山东磊达新型建材股份有限公司与乳山市自然资源局二审行政裁定书

山东省威海市中级人民法院 行政裁定书 （2025）鲁10行终36号 上诉人（原审原告）山东磊达新型建材股份有限公司，住所地乳山市府前路6号。 法定代表人***，董事长。 被上诉人（原审被告）乳山市自然资源局，住所地乳山市商业街2号。 法定代表人***，局长。 出庭负责人***，党组成员。 委托代理人***，山东北斗星辰律师事务所律师。 原审第三人山东国义基础工程有限公司，住所地乳山市夏村镇桑行埠村202省道官庄村北50米路东处厂房。 法定代表人***，总经理。 委托代理人***，男，系该公司职工。 上诉人山东磊达新型建材股份有限公司（以下简称磊达公司）因与被上诉人乳山市自然资源局、原审第三人山东国义基础工程有限公司（以下简称国义公司）建设用地使用权登记一案，不服山东省乳山市人民法院（2024）鲁1083行初45号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人法定代表人***，被上诉人乳山市自然资源局出庭负责人***及委托代理人***到庭参加诉讼，原审第三人国义公司经本院传票传唤无正当理由未到庭。本案现已审理终结。 原审法院认定，1998年4月17日，乳山市人民政府为乳山市建材工业集团总公司颁发乳国用（98）字第0044号国有土地使用证，使用权类型为划拨，使用权面积为2807.9平方米，土地证宗地图可以看出存在地上建筑，包括北边4层办公楼、西侧二层、南边单层车库、传达室。该土地登记审批表中载明，建筑占地748.5平方米，地上物类别及权属为楼房、平房、本单位。结合乳山市自然资源局提交的地上建筑的历史登记档案，可以看出案涉土地地上建筑分别属于不同的产权人所有。 1998年7月8日，乳山市人民政府出具《授权书》，授权乳山市建材工业集团总公司对外出资，与其他股东共同发起设立磊达公司，以出资额为限承担有限责任，依法维护投资权益。乳山市建材工业集团总公司以上述划拨土地20年使用权及设备出资认购160万股，占股份总数的4%。2000年12月22日，磊达公司提交变更土地登记申请，申请将乳山市建材工业集团总公司原办公划拨用地，更名为磊达公司。原乳山市土地管理局为磊达公司办理了变更过户，于2000年12月22日为磊达公司颁发乳国用（2000）字第645号土地证，土地使用者为磊达公司，使用权类型为划拨，使用权面积为2807.9平方米，土地证宗地图亦可以看出存在地上建筑，包括北边4层办公楼、西侧二层、南边单层车库、传达室。 2021年4月8日，磊达公司起诉威海国义基础工程有限公司、乳山市金榜教育培训学校占有物返还、排除妨害纠纷一案，要求返还车库一个、拆除在磊达公司土地新建的图书馆、传达室，案号为（2021）鲁1083民初1513号。在该案审理过程中，威海国义基础工程有限公司提交了案涉土地上其享有所有权建筑的不动产权登记证书，显示“共用宗地面积2717平方米”，与（2000）字第645号土地证界址一致，磊达公司亦对威海国义基础工程有限公司共用宗地2717平方米提出了异议。2021年12月27日，原审法院判决驳回了磊达公司的诉讼请求。磊达公司不服一审判决，提起上诉，案号为（2022）鲁10民终487号。磊达公司在上诉请求中亦对威海国义基础工程有限公司不动产权属证书显示的“共用宗地”提出了异议。威海市中级人民法院审理后于2022年5月11日作出判决，驳回上诉，维持原判。 2021年12月20日，威海国义基础工程有限公司变更登记为山东国义基础工程有限公司。 2024年6月6日，国义公司以遗失为由向乳山市自然资源局申请补证，乳山市自然资源局为其补办了不动产权证书，显示共用宗地面积2717平方米。 2023年6月2日，乳山市自然资源局向磊达公司法定代表人***作出《关于磊达府前路宗地的情况说明》；2024年3月5日，乳山市自然资源局向磊达公司法定代表人***作出《关于反映府前路6号宗地问题的回复》，告知：因上述地块上已过户至其他权利人名下的不动产登记分别是依据法院判决、政府批复等原因办理，登记合法有效，且地上权利人共同使用该宗地，土地使用权界限难以划清，故登记为共用无不当之处。……如磊达公司认为有关具体行政行为违法，应自收到本回复通知之日起60日内向乳山市人民政府提起行政复议。 2024年3月29日，磊达公司向乳山市人民政府申请行政复议，请求撤销乳山市自然资源局作出的将府前路6号宗地单独所有的划拨土地使用权变更登记为第三人共用的行政行为。乳山市人民政府于2024年4月8日受理。2024年6月5日，乳山市人民政府作出乳政复决字〔2024〕16号行政复议决定书，认定磊达公司于2024年3月28日邮寄行政复议申请，已超过《中华人民共和国行政复议法》第二十条第三款规定的申请期限，驳回磊达公司的复议申请。 原审法院认为，提起行政诉讼必须符合法定的起诉条件，包括受案范围、主体资格、起诉期限等多个方面。根据已查明的事实，案涉土地自1998年划拨给乳山市建材工业集团总公司时，即存在地上相关建筑，包括北边4层办公楼、西侧二层、南边单层车库、传达室，该地上建筑分别属于不同的产权人所有，即案涉土地自始就由不同产权人共同使用，被诉行政行为对磊达公司权利义务不产生实际影响，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。另外，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”据此，磊达公司在（2021）鲁1083民初1513号案件审理过程中已知悉案涉土地国义公司共用的行为，磊达公司于2024年6月提起本案诉讼，已超过一年的法定期限。复议决定中告知的起诉期限是针对复议决定不服的情形，磊达公司并未起诉复议决定，而是针对原行政行为提起诉讼，故判断磊达公司提起本案诉讼是否超过起诉期限与复议决定告知的起诉期限无关，且复议决定亦认定磊达公司超过了申请行政复议的期限，驳回了行政复议申请。 综上，被诉行政行为对磊达公司的权利义务不产生实际影响，且磊达公司提起本案诉讼已超过法定起诉期限，其起诉依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项、第六十四条第一款、第六十九条第一款第一、二项之规定，裁定驳回山东磊达新型建材股份有限公司的起诉。案件受理费50元，不予收取。 上诉人磊达公司上诉称，1．原审裁定书中没有磊达公司的质证意见、提交证据以及对证据不采信理由相关内容，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条规定，没有解决一地两证并存的实质问题。2．原审法院没有依法追加复议机关为被告，没有对复议决定作出裁判，程序违法。根据《最高人民法院关于适用的解释》第五十九条、第二十六条以及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条的规定，原审法院应追加复议机关为被告，并对复议决定一并作出裁判。3．原审法院将行政行为事实与内容混为一谈且适用法律错误。磊达公司提供的证据11可以证明，上诉人2023年4月4日前不知道被上诉人作出的行政行为内容，是以申请政府信息公开方式向被上诉人索取的，被上诉人于2023年6月2日以情况说明形式将其行政行为依据的事实、法律法规等内容书面告知，同时被上诉人于2024年3月5日书面告知上诉人复议期限。原审法院认为上诉人看到不动产证书后就应知道行政行为内容，属主观推断，将行政行为事实与内容混为一谈。磊达公司提交的证据10可以证实，二审法院法官看到不动产证书后还要到行政机关询问该行政行为事实具体含义。上诉人知道本案行政行为内容的时间为2023年6月2日，复议时间从2024年3月5日计算既有事实依据，也有法律依据。本案是因不动产提起的行政诉讼，应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，因不动产提起的诉讼案件自行政行为作出之日起超过二十年，人民法院不予受理。最高人民法院（2017）最高法行申8347号行政裁定书有明确案例。原审法院适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条系适用法律错误。4．原审法院把行政机关违法剥夺上诉人单独所有约2000多平米土地使用权，认定为没有对上诉人的权利义务产生实际影响错误。5．被上诉人造成一地两证行为，违背物权的排他性原则，显然对上诉人合法权利造成不利影响，涉案土地登记行为是本案争议对象。上诉人及原审第三人持有的土地权属证书显示共用涉案全部土地面积，在上诉人的土地使用权未经政府和法院全部收回处理的情况下，明显违背了物权排他性原则，争议焦点在涉案土地登记行为上。6．原审法院全面否定国家不动产登记制度，涉案建筑物各权利人没有土地使用权手续却可以强制使用依法登记土地权利人的土地，是错误的。7．被上诉人作出的行政行为重大且明显违法，符合法律规定行政行为无效情形，法院依法应裁判其行政行为无效，原审法院对此不审理，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条，人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条，公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。本案中，被上诉人不是划拨土地行政主体，明显行政主体不适格。被上诉人给原审第三人办理土地使用权时没有法律法规规定的证明材料，将争议土地确权，违反法律强制性规定，本案属于严重违法行政行为，法院依法应确认被上诉人行政行为无效。8．原审法院以上诉人未起诉复议决定，且复议决定亦认定磊达公司超过了申请行政复议的期限为由认定本案超出起诉期限错误。上诉人根据复议决定书载明的15日起诉期限提起诉讼，未超过起诉期限。9．本案是建设用地使用权登记纠纷，原审裁定没有载明庭审归纳的焦点，没有围绕焦点判案，违反法律规定。综上，请求二审法院撤销原审裁定，确认被上诉人行政行为无效，指令乳山市人民法院继续审理本案。 被上诉人乳山市自然资源局辩称，1．上诉人对《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十九条的理解有误。该解释第五十九条规定：“公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，复议机关作出维持决定的，应当以复议机关和原行为机关为共同被告，并以复议决定送达时间确定起诉期限。”本案复议决定并非维持决定，系以上诉人复议申请超过申请期限为由驳回上诉人的复议申请。结合上诉人的起诉状可以看出上诉人非对复议决定不服，系对原行政行为提起诉讼，本案不存在遗漏被告的情形。复议决定告知的起诉期限是针对上诉人对复议决定不服提起诉讼的期限，不是针对上诉人对行政行为提起诉讼的期限，上诉人本次起诉是否超过起诉期限与复议决定告知的内容无关。2．涉案地上建筑物早在相关地块划拨给乳山市建材工业集团总公司时就已经存在，涉案地块自始至终就是由不同产权人共同使用，原审法院认定被诉行政行为未对上诉人权利产生实际影响正确。3．通过（2021）鲁1083民初1513号、（2022）鲁10民终487号民事判决书的内容均可以看出，在庭审过程中国义公司提交了不动产权证书，该证书显示“共用宗地面积2717平方米”，后磊达公司不服该民事一审判决提起上诉，并在上诉人时对“共用宗地”提出了异议。上诉人早在2021年开庭时就已经知晓行政行为的内容，其提起诉讼超过6个月的起诉期限。4．被诉行政行为不存在重大且明显违法的情形，被上诉人已经在原审提交证据予以证实。5．原审法院程序性驳回上诉人的起诉，没有从实体上对案件进行审理和评析的必要性。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人国义公司未提交书面意见。 二审期间，上诉人提交以下证据：1.2023年12月8日威海市自然资源和规划局向***作出的威自然资信查字〔2023〕第八号关于***信访事项复查意见书，证明行政机关未告知正确救济途径，上诉人错误选择救济渠道，且涉案土地只有450.53平方米出让土地，其余应为划拨土地；2．最高人民法院（2018）最高行再117号行政裁定书，证明同一宗土地，政府在对原权利人的土地证未注销的情况下，对现权利人颁发土地证，违背了物权的排他性原则，对原权利人的合法权益造成了不利影响，涉案土地的物权登记行为是本案争议的对象，一地两证已经对上诉人的权利造成了实质性影响。经质证，被上诉人对上诉人提交的证据1真实性没有异议，对待证事实有异议，关于起诉期限有相关法律和司法解释的明确规定，且规定是公开的；对证据2真实性不清楚，与本案没有关联性，对本案不具有参考意义。 经审查，上诉人提交的证据1系行政机关依据信访工作规定进行的信访复查意见，不能证实上诉人的主张；证据2非指导性案例，且与本案案情不同，不能作为参考，对上诉人提交的证据本院均不采纳。 本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致。 本院认为，本案的争议焦点为磊达公司提起诉讼是否符合起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。”第六十五条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”本案中，（2021）鲁1083民初1513号案件审理过程中国义公司提交了涉案不动产权登记证书，磊达公司对该证书记载内容亦提出了异议，故磊达公司在此时已知悉案涉行政行为内容，磊达公司于2024年6月提起本案诉讼，已超过一年的法定期限，原审法院裁定驳回磊达公司的起诉并无不当。原审法院程序性驳回磊达公司的起诉，不对案件实体性问题予以审查，亦无不当。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十九条规定：“公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，复议机关作出维持决定的，应当以复议机关和原行为机关为共同被告，并以复议决定送达时间确定起诉期限。”本案复议决定以磊达公司超过申请期限为由驳回磊达公司的复议申请，不属于维持决定，故本案不属于上述规定的以复议机关和原行为机关为共同被告的情形，原审法院不存在漏列当事人的情形，上述规定中复议决定送达时间确定起诉期限的规定亦不适用本案。 上诉人二审要求确认被上诉人行政行为无效，系二审新增加的诉讼请求，且本案不属于行政行为的实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，上诉人的该项上诉请求，无事实根据及法律依据，本院不予支持。 综上，上诉人的上诉理由不当，本院不予支持；原审裁定正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长*** 审判员*** 审判员*** 二〇二五年三月三十一日 法官助理*** 书记员***