适用后者的相关罚则，前者第五十二条对此也作出明确规定。本案发生燃气泄漏事故，无法适用前者的处罚条款，但对违法行为的认定可以前者为依据，被上诉人适用法律并无不当。上诉人认为二者不能同时适用，是对法律的错误理解。三、被上诉人作出的行政处罚裁量符合合理性原则。被上诉人在法定处罚范围内对上诉人处以22万元的罚款处罚，并无明显不当。安全生产责任的承担与上诉人取得的经济效益无关，上诉人主张其在涉案工程中的经济效益少，处罚金额过重的理由不能成立。综上，请求法院驳回上诉人的诉讼请求，维持原判。 经审理查明，2019年7月，广州珠某某某某某某有限公司（以下简称珠某某某公司，于2022年5月17日更名为广州珠某某某咨询集团有限公司）与项目建设单位广州市城市排水有限公司、建设管理单位广州市越秀区市政和水利维护所（以下简称越秀市政水利所）共同签订《驷马涌流域清污分流工程（越秀段）建设工程监理合同》，约定广州市城市排水有限公司委托珠某某某公司负责涉案工程施工监理工作，越秀市政水利所负责具体实施建设管理，监理安全目标为确保工程无安全事故；监理工作内容包括审查施工承包人提交的施工组织设计，重点审查其中的质量安全技术措施、专项施工方案与工程建设强制性标准的符合性，发现工程质量、施工安全存在事故隐患的，应要求施工承包人整改并报建设管理单位，等等。珠某某某公司于2019年9月编制的涉案工程安全监理方案载明，安全文明控制目标为确保安全施工；工程监理范围为本项目施工的全过程监理，监理工作内容包含但不限于施工前的准备阶段、施工阶段、竣工结算阶段等阶段；监理人员每日对施工现场进行巡视时，应检查安全防护情况并做好记录，针对发现的安全问题，按其严重程度及时向施工单位发出相应的监理指令，令施工单位消除安全事故隐患；对危险性较大的分部分项工程，监理人员要加强巡视、旁站；对发现的各类安全事故隐患，应书面通知施工单位，并督促其立即整改，情况严重的，应及时下达工程暂停令，要求施工单位停工整改，同时报告建设单位。 2020年8月7日，建设管理单位越秀市政水利所（甲方）与施工单位中国水利水电第六工程局有限公司（以下简称水电六局，乙方）以及燃气管理经营单位广州燃气集团有限公司西区分公司管网运营部（丙方）签订《施工现场燃气管道及设施安全保护协议》，约定甲方对施工现场燃气管道及设施的安全负总责，乙方负责燃气管道具体保护措施的实施及管道警示标识的保护，甲方应对保护方案和应急处置措施实施情况进行现场监督，丙方应落实燃气管道的巡查工作，做好紧急应对准备；对在控制范围和安全保护范围内的施工，施工单位应提前24小时以书面或电话形式告知供气单位；在燃气管道设施的安全保护范围内，在没有采取有效的保护措施前，禁止进行机械开挖、爆破、起重吊装、打桩、顶进等作业；在燃气管道设施的安全保护范围内施工作业，乙方应组织施工人员进行人工开挖，直到确定燃气管道设施的具体位置，并应在现场做好保护措施。 2020年4月2日，珠某某某公司组织相关单位召开涉案工程第二次工地例会，该会议纪要载明，建设单位、监理单位要求施工单位管道施工前进行管线摸排，做好开挖前探挖工作，涉及重要管线如燃气管线、电力管线等采用人工探挖。2021年6月14日，珠某某某公司对水电六局报审的《驷马涌流域清污分流工程（越秀段）盘福大街燃气管道保护专项施工方案》出具审核意见，同意按报审方案实施。该施工方案载明，管道探查方案为物探法和深沟（坑）开挖法，物探法一般用感应法或夹钳法探查，确定管道具体位置一般采用开挖探沟（坑）位置，探沟（坑）开挖必须使用人工，用铁锨轻轻挖掘，不得用镐，发现土质发生变化时应改用木钎将覆盖物清除干净，以保证不损坏燃气管道。2021年6月17日，珠某某某公司向水电六局出具监理工作联系单，要求水电六局严格按照安全生产要求，组织好既有管线安全隐患排查工作，做好现场安全教育交底及应急管理措施，未探清施工现场地下管线情况时，未对管线进行有效保护措施前，禁止进行机械开挖、爆破、起重吊装、打桩、顶进等作业。7月1日前暂停涉及穿越燃气管线的施工，后续对于穿越燃气管线施工危险性较大的工程项目时，需先向该监理部报备，且必要时施工前需先请示市水务局。 2021年7月9日，珠某某某公司的监理员***对涉案工程进行巡视，并制作《市政基础设施工程巡视记录》。该巡视记录载明“巡视存在问题情况：巡视w23#接收井围蔽施工时，要求施工单位管线探挖前邀请燃气公司现场进行安全技术交底签订安全保护协议。”***于同日制作的《安全监理日志》载明“安全检查情况：……5.司马街w14-1#井段水稳层碾压。w23#接收井围蔽施工进行巡视，共进行了6项检查，发现0个安全问题。”2021年7月10日，珠某某某公司的监理员***对涉案工程进行巡视，并制作《市政基础设施工程巡视记录》。该巡视记录载明“巡视存在问题情况：上午8点30分巡视盘福路w23#接收井施工围蔽，未进行地下管线人工探挖作业，返回巡查盘福路w23#井时发现燃气泄漏，立即配合区各职能部门、市燃气集团抢修，约11点左右燃气抢修完成恢复居民使用。……问题处理情况：监理部下发工程暂停令。” 2021年9月7日，涉案事故调查组作出《广州市越秀区盘福大街朱紫后街“7.10”施工挖穿燃气管道一般事故调查报告》，认定水电六局于2021年7月10日上午9时35分许在对越秀区盘福大街朱紫后街5号对出路面开展驷马涌流域清污分流工程施工过程中，将埋于地下的城镇燃气管线挖穿，导致发生燃气泄漏事故，该事故未造成人员伤亡，直接经济损失为20970元，为一般事故。珠某某某公司未能监督和纠正施工单位未按协议和方案工作措施进行探查复核的行为，在施工单位未查明事发区域燃气管线具体位置的情况下，允许施工单位使用人工探挖的方式作业，施工现场监理不力，未对燃气管线保护区域开挖关键施工环节实施现场监督和旁站。珠某某某公司的行为违反《建设工程安全生产管理条例》第十四条、《建设工程质量管理条例》第三十八条规定，对事故发生负有责任，建议广州市越秀区应急管理局（以下简称越秀区应急局）根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项规定，予以行政处罚。上述事故调查报告所附照片显示，事故现场采用塑料板围蔽，现场有挖掘机等工具，路面呈破碎状态。2021年9月22日，广州市人民政府批复同意上述事故调查报告予以结案，并要求越秀区应急局会同相关部门依法对事故责任单位和人员予以处理。次日，广州市应急局在其官网公布上述事故调查报告。 2021年9月29日至10月11日，越秀区应急局分别对涉案工程相关单位工作人员进行调查询问并制作笔录。施工单位水电六局工作人员***、***以及分包单位四川丙卓昂建设工程有限责任公司（以下简称丙卓昂公司）工作人员***、***在接受询问时均确认，丙卓昂公司在人工开挖前没有使用感应法、夹钳法进行有效探查复核，也没有采取保护措施，施工人员使用了洋镐、挖土机作业，事发当天的施工计划没有提前告知珠某某某公司，没有监理人员在现场旁站。***的调查笔录显示，其于7月10日上午8时15分与施工人员到达现场，事发前没有见到珠某某某公司安排的***在现场。广州燃气集团有限公司西区分公司工作人员***的调查笔录显示，7月10日8时45分，其巡查到盘福大街，看到施工点路面已经被打烂，施工方有作业人员5名左右，现场暂未开工。珠某某某公司监理员***称，其于7月10日早上8时左右进行施工巡查，因事故施工点没有接到上级领导通知施工，其没有到盘福路事发点进行巡查，而是直接到另外的施工点进行巡视。8时30分，其巡查到事发点时还是围蔽状态，没有开工，所以不知道劳务公司采取了人工探挖方式。其已将7月9日现场巡视记录的问题口头通知了水电六局的工作人员。 2021年12月14日，越秀区应急局向珠某某某公司作出行政处罚告知书，告知拟对该公司作出的行政处罚内容以及享有的听证权等。2022年1月19日，越秀区应急局组织召开听证会，听取珠某某某公司的陈述申辩意见，出示了包括涉案事故调查报告在内的相关证据，并制作了听证笔录和听证报告。2022年1月30日,越秀区应急局作出（穗越）应急罚〔2022〕8号《行政处罚决定书》（以下简称被诉行政处罚决定），查明2021年7月10日上午，水电六局驷马涌流域清污分流工程项目部组织对越秀区盘福大街朱紫后街5号对出路面燃气管线进行探挖施工。上午8时15分，丙卓昂公司技术员***与施工人员到达现场。8时30分，水电六局驷马涌流域清污分流工程项目部施工现场管理人员***到达现场，对丙卓昂公司施工人员开展了班前教育和技术交底。8时45分，广州燃气集团有限公司西区分公司巡线员***在施工现场发现燃气管道上方的水泥路面已破碎，现场有挖掘机，现场人员暂未开工。***告知***，不得使用挖掘机在燃气管线保护区域内作业，如果作业，必须采用人工探挖的方式进行。随后，***在施工现场张贴“施工范围内有燃气管道严谨擅自开挖”等标识，对施工点燃气管道走向喷涂红色标识定位，告知施工人员燃气管线的走向。8时49分，***离开现场前往盘福片区其他施工点巡查。随后，施工人员在未通知监理单位、广州燃气集团有限公司西区分公司到场旁站监护的情况下，开始用铁锹、洋镐在围挡内东侧进行人工探挖。9时35分，施工人员在围挡内东侧人工探挖至深0.5m时，未发现燃气管道，然后开始向围挡内西侧探挖，至0.2m深时，发现一块钢板压在探挖面上，人力难以移动钢板。随即，丙卓昂公司***指挥工人***使用挖掘机撬开钢板，因未察觉到此段燃气管道突然90度垂直变高，挖掘机铲斗在抬起钢板过程中齿口划穿燃气管道，导致发生燃气泄漏事故。经查，珠某某某公司未能监督和纠正施工单位未按协议和方案工作措施进行探查复核，在施工单位未查明事发区域燃气管线具体位置的情况下，允许施工单位使用人工探挖方式作业的行为，违反了《建设工程安全生产管理条例》第十四条的规定，对事故发生负有责任。依据《中华人民共和国安全生产法(2014年修正)》第一百零九条第一项的规定，决定给予珠某某某公司22万元罚款的行政处罚。 事发后，越秀区应急局按照事故调查报告的建议，对施工单位水电六局及其法定代表人分别处以罚款35万元和265012.7元的行政处罚。由于广州市越秀区城市管理和综合执法局在事故调查组结案前，已对分包单位丙卓昂公司处以罚款10万元，越秀区应急局对该公司法定代表人作出罚款43200元的行政处罚。 二审诉讼期间，珠某某某公司向本院出具《情况说明》，称其公司安全监理员于2021年7月9日对涉案W23点位开展巡查，现场没有开展任何施工动作，仅堆放有部分杂物，路面平整，没有施工迹象，安全监理员要求施工单位提前做好报备工作，邀请燃气公司及监理公司到场现场交底。鉴于7月9日的现场巡查情况，且涉案W23点位未列入当周工作计划亦未提前报备，其公司未安排对该点位进行巡查。其公司安全监理员***自述于7月10日按照施工单位提前报备的施工点位开展巡查，因涉案W23点位不在施工单位的报备计划内，故未对该点位专门开展巡查工作。 上述事实，有营业执照、准予变更登记（备案）通知书、监理合同、安全监理方案、安全保护协议、专项施工方案、会议纪要、监理工作联系单、巡视记录、安全监理日志、事故调查报告、询问笔录、行政处罚告知书、听证笔录、听证报告书、行政处罚决定书、情况说明，以及当事人的陈述等证据予以证实。 本院认为，根据原审判决以及当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：一是上诉人是否已依法履行监理注意义务和巡查义务；二是被上诉人作出被诉行政处罚决定适用法律是否正确；三是被上诉人作出被诉行政处罚决定量罚是否适当；四是被上诉人作出被诉行政处罚决定的程序是否合法。 一、关于上诉人是否已依法履行监理注意义务和巡查义务的问题。《建设工程安全生产管理条例》第四条规定：“建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位及其他与建设工程安全生产有关的单位，必须遵守安全生产法律、法规的规定，保证建设工程安全生产，依法承担建设工程安全生产责任。”第十四条规定：“工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。”依据上述规定，监理单位对建设工程负有安全生产责任，保证建设工程安全生产，及时发现安全事故隐患，并根据情况采取相应措施，是其应当履行的监理义务。本案中，上诉人系负责涉案工程监理工作的监理单位，其针对涉案工程制定了安全监理方案，审核了施工单位编制的燃气管理保护专项施工方案，并组织召开工地例会，发出监理工作联系单，要求施工单位进行燃气管道施工前应做好管线摸排工作，采取有效保护措施，并提前报备施工计划。由此可见，上诉人明确知悉涉案工程涉及燃气管道，属于危险性较大的分项工程，其在日常监理工作中亦对施工单位提出相应的工作要求，并履行了一定的监理职责。但是，上诉人作为具备建筑专业知识的监理单位，在发现涉案施工点已被围蔽，存在安全隐患的情况下，未依法履行监理注意义务和巡查义务，存在怠于履行监理职责的失职行为。首先，根据在案证据显示，上诉人的监理员在事发前一天已发现涉案施工点被围蔽，虽然其主张尚未施工，但存在施工单位随时将对燃气管线进行探挖施工的安全风险，其仅向施工单位口头交代在管线探挖前应邀请燃气公司现场进行安全技术交底签订安全保护协议，而施工单位与燃气运营管理单位已签订安全保护协议，其并未对施工单位提出其他整改措施，仍记录为0个安全问题。次日，上诉人在知晓涉案施工点已被围蔽的情况下，因未接到施工单位的施工计划通知，并未派员对涉案施工点进行巡查。然而，相关人员的调查笔录及事故调查报告等证据证实，分包单位的施工人员在事发当日8时15分携带铁锹、洋镐、挖掘机等探挖工具进入涉案施工点围蔽现场，8时45分地面已被打烂，开始着手准备施工的迹象显而易见，存在巨大安全风险，该安全风险的识别和发现并非无迹可循或者强人所难。监理员如对围蔽现场进行巡查，完全可发现上述情况和安全隐患，并可及时作出处置。其次，根据上诉人编制的《安全监理方案》规定，其监理工作范围为施工全过程，包括施工前的准备阶段，安全文明控制目标为确保安全施工；监理人员每日应巡视施工现场并对发现的安全问题采取相应措施，对于危险性较大的分项工程，要加强巡视、旁站。涉案燃气管线探挖工程具有易燃易爆风险，属于危险性较大的分项工程，且施工点位于闹市人流密集区域，一旦发生安全事故，将严重危及公共安全。即使施工单位未向监理单位提前报备施工计划，监理单位在履职过程中已发现施工单位存在擅自违规施工或者准备施工的迹象，亦应当按照法律规定及合同约定全面履行监理职责，及时采取措施予以制止和纠正，以确保施工安全。因此，上诉人作为建设工程安全生产责任主体单位，对于危险性较大的分项工程，负有更高的注意义务和巡查义务，亦是履行法定监理职责的应有之义，不仅应提前识别、发现和排查安全隐患，还应督促施工单位整改，有效防范生产安全事故，保证建设工程安全生产。但是，上诉人在发现涉案施工点已被围蔽，存在安全隐患的情况下，并未引起足够的重视，仍以施工单位未提前报备施工计划为由，未派员跟进巡查，未依法履行监理注意义务和巡查义务，导致未能及时发现、制止及纠正施工单位的违规施工行为，存在主观过失，对涉案安全事故应当承担相应的监理责任。据此，被上诉人认定上诉人存在失职行为，对事故发生负有责任，事实清楚，证据充分。上诉人主张施工单位未按要求向其报备施工计划，其无法知晓施工单位擅自实施的违规施工行为，不具有主观过错，原审判决认定事实错误的上诉理由，缺乏理据，本院不予采纳。 二、关于被诉行政处罚决定适用法律是否正确的问题。被上诉人认定上诉人的失职行为违反《建设工程安全生产管理条例》第十四条的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》(2014年修正)第一百零九条第一项的规定，对上诉人作出罚款处罚。虽然被上诉人作出被诉行政处罚决定所适用的行为认定规定和罚则规定不属于同一部法律规范，但两部法律规范的立法目的和适用情形不同。《建设工程安全生产管理条例》的立法目的是为了加强建设工程安全生产的监督管理，而《中华人民共和国安全生产法》的立法目的则是为了防止和减少生产安全事故，二者对于生产安全事故的调查处理、处罚的法律适用并不冲突，具有衔接关系。《建设工程安全生产管理条例》第五十二条作为特别条款，明确规定建设工程生产安全事故的调查、对事故责任单位和责任人的处罚和处理，应按照有关法律、法规的规定执行。《中华人民共和国安全生产法》针对生产安全事故的调查、对事故责任单位和责任人的处罚和处理已作出详细具体的规定，属于《建设工程安全生产管理条例》第五十二条所指向的“有关法律”。因此，被上诉人作出被诉行政处罚决定，援引《建设工程安全生产管理条例》第十四条以及《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项规定作为处罚依据，并不违反法律规定，不属于适用法律不当的情形。上诉人主张被诉行政处罚决定适用法律错误的上诉理由，缺乏法律依据，本院不予采纳。 三、关于被诉行政处罚决定量罚是否适当的问题。根据涉案事故调查报告的调查认定，施工单位水电六局、分包单位丙卓昂公司以及上诉人对涉案事故发生均负有责任，属于事故责任主体单位。被上诉人依据《中华人民共和国安全生产法》(2014年修正)第一百零九条第一项的规定，在20万元至50万元的法定幅度内对上诉人和水电六局分别处以罚款22万元、35万元的行政处罚。在广州市越秀区城市管理和综合执法局已对分包单位丙卓昂公司处以罚款10万元的情况下，被上诉人未对该公司作出罚款处罚，仅对该公司法定代表人处以罚款43200元。由此可见，被上诉人对上诉人作出罚款22万元的行政处罚，已充分考量其对于事故发生所起作用及责任大小，与其违法事实、性质、情节以及社会危害后果相符，并无明显不当。至于上诉人在涉案工程获得的酬金数额，与其在涉案事故所起作用以及责任大小并无直接关联。因此，上诉人主张其在涉案工程获得的酬金远低于施工单位，对其罚款22万元显失公平、过罚不当的上诉理由，缺乏理据，本院不予采纳。 四、关于被上诉人作出被诉行政处罚决定程序是否合法的问题。被上诉人在作出被诉行政处罚决定前，依职权进行调查取证，依法履行事先告知义务，并召开听证会听取上诉人的陈述申辩意见，经全面审查相关证据后作出被诉行政处罚决定，并送达给上诉人，符合法定程序，并无不当。而上诉人主张的涉案事故调查报告已由广州市应急局在官网发布，被上诉人亦在听证会中出示该事故调查报告，已充分保障上诉人的知情权。至于上诉人提及的听证报告则属于行政机关的内部流程管理文件，虽然被上诉人未在答辩期内向原审法院提交，但被上诉人已向原审法院提交听证笔录，并根据上诉人提出的质证意见在庭审后补充提交听证报告，足以证明被上诉人在作出处罚决定前已依法保障上诉人的听证权。因此，上诉人主张被上诉人未向其送达涉案事故调查报告，未制作听证报告，处罚程序违法的上诉理由，缺乏事实和法律根据，本院不予采纳。 综上所述，被上诉人作出的被诉行政处罚认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，量罚适当。上诉人主张撤销被诉行政处罚决定，缺乏事实和法律依据，原审判决驳回其诉讼请求，并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人广州珠某某某咨询集团有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长*** 审判员*** 审判员*** 二〇二三年四月十八日 法官助理*** 书记员***