某某、杭州市江干区人民政府、杭州中宸城镇建设有限公司一审行政判决书

浙江省杭州市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2018）浙01行初650号

原告***，女，汉族，1970年1月17日出生，住杭州市江干区。

委托代理人葛容，北京京平律师事务所律师。

被告杭州市江干区人民政府，住所地杭州市庆春东路1号。

法定代表人楼建忠，区长。

应诉负责人范朝辉，副区长。

委托代理人洪瀚，江干司法局工作人员。

委托代理人江旭，浙江几丰律师事务所律师。

第三人杭州中宸城镇建设有限公司，住所地杭州市庆春东路1号。

法定代表人俞友武，董事长。

委托代理人唐佳璐，浙江九恒律师事务所律师。

原告***不服被告杭州市江干区人民政府（简称江干区政府）城建行政协议部分条款，于2018年12月29日向本院提起行政诉讼。本院于当日收件并立案，于立案当日向被告发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，因杭州中宸城镇建设有限公司（简称中宸公司）与本案处理结果有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院于2019年3月27日公开开庭审理了本案。原告***的委托代理人葛容，被告江干区政府的负责人范朝辉、委托代理人洪瀚、江旭，第三人中宸公司的委托代理人唐佳璐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2016年6月30日，补偿人中宸公司（甲方）和被补偿人***户（乙方）签订《杭州市征收集体所有土地房屋补偿安置协议书（货币化安置）》（编号：集住货A0049，简称《补偿安置协议》）。

原告***诉称：原告为杭州市江干区石塘路南65号居民，房屋性质为宅基地上房屋,为江干区常青夕照区块棚户区改造前期储备项目的被征收人。2016年6月30日，原告与本次征收补偿人中宸公司及动迁单位杭州市江干区人民政府四季青街道办事处（简称四季青街道办）签订了案涉《补偿安置协议》，该协议为格式条款。《补偿安置协议》第七条约定：“实际安置人口和安置面积以正式回迁安置时审核为准，其中正式回迁安置时间以公告日期为准。”第十条违约责任第一款约定：“1.乙方应如实提供符合安置政策的安置人口及名单。乙方在拿到安置房钥匙前，除乙方符合政策增加的安置人口外，若乙方所提供的安置人口与实际安置人口不符，甲方有权终止本协议的相关条款。”根据涉及原告房屋征收的《关于江干区常青夕照区块棚户区改造前期储备项目征地房屋补偿实施方案》（杭土资〈江〉房补字〔2016〕001号）规定，应适用《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》的规定。而《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第二十条规定：“安置人口按照被补偿人家庭常住户口人数确定。有下列情形之一的，可以增加一个安置人口……”第九条第一款规定：“补偿人应当按照规定查明被补偿人的户籍、被补偿房屋及其附属物状况等事项。”第六条规定：“实施征地房屋补偿应当先补偿、后搬迁。补偿人应当按照本条例的规定，对被补偿人给予补偿和安置；被补偿人应当在规定的签约期限内完成签约并按照协议约定搬迁。”依据上述规定，对原告的补偿安置应当具有在先性和确定性。《补偿安置协议》第七条列明的家庭常住人口属于法定安置人口，具有确定性，且《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》作为地方法规没有对安置人口资格事后审核确认的相关规定，补偿人具有事先查明被补偿人的户籍的法定义务。因此，《补偿安置协议》第七条列明的乙方具有常住户口家庭成员为江干区常青夕照区块棚户区改造前期储备项目房屋征收的法定被安置人。原告认为，《补偿安置协议》对被安置人事后审核的约定与《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》规定不符，对原告及家庭成员调产安置不符合《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》的规定，因此也不符合《关于江干区常青夕照区块棚户区改造前期储备项目征地房屋补偿实施方案》（杭土资〈江〉房补字〔2016〕001号）规定,排除原告作为被拆迁安置人的合法权利。《补偿安置协议》性质为行政合同，合同条款为格式条款，由于行政诉讼法及相关司法解释没有相关规定，可以适用合同法及相关规定。根据合同法第三十九条第一款规定，采用格式条款订立合同的，提供格式条款的一方应当遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务，并采取合理的方式提请对方注意免除或者限制其责任的条款，按照对方的要求，对该条款予以说明。第四十条规定，格式条款具有本法第五十二条和第五十三条规定情形的，或者提供格式条款一方免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利的，该条款无效。根据行政诉讼法第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”、第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，本案原告与本次征收补偿人中宸公司及动迁单位四季青街道办签订《补偿安置协议》，中宸公司及四季青街道办签订补偿协议的行为系基于江干区政府授权和委托。依据上述法律规定，请求确认《补偿安置协议》部分条款无效的适格被告应当为江干区政府。为查明案件事实和根据合同相对性，将补偿人中宸公司列为第三人。综上，原告认为《补偿安置协议》第七条、第十条第一款关于被安置人资格事后审核的约定，排除原告法定权利，该条款应属无效。特此起诉，请求：1.确认《补偿安置协议》第七条、第十条第一款关于被安置人资格事后审核的约定无效；2.本案诉讼费用由被告承担。

原告向本院提供的证据有：1.《补偿安置协议》，拟证明签订协议的事实和合同条款内容。2.一书一方案及附件，拟证明补偿安置的主要法律依据是《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》。3.江干区政府关于同意中宸公司为常青夕照区块棚户区改造前期储备项目补偿人的批复，拟证明江干区政府确定补偿人的事实。4.《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》，拟证明安置人口按照被补偿人家庭常住户口人数确定，被安置人资格应当事先审查。5.浙江省杭州市中级人民法院浙01行终字883号行政裁定书，拟证明江干区政府为本案适格被告。

被告江干区政府政府辩称：一、案件事实。原告户房屋位于杭州市江干区××街道夕照社区××号，位于杭土资（江）房补字〔2016〕001号《征地房屋补偿实施方案》确定的补偿实施范围内。2016年6月30日，原告与中宸公司签订了集住货A0049《补偿安置协议》，该协议第七条约定：“乙方家庭常住户口人数合计为6人，姓名为***、金丰、金明洹、许明珠、李嘉焱、吴志英，可增加安置人口1人，其中属已领取独生子女证增加1人，以上各项合计安置人口为7人，其中选择货币化安置人数为3人，姓名为***、金丰、吴志英，调产安置为4人。实际安置人口和安置面积以正式回迁安置时审核为准，其中正式回迁安置时间以公告日期为准。……”第十条第一款约定：“乙方如实提供符合安置政策的安置人口及名单。乙方在拿到安置房钥匙前，除乙方符合政策增加的安置人口外，若乙方所提供的安置人口与实际安置人口不符，甲方有权终止本协议的相关条款。”协议同时约定原告户货币化安置面积为165平方米，调产安置面积为220平方米，货币化安置单价为人民币36147元/平方米。原告可得全部货币化安置款及各项补贴费用共计6022935.45元。同日，原告领取了上述全部款项6022935.45元人民币。现江干区常青夕照区块棚户区改造前期储备项目已完成签约工作，原告户已自愿将案涉房屋移交给补偿人中宸公司，案涉房屋已被拆除，但回迁安置工作尚未启动。另2016年2月19日，经答辩人同意，中宸公司成为江干区常青夕照区块棚户区改造前期储备项目的补偿人。二、案涉《补偿安置协议》不存在无效的情形。1.案涉协议条款不存在合同法规定的无效情形。《中华人民共和国合同法》第四十条规定：“格式条款具有本法第五十二条和第五十三条规定情形的，或者提供格式条款一方免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利的，该条款无效。”第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”第五十三条规定：“合同中的下列免责条款无效：（一）造成对方人身伤害的；（二）因故意或者重大过失造成对方财产损失的。”本案中，虽然案涉《补偿安置协议》相关条款是当事人为重复使用而预先拟定，但充分保障了协议各方的合法权益，不存在加重原告责任，排除原告主要权利的条款。该协议由原告与中宸公司自愿签订，在协议签订当日，原告已经领取协议约定的全部款项。中宸公司不存在欺诈胁迫的行为，且该协议亦未损害国家、集体、第三人及社会公共利益。故案涉协议内容合法有效，不存在合同法第四十条规定的无效情形。2.案涉协议条款不存在行政诉讼法规定的无效情形。行政诉讼法第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”土地管理法第二条第四项规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第五条规定：“本条例所称补偿人是指市、区人民政府设立或者指定的实施征地房屋补偿工作的机构；被补偿人是指被征收土地涉及补偿的房屋及其附属物的合法所有权人。”答辩人作为案涉土地属地县级人民政府，具有组织实施征收土地的职权，中宸公司经答辩人指定作为征地项目补偿人，具有签订补偿安置协议书的主体资格。案涉协议签订时至正式回迁安置尚有数年时间，存在诸多不确定因素，故协议约定实际安置人口和安置面积以正式回迁安置时审核为准，其中正式回迁安置时间以公告日期为准。回迁安置时，被补偿人所提供安置人口与实际人口不符，答辩人有终止的职权等内容，并无不当。三、原告的起诉已经超过诉讼时效。行政诉讼法第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；”案涉《补偿安置协议》的签订时间为2016年6月30日，原告的起诉时间在2018年6月30日之后，已超过法定起诉期限。同时，原告亦未提供任何证据材料证明，其系因不可抗力或者其他不属于自身的原因而耽误起诉期限。故应当驳回原告起诉。综上所述，中宸公司与原告签订的《补偿安置协议》认定事实清楚，适用法律正确，且原告的起诉已经超过诉讼时效，请求法院依法驳回原告起诉。

被告向本院提供的证据有：1.杭土资（江）房补字〔2016〕001号《征地房屋补偿实施方案公告》，拟证明原告户在江干区常青夕照区块棚户区改造前期储备项目征地房屋补偿实施范围内。2.户口本，拟证明原告户的家庭成员情况。3.征收房屋上墙编号移交清单，拟证明原告自愿签订协议并腾空移交案涉房屋。4.集住货A0049号《补偿安置协议》及补充协议，拟证明原告与中宸公司已经就案涉房屋签订房屋补偿安置协议书。5.领款单（存根联），拟证明原告已经领取包括但不限于房屋和地面附属物补偿费、过渡费等所有费用。6.集住实（2016）5001220104号《***（户）征收评估报告》评估报告书，拟证明浙江伟业房地产估价有限公司依法对原告户房屋进行评估并告示的事实。

第三人中宸公司述称：一、原告户基本情况。中宸公司作为江干区常青夕照区块棚户区改造前期储备项目的补偿人，2016年6月30日，原告与中宸公司签订《补偿安置协议》（编号：集住货A0049），协议载明原告的家庭常住人口为***、金丰、金明洹、许明珠、李嘉焱、吴志英6人（可增加安置人口1人），其中***、金丰、吴志英选择货币化安置，剩余4人选择调产安置；协议同时约定了补偿方式、补偿金额、搬迁期限、违约责任等内容。二、原告诉请要求确认协议书中部分条款的内容无效，对此答辩人认为：协议第七条列明的系原告户的家庭常住人口及可增加安置人口数，原告家庭中除3人选择货币化安置外，其余4人选择调产安置，由于常青夕照区块至正式回迁安置尚有数年时间，存在诸多不确定因素，例如调产安置人员因个人原因户口迁离，又或者在此期间调产安置的人员享受了福利分房、房改房、经济适用房等待遇，则在最终安置时将扣除其已享受的相应面积，这些不确定因素都将直接影响原告户最终的实际安置人口和安置面积，故根据《杭州市撤村建居农转居多层公寓建设管理实施办法》、《江干区农转居多（高）层公寓安置管理办法》等规定，在协议第七条明确约定“实际安置人口和安置面积以正式回迁安置时审核为准，其中正式回迁安置时间以公告时间为准”，同时协议书第十条违约责任中也约定“若查实乙方户中有享受过公房分配、房改房等待遇的，将扣除乙方的补偿及安置面积”的条款，因此原告户最终的安置人口及安置面积将在回迁安置时由江干区负责征收补偿安置资格和安置面积的主管审核单位杭州市国土资源局江干分局及江干区农居建设管理中心审核，其中国土部门审核安置资格，农居建管中心审核安置面积，经审核通过后方可确定，并非由答辩人（补偿人）做出。因此，协议书第七条、第十条的有关约定，并无不妥。综上，中宸公司认为，案涉协议内容合法有效，不存在违反合同法关于合同无效的约定；原告自愿与答辩人签订补偿协议，协议内容系双方真实的意思表示，原告现主张要求确认补偿安置协议书中的部分条款无效，与相关政策不相符合，没有事实依据和法律依据，请求法庭驳回原告的诉讼请求。

第三人没有向本院提供证据。

经庭审质证，原告对被告证据1-2无异议，公告明确说明补偿适用《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》。对证据3的证明目的有异议，认为无法证明原告自愿签订协议的事实。对证据4的真实性无异议，对部分条款的合法性有异议，协议约定适用《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》，杭州市先前制定的关于补偿的相关规范性文件和房屋补偿条例有矛盾，应当适用房屋补偿条例的规定。对证据5-6的关联性有异议，认为与本案争议焦点无关。第三人对被告证据无异议。

被告对原告证据1-3、5的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。对证据4认为不是证据，不予质证。第三人对原告证据的质证意见与被告意见一致。

本院对上述证据认证如下：被告的证据3能够证明原告向被告办理移交手续的事实；证据4系讼争协议；证据5-6能够证明案涉协议签订中的相关事实，与本案具有关联性；应予采信。被告的其他证据，原告均无异议，亦予采信。原告的证据1-3具有真实性、合法性、关联性，被告及第三人对其无异议，予以采信。证据4-5并非证明案件事实的证据，不作审核认定。

经审理查明：2016年3月11日，杭州市国土资源局就江干区常青夕照区块棚户区改造前期储备项目发布《征地房屋补偿实施方案公告》（杭土资〈江〉房补字〔2016〕001号），公告载明补偿人为中宸公司；公告同时载明补偿实施范围四至及具体门牌号码；补偿安置方式为调产安置、货币化安置；签约期限为一个月；动迁实施机构为四季青街道办；评估服务机构为浙江伟业房地产估价有限公司。原告***户房屋属于补偿实施范围，浙江伟业房地产估价有限公司出具《评估报告书》（住宅）（编号：集住实〔2016〕5001220104号）记载评估对象房屋补偿面积为485平方米，庭院面积为25平方米、道地面积为85.06平方米、房屋征收补偿总金额为1420000元。***户户口本记载的户内成员包括户主***、夫金丰、女李嘉焱、公公金明洹、婆婆许明珠；***母亲吴志英单独立户。

2016年6月30日，补偿人中宸公司（甲方）和被补偿人***户（乙方）签订案涉《补偿安置协议》（货币化安置）（编号：集住货A0049）。协议第七条约定：“乙方家庭常住户口人数合计为6人，姓名/身份证号码为……。可增加安置人口为1人，其中属已婚尚未有子女增加0人，属已领取独生子女证增加1人。可计入安置人口为0人，姓名/身份证号码为……。以上各项合计安置人口为7人，其中选择货币化安置人数为3人，姓名为……，调产安置为4人（其中货币化安置人员中/已享受/）。实际安置人口和安置面积以正式回迁安置时审核为准，其中正式回迁安置时间以公告日期为准。乙方户内选择货币化安置的，必须为符合货币化安置人员审核要求的安置对象，并以自然人为计算单位按户一次性向甲方提出申请，经由甲方确认并审查，登记后，方可作为货币化安置对象进行货币化安置。”第十条约定：“违约责任：1.乙方应如实提供符合安置政策的安置人口及名单。乙方在拿到安置房钥匙前，除乙方符合政策增加的安置人口外，若乙方所提供的安置人口与实际安置人口不符，甲方有权终止本协议的相关条款。2.如本户中有分户建房或已享受公房分配、房改房、经济适用房、廉租房、货币分房及安置房等待遇的，乙方应如实向甲方说明。乙方隐情不报，一经查实，扣除乙方相应补偿及安置面积，且甲方可向公安及司法机关提出报告或申诉，提请相关部门给予法律制裁。3.如乙方擅自拆除已经甲方补偿的房屋及附属设施，甲方将按补偿原值相应扣除。”在《补偿安置协议》签订之前，2016年5月3日，双方先行签订了《补充协议1》和《补充协议2》。2016年5月3日，***领取调产安置款和补充协议款2807600元；6月30日，***领取货币化安置款和5%奖励费6022935.45元。现原告不服，诉来本院。

本院认为：案涉《补偿安置协议》由第三人中宸公司和原告***户签订，而第三人中宸公司作为补偿人系由被告江干区政府指定；同时，《补偿安置协议》的内容是关于征收集体所有土地房屋补偿事项，因此，本案可以江干区政府为适格被告。原告在《补偿安置协议》签订后的合理期限内诉请确认协议相关条款无效，符合法律规定，被告认为原告的起诉超过诉讼时效的主张，本院不予支持。案涉协议作为行政协议，审查其是否有效需要一并考虑合同和行政相关法律规定。根据原告***的诉讼请求，本案审查对象是《补偿安置协议》第七条、第十条第一款关于被安置人资格事后审核的约定是否无效，因此，协议其他条款约定是否有效不属于本案审查范围；相关单位根据《补偿安置协议》第七条、第十条第一款约定作出的安置资格审核确认行为是否合法有效亦不属于本案审查范围。

《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”根据本案查明的事实，原告与中宸公司系“经双方协商一致”签订的协议（包括《补偿安置协议》及其补偿协议），《补偿安置协议》第七条、第十条第一款的内容表述清楚明确，应当被认为是双方自愿基础上的真实意思表示，没有证据证明存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同应当被认定为无效的情形，被告提供的原告领取货币化安置款及各项补贴费用的领款单，能够印证原告系基于自愿签订的协议。

与此同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”案涉《补偿安置协议》作为被诉行政行为暨行政协议，法律允许行政机关依法约定或保留行政优益权，《补偿安置协议》第七条、第十条第一款约定正是该协议作为行政协议在行政优益权上的体现，目的在于保证被安置人员具有法律、地方性法规和有关规范性文件规定的安置资格，符合《中华人民共和国土地管理法》《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》等规定，并不存在行政诉讼法第七十五条规定的行政行为应当被确认无效的情形。

综上，原告要求确认《补偿安置协议》第七条、第十条第一款约定无效的诉讼理由不能成立，本院不予支持其诉讼请求。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告***的诉讼请求。

案件受理费人民币50元，由原告***负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。

审　判　长　　王银江

人民陪审员　　朱志华

人民陪审员　　李　慧

二〇一九年六月五日

书　记　员　　卢姗姗

附：本判决适用的相关法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。