青岛殿国房地产开发有限公司与青岛西海岸新区自然资源局、青岛经济技术开发区规划建设局城乡建设行政管理:城市规划管理(规划)一审行政判决书

山东省青岛市黄岛区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0211行初101号 原告青岛殿国房地产开发有限公司，住所地青岛经济技术开发区江山北路****楼。统一社会信用代码：91370211730625555N。 法定代表人**国，执行董事。 委托代理人***，北京大成（***）律师事务所律师。 委托代理人于苗苗，北京大成（青岛）律师事务所律师。 被告青岛西海岸新区自然资源局，住，住所地青岛市黄岛区长江路**一社会信用代码：11370211326003420Y。 法定代表人***，局长。 委托代理人**，女，该机关工作人员。 委托代理人***，山东倡通律师事务所律师。 被告青岛经济技术开发区规划建设局，住所，住所地青岛市黄岛区王台镇台中路**社会信用代码：11370211396279334U。 法定代表人**，局长。 委托代理人***，山东文康（青岛西海岸）律师事务所律师。 委托代理人由静，山东文康（青岛西海岸）律师事务所（实习）律师。 第三人青岛开发区投资建设集团有限公司，住所地，住所地青岛市黄岛区阿里山路****会信用代码：91370211MA3DML8A4B。 法定代表人***，董事长。 委托代理人***，女，该公司工作人员。 委托代理人***，男，该公司工作人员。 原告青岛殿国房地产开发有限公司要求撤销被告青岛西海岸新区自然资源局、青岛经济技术开发区规划建设局为第三人青岛开发区投资建设集团有限公司颁发的建设用地规划***（地字第37（地字第**案，于2020年3月31日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月31日立案后，于2020年4月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月9日组织进行庭前会议，于2020年7月24日公开开庭审理了本案。原告青岛殿国房地产开发有限公司（以下简称“殿国公司”）的委托代理人***、于苗苗，被告青岛西海岸新区自然资源局（以下简称“自然资源局”）的副局长**舢及委托代理人**、***，被告青岛经济技术开发区规划建设局(以下简称“规划建设局”)的局长**及委托代理人***，第三人青岛开发区投资建设集团有限公司（以下简称“青开投资公司”）的委托代理人***、***到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年9月4日，被告青岛西海岸新区自然资源局、青岛经济技术开发区规划建设局为第三人青岛开发区投资建设集团有限公司颁发地字第370206201917037号建设用地规划***。 原告殿国公司诉称，2019年9月4日，被告自然资源局、规划建设局为第三人青开投资公司大学生租赁住宅项目配套道路工程颁发的地字第370206201917037号建设用地规划***涉嫌侵犯原告的合法权益，应立即纠正。2002年8月9日，青岛经济技术开发区国土资源局与原告签订《划拨土地协议书》，将位于江山北路西侧土地(面积33335平方米)划拨给原告，2002年9月26日，青岛市规划局黄岛分局向原告发放编号为青规黄用地字(2002)003号建设用地规划***，载明用地项目名称为农民安置房，用地位置江山北路西，用地面积33335平方米。2002年12月20日，青岛市规划局黄岛分局为原告颁发编号为青规黄建管字(2002)170号建设工程规划***，项目名称为“黄岛街道办事处住宅小区1-8#楼、物业楼”，建设规模为36650.78平方米。2003年11月19日，原告向黄岛区国土资源局交纳土地划拨款3500175元。此后原告开始建设农民安置房，2006年农民安置房项目竣工验收，黄岛街道办事处住宅小区(农民安置房项目)起名为“江山花园”，为方便小区居民，物业楼现经营幼儿园。江山花园小区及物业楼用地面积26018平方米，西侧区域剩余土地7317平方米尚未进行建设。2015年1月23日，原告向黄岛区人民法院提起诉讼，请求判令黄岛区国土资源和房屋管理局为其办理涉案土地国有土地使用证，历经一审、二审诉讼。2015年10月26日青岛市中级人民法院作出(2015)青行终字第275号行政判决书，判令黄岛区国土资源和房屋管理局在判决生效之日起一个月内针对原告办证申请依法履行职责。判决生效后原告多次要求黄岛区国土资源和房屋管理局履行判决义务，但该局以种种理由推诿至今。被告自然资源局作为政府机构改革新设立的政府部门，承接原黄岛区国土资源和规划局的相关职能，应继续履行青岛市中级人民法院的生效判决。在此情况下，第三人规划建设的大学生租赁住宅项目配套道路工程在江山花园西侧区域穿过，占用原告尚未建设的大部分土地。2019年10月28日，第三人安排工程机械进场施工，原告制止后方知土地已被重新规划。二被告在规划审批过程中未征求原告意见，也未对原告进行任何经济补偿，擅自为大学生租赁住宅项目配套道路工程颁发了地字第370206201917037号建设用地规划***，缺乏合理性和正当性，显属违法，应予纠正，故诉求：撤销被告自然资源局、规划建设局为第三人青开投资公司颁发的地字第370206201917037号建设用地规划***。 原告殿国公司向本院提交了以下证据、依据：1.地字第370206201917037号建设用地规划***，拟证明被告于2019年9月4日为第三人颁发涉案证件；2.青开土字【2002】194号《关于黄岛街道办事处申请将农民安置房土地使用权划转给青岛殿国房地产开发有限公司处理意见的请示》、《划拨土地协议书》、青规黄用地字（2002）003号建设用地规划***、青规黄建管字第（2002）170号建设工程规划***、土地有偿使用收入专用票据NO.0008283，拟证明涉案土地划拨行为于2002年7月26日经过相关政府负责人同意，原青岛经济技术开发区国土资源局于2002年8月9日将位于江山北路西侧土地（面积33335平方米）划拨给原告，原青岛市规划局黄岛分局于2002年9月26日向原告颁发青规黄用地字（2002）003号建设用地规划***，于2002年12月20日向原告颁发青规黄建管字第（2002）170号建设工程规划***，后原告于2003年11月19日向原黄岛区国土资源局交纳土地划拨款3500175元；3.（2015）青行终字第275号行政判决书，拟证明原告于2015年1月23日起诉要求原黄岛区国土资源和房屋管理局办理涉案土地国有建设用地使用证，后青岛市中级人民法院于2015年10月26日作出（2015）青行终字第275号终审判决，判令该局于判决生效后一个月内针对原告办证申请依法履行相应职责。 被告自然资源局辩称，2019年4月22日，青岛西海岸新区管委《关于印发2019年度基础设施和社会公益性项目固定资产投资计划的通知》确定由第三人负责建设大学生租赁住宅项目配套工程，2019年9月4日，当事人向其申请颁发***，其审查相关文件后，认为第三人申报项目符合控制性详细规划，申请材料齐全，符合法定形式，决定予以行政许可，为第三人颁发涉案***。 被告自然资源局向本院提交了以下证据、依据：项目报建申请表、青西新管发【2019】19号文件、《关于青岛开发区投资建设集团关于大学生租赁住宅项目配套道路工程用地预审意见》、函（由黄岛区辛安街道办事处出具），拟证明青岛西海岸管委确定由第三人青开投资公司建设大学生租赁住宅项目配套工程，2019年9月4日，第三人向其申请颁发***，其经审查后核发涉案***，事实清楚，证据充足，适应法律正确，证据合法。 被告规划建设局辩称，1.其系接受被告自然资源局委托，实施建设用地规划许可；2.2019年9月4日，第三人向其提交建设用地规划许可申请材料，经审查后，其认为申请材料齐全，符合法定形式，决定予以行政许可，为第三人颁发涉案***。 被告规划建设局向本院提交了以下证据、依据：1.项目报建申请表、青西新管发【2019】19号文件、控制性详细规划、建设用地规划***，拟证明涉案土地建设项目符合控制性详细规划，且已经取得批准，后其依据第三人申请向其颁发涉案***；2.分工协议，拟证明其颁发涉案***系接受被告自然资源局的委托。 第三人青开投资公司述称，其向被告提交的申请材料齐全，符合法定形式，被告向其颁发***合法合规。 第三人青开投资公司未向本院提交证据。 经庭前会议，两被告及第三人均认可原告提交证据的真实性，但认为证据中载明的土地已被划拨给黄岛街道办事处，且原告交纳的相关费用实际是黄岛街道办事处从安置居民处收取，原告作为安置工程代建单位进行代交；原告对两被告均提交的项目报建申请表真实性不予认可，认为没有落款时间，不符合公文严谨规范性，对两被告均提交的青西新管发【2019】19号文件真实性不予认可，认为并非原件，且涉案项目即使列入投资计划也不能证明项目审批程序及许可行为合法，对被告自然资源局提交的《关于青岛开发区投资建设集团关于大学生租赁住宅项目配套道路工程用地预审意见》真实性不予认可，认为并非原件，且被告自然资源局承继原黄岛区国土资源和房屋管理局职权，其明知涉案***所指向的部分土地已在多年前划拨原告，由原告实际使用，且原告已经诉讼要求办理产权登记手续，其一直拖延办理至今，此种前提下，该局未对原告进行补偿，未告知权利义务，剥夺原告陈述申辩权利，存在恶意侵犯原告合法权益行为，存在严重瑕疵，对被告自然资源局提交的函真实性不予认可，认为该材料未有经办人签字及落款时间，有失机关公文函件严谨规范性，表述内容也与事实不符,对被告规划建设局提交的控制性详细规划真实性不予认可，认为该规划不完整，也无政府批准的相关佐证，对被告规划建设局提交的分工协议真实性无异议，认为该协议属于分工协议，不是委托协议，且协议中明确载明该局在分工职责范围内以自己名义对外签订协议情况下应当承担法律责任；第三人对两被告提交证据的真实性和证明内容均予以认可。 本院对上述证据认定如下：对于原告提交的证据，因被告及第三人均予以认可，且相应证据亦在（2015）青行终字第275号案件中有所体现，故本院对上述证据的真实性依法予以认定；对于被告提交的证据，虽原告不认可其真实性，但相应证据均由行政机关所提交，所涉及内容也与本案行政许可行为相互关联，原告亦未提交证据证明上述证据存有伪造作假成分，故本院对上述证据的真实性亦依法予以认定。 经审理查明，原青岛经济技术开发区国土资源局于2002年8月9日将位于江山北路西侧土地（面积33335平方米）划拨给原告，原青岛市规划局黄岛分局于2002年9月26日向原告颁发青规黄用地字（2002）003号建设用地规划***，于2002年12月20日向原告颁发青规黄建管字第（2002）170号建设工程规划***。2015年1月23日，原告起诉要求原黄岛区国土资源和房屋管理局办理涉案土地国有建设用地使用证,青岛市中级人民法院于2015年10月26日作出（2015）青行终字第275号终审判决，判令该局于判决生效后一个月内针对原告办证申请依法履行相应职责，后被告自然资源局承继了该局相关权属职责。 2019年9月4日，两被告依第三人青开投资公司申请，向其颁发涉案规划***，亦均加盖了相关印章。 庭审中，原告殿国公司主张涉案***下有6200平方米土地与其权属土地存有重叠；被告规划建设局对此不予认可；被告自然资源局主张仅有3000余平方米土地存有重叠。原、被告、第三人均认可***所指向的道路已由第三人施工完毕。 本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第三十四条第一款、第三十六条分别规定：“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查”、“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。” 本案中，两被告向第三人青开投资公司颁发涉案***，所依据的材料主要为青西新管发【2019】19号文件及《函》（由黄岛区辛安街道办事处出具），但19号文件仅仅载明本区基础设施和社会公益性项目的投资计划，未确定土地权属，《函》除本身具有未载明出具时间的形式瑕疵外，其出具单位辛安街道办事处也无权确定该《函》本身所载“该宗土地界址清楚，补偿到位，无纠纷，地上附着物已拆清场完毕，符合净地要求”，地上附着物已拆清场完毕v style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: **; FONT-SIZE: 15pt;'>另，被告自然资源局存有明知（2015）青行终字第275号行政判决中已判令该局应于判决生效后一个月内针对原告办证申请依法履行相应职责且在庭审中自认涉案***下有部分土地与原告权属土地有重叠，存有重大争议的情况。 至于被告规划建设局提出其系接受被告自然资源局的委托实施涉案行政行为，法律责任应由被告自然资源局承担的抗辩。本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第二十四条虽规定行政机关可以在法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，委托其他行政机关实施行政许可，但同时亦规定委托机关应当将受委托行政机关和受委托事实行政许可的内容予以公告，而两被告均未提交证据证明已将上述委托事项对外公告，且被告规划建设局提交的也仅为分工协议，故其之抗辩与事实不符，与法律无据，本院不予采纳。 综上，两被告依第三人青开投资公司之申请，依据其本案提交的材料为事实依据，于2019年9月4日为第三人颁发地字第370206201917037号建设用地规划***，既无事实之依据，又有悖于法律之规定，应依法撤销。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定：“行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为”。 本案中，两被告为第三人青开投资公司颁发涉案***，后第三人依此进行了道路施工并已完毕。本院认为，相应道路的建设是为了便于社会不特定的个人和群体进行通行，提升了社会资源的利用效率，增加了社会公共利益，故两被告为第三人颁发涉案***的行为，本院依法不予撤销，确认其行为违法。 综上，依照《中华人民共和国行政许可法》第二十四条、第三十四条第一款、第三十六条及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决如下： 确认被告青岛西海岸新区自然资源局、青岛经济技术开发区规划建设局为第三人青岛开发区投资建设集团有限公司颁发地字第370206201917037号建设用地规划***的行为违法。 本案案件受理费50元（原告已预交），由被告青岛西海岸新区自然资源局、青岛经济技术开发区规划建设局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。 审　判　长　　刘　凯 人民陪审员　　*** 人民陪审员　　*** 二〇二〇年七月二十九日 书　记　员　　夏　月