江苏德威涂料有限公司、某某与南通市生态环境局、启东市人民政府行政处罚二审行政判决书

江苏省南通市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2019）苏06行终356号

上诉人（原审原告）江苏德威涂料有限公司，住所地启东市。

法定代表人张晓村。

上诉人（原审原告）***，男，1965年11月12日出生，××族，住启东市。

两上诉人的共同委托代理人沈燕、韩建，江苏濠阳律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）南通市生态环境局,住所地南通市崇川区。

法定代表人孙立新，局长。

委托代理人钱宇春，南通市启东生态环境局工作人员。

委托代理人谢洁华，江苏扬子江律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）启东市人民政府，住所地启东市

法定代表人葛志娟，市长。

委托代理人张克伟，启东市人民政府工作人员。

委托代理人朱黄飞，上海市凌云永然律师事务所律师。

上诉人江苏德威涂料有限公司（以下简称德威公司）因环保行政处罚一案，不服如皋市人民法院（2018）苏0682行初133号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年7月1日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。在二审期间，因机构改革，启东市环境保护局（以下简称启东环保局）调整为南通市启东生态环境局，为南通市生态环境局派出机构。

一审法院经审理查明，德威公司于2011年3月16日注册成立，经营范围为水性涂料研发、生产、销售及相关咨询服务，氨基树脂涂料、丙烯酸酯类树脂涂料、醇酸树脂涂料、过氯乙烯树脂涂料、环氧树脂涂料、聚氨酯树脂涂料、聚酯树脂涂料、环氧漆固化剂、涂料用稀释剂等批发。2018年5月3日，启东环保局到德威公司进行现场检查，查明德威公司年产8000吨水性环氧类涂料、2000吨水性丙烯酸类涂料技改项目正在生产，环保设施正在运行，废水治理工艺为收集池-沉淀池-排放池，废气治理设施为布袋除尘+活性炭吸附二级处理装置。德威公司上述技改项目于2015年11月取得启东市环保局环评审查意见，2016年8月取得启东市行政审批局试生产核准意见并开始试生产，总投资额约5570万元人民币。截至启东环保局现场检查时，德威公司上述技改项目需配建的环境保护设施未通过环保竣工验收，检查时，***为德威公司负责人，职务为董事长，对德威公司负全面责任。2018年5月3日和5月9日，德威公司委托钱海涛接受启东环保局调查，钱海涛陈述其是德威公司安环部副经理，负责公司安全环保工作，***系公司总负责人，案涉技改项目已经试生产超过一年，公司正在委托苏州科太环境技术有限公司南通分公司完成案涉项目“三同时”环保竣工验收工作，截至检查时仍未通过环保验收。

2018年6月28日，启东环保局作出启环罚告字[2018]54号《行政处罚事先告知书》，载明根据查明的事实和理由依法拟对德威公司作出要求其改正违法行为并处以罚款一百万元的行政处罚，并对***作出罚款二十万元的行政处罚，该告知书还就处罚依据及行政相对人依法享有陈述申辩和申请听证的权利进行了告知，该告知书于2018年7月2日向德威公司及***送达。德威公司在规定的期限内提交陈述申辩书，陈述因德威公司于2017年6月17日发生火灾、不清楚自主验收如何操作及项目主管人员涉嫌刑事犯罪等客观原因导致竣工验收拖延，请求减轻或者免除处罚，并保证在2018年8月30日前完成案涉项目的环保竣工验收。鉴于德威公司主动减轻违法行为后果，启东环保局对罚款额度作出适当调整，并于2018年8月9日作出启环罚字[2018]86号《行政处罚决定书》（以下简称86号处罚决定），认定：德威公司年产8000吨水性环氧类涂料、2000吨水性丙烯酸类涂料技改项目需配建的环境保护设施未通过环保竣工验收即投入生产至今，违反了《建设项目环境保护管理条例》（以下简称《建设项目管理条例》）第十五条、第十九条之规定，责令德威公司自收到处罚决定之日起两个月内改正，并处罚款人民币八十万元整，同时对德威公司董事长***处罚款十六万元整。该行政处罚决定书于2018年8月14日向德威公司、***送达。德威公司不服上述行政处罚决定，于2018年8月20日向启东市人民政府申请行政复议，启东市人民政府当日受理该复议申请，并于同月22日告知启东环保局，要求其答复并提交证据、依据。2018年11月7日，启东市政府作出[2018]启行复第64号《行政复议决定书》（以下简称64号复议决定）并向各方邮寄送达，64号复议决定维持了86号处罚决定。德威公司仍不服，提起诉讼，请求撤销86号处罚决定及64号复议决定。

一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第五十九条规定，公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，复议机关作出维持决定的，应当以复议机关和原行为机关为共同被告，并以复议决定送达时间确定起诉期限。本案中，根据邮件网上跟踪查询系统显示，复议决定书于2018年11月8日送达德威公司，一般应按照该时间认定为案涉复议决定的送达时间，但因启东市政府未能提供案涉快递单对应的邮寄回执联以证明邮件查询系统结果的真实性，而快件邮递公司及邮递员出具的事实情况说明对真实的送达时间进行了说明，结合本案双方提供的证据来看，一审法院确认邮递公司及邮递员出具的事实情况说明的真实性，即认定案涉复议决定的送达时间是2018年11月20日，故德威公司和***的起诉未超过起诉期限。

《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定，国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。故启东环保局作为县级地方人民政府环境保护主管部门，具有对本行政区域内环境违法行为进行查处的职责。本案被诉行政处罚决定认定的违法事实存在，证据确凿。《建设项目管理条例》第十五条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用；该法第十九条规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用，未经验收或者验收不合格的，不得投入生产。根据上述规定，德威公司应当就案涉年产8000吨水性环氧类涂料、2000吨水性丙烯酸类涂料技改项目依法履行环保“三同时”及配套建设的环境保护设施经验收合格方可投入生产或者使用之义务。本案中，2018年5月3日，启东环保局对德威公司现场检查时，查明德威公司上述项目需配建的环境保护设施仍未通过环保竣工验收，并有现场检查（勘察）笔录、询问笔录、现场照片、启东市投资项目登记备案通知书、建设项目环境影响报告表、建设项目试生产环境保护报告表、启东市环保局关于案涉项目环境影响报告表的审查意见等证据证明，足以认定，且德威公司在庭审中就上述违法事实并无异议。关于德威公司主张因存在火灾、自主验收如何进行不清楚等客观原因导致其未能及时履行环境保护设施验收义务的理由，一审法院认为，案涉项目的环境保护设施经验收后方可投入生产或者使用是德威公司的法定义务，且德威公司在试生产期限届满后亦未及时履行环境保护设施验收义务，其提出的上述理由不能也不应成为其免除或者减轻责任的理由。综上，启东环保局提供的证据能够证明德威公司案涉项目环境保护设施未经验收即投入使用的违法事实存在。启东环保局在执法检查时，德威公司工作人员安环保负责人钱海涛在接受启东环保局调查时明确表示***系公司董事长，是公司的总负责人，且德威公司在提起复议申请时***作为董事长签字，故启东环保局将其认定为主管人员，并无不当。

《建设项目管理条例》第二十三条规定，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，建设项目投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。如上所述，本案中，德威公司案涉项目配套建设的环境保护设施未经验收即投入使用的行为违反了《环境保护法》、《建设项目环境保护管理条例》所规定的上述验收义务。因此，启东环保局适用上述第二十三条对案涉违法行为作出处罚，并无不当。

启东环保局执法检查发现德威公司的违法行为后于2018年6月28日作出《行政处罚告知书》，告知其拟作出行政处罚的内容、事实和理由、依据及依法享有陈述申辩和申请听证的权利，该告知书于2018年7月2日向其送达。德威公司在规定的期限内提交了陈述申辩意见，后启东环保局考虑其主动减轻危害后果之情形于2018年8月9日作出被诉行政处罚决定并于8月14日送达，该程序符合法律规定，并无不当。

启东环保局在查明案件事实的基础上，在德威公司提出陈述申辩后，结合其在事后主动采取措施减轻危害后果的情况及案涉项目的规模，对德威公司及主管负责人***作出责令立即改正违法行为，并处相应罚款的行政处罚，符合法律规定。关于德威公司提出启东环保局认定案涉项目投资金额为5570万元并适用启东市行政处罚自由裁量权的相关规定对其作出案涉处罚不当的问题，一审法院认为，启东环保局在法定罚款幅度内对德威公司及***作出行政处罚，属于启东环保局的行政裁量范围，启东环保局在法定处罚幅度内，结合案涉违法行为的情节、项目规模、危害后果及当事人主动减轻危害后果等因素，参照相关规定作出案涉行政处罚，并未有明显不合理及突破法律法规处罚幅度的情形，应属合法合理，对于行政机关行使行政裁量权的行为，人民法院一般应予以尊重。

《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出复议决定，但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂的，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但是延长期限最多不超过三十日。本案中，德威公司于2018年8月20日向启东市人民政府提出复议申请，启东市人民政府于当日受理，并于22日告知启东环保局，要求其答复并提交证据、依据。因案情复杂，经启东市政府负责人批准，延长审查期限三十日，后启东市人民政府在查明事实后，于2018年11月7日作出被诉行政复议决定，并及时向当事人送达，程序合法，且认定事实清楚，适用法律正确。

综上，86号行政处罚决定认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法、量罚适当；64号复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款、第一百三十六条第一款规定，判决驳回德威公司、***的诉讼请求。

德威公司及***不服提起上诉称，意向投资额不等于实际投资额，不应当以意向投资额来确定投资规模继而作出较高的处罚；对于上诉人提出的诸多从轻减轻的原因，被上诉人均没有考量；从复议决定书“另查明部分”可以看出处罚行为混淆了“应编制报告表项目”和“应编制报告书项目”，这导致对处罚标准的适用错误。请求二审法院撤销一审判决，依法裁判。

被上诉人南通市生态环境局辩称，德威公司的违法事实清楚，对其所作处罚决定程序合法，量罚适当。德威公司主张的诸多原因不构成免责理由。案涉项目投资规模有投资项目登记备案通知书、环境影响报告表等明示标注，被上诉人据此作出处罚决定的数额合理。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院维持一审判决。

被上诉人启东市人民政府辩称，复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院维持一审判决。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，本案二审的主要争议焦点为：1、被诉处罚决定对违法事实的认定是否清楚；2、处罚决定适用法律是否正确、量罚是否适当。

关于被诉处罚决定认定事实是否清楚的问题。《建设项目管理条例》第十五条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用；该法第十九条规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用，未经验收或者验收不合格的，不得投入生产。从前述规定以及启东环保局出具的环境影响报告表审查意见可以看出，案涉项目应当执行环保三同时制度，配套建设的环境保护设施经验收合格方可投入生产或者使用。本案中，结合现场检查（勘察）笔录、询问笔录、现场照片等可以认定德威公司上述项目需配建的环境保护设施未通过环保竣工验收即投入生产的违法事实。至于其他与案件相关的基础性事实，包括总投资额、公司负责人状况等亦有询问笔录、环评材料等在案佐证，德威公司在一审庭审中对违法行为事实不持异议。故86号处罚决定对违法行为事实认定的证据充分，事实清楚。

关于处罚决定适用法律是否正确、量罚是否适当的问题。《建设项目管理条例》第二十三条对需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，建设项目投入生产或者使用的，规定由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。在法定的幅度内究竟对德威公司及***处以何种额度的罚款，系启东环保局自由裁量权运用的范围。自由裁量权是行政机关在法律允许范围内作出具体行政行为的宽严幅度范围。《启东市环境行政处罚自由裁量权适用规定》的出台正是为了让行政机关在法律框架之内把握自由裁量权的幅度、条件，把自由限制在“相对”范围内。这些规定与现行法律规范中的强制性规定并无抵触，因此启东环保局在作出处罚决定时参照这些规定可以避免处罚的随意性和不规范性。《启东市环境行政处罚自由裁量权适用规定》中明确规定了从重、从轻处罚的情节。对有案涉违法行为且项目规模高于三千万的，起罚点即为单位80万元，个人16万元。启东环保局在一审庭审中也对处罚金额作出了详细说明，在综合考虑了德威公司既往的偷排事件、积极改正的因素等，权衡下确定了最终的处罚金额，该处罚金额没有显失公平之处，一审法院对其予以尊重并无不当。

德威公司称启东环保局不应当以意向投资额来确定投资规模继而对其作出较高的处罚。对此，本院认为，从《建设项目管理条例》第九条、第十一条的规定来看，依法应当编制环境影响报告书、报告表的建设项目在开工建设前就应当将环境影响报告书、报告表进行报批。未经依法审查或审查后未予批准的，不得开工建设。而环境主管部门审查的其中一项内容就是建设项目规模。从前述规定不难看出，建设项目规模在开工建设前就应当予以确定。而一旦环境影响报告表、报告书经批准后，建设项目的规模发生重大变动的，还应当重新报批。本案中，德威公司的建设项目规模在环境影响报告表审批时即已经确定为5570万元。试生产环境保护报告表中要求填写实际建设项目规模，该公司也填写为5570万元，此后也未发生过变动或重新报批，启东环保局以此确定其项目规模并作出相应裁量并无不当。德威公司认为应当将项目规模等同于实际投资额与前述法律规定精神相悖。更何况，启东环保局对于自己制定的《启东市环境行政处罚自由裁量权适用规定》当然可以作出解释，在解释合理且与上位法等无冲突的情况下，法院应当尊重。关于德威公司主张因存在火灾、自主验收如何进行不清楚等客观原因导致其未能及时履行环境保护设施验收义务的理由均不构成其免除或者减轻责任的理由，本院难以采信。至于德威公司所称从复议决定的“另查明”可以看出处罚行为混淆了“应编制报告表项目”和“应编制报告书项目”，本院认为，当复议机关作出维持决定时，意味着对原行为合法性的认定。法院一般在审查原行政行为合法性后，仅对复议程序合法性进行审查。启东环保局不论是在行政处罚过程中、行政复议过程中还是在法院审理中均未出现混淆“应编制报告表项目”和“应编制报告书项目”的情况，其在自由裁量中也并未以德威公司系“应编制报告书项目”为由确定罚款数额。复议决定中另查明部分与本案被诉处罚决定的事实认定、适用法律不具有关联性，亦不影响被诉处罚决定的合法性，德威公司该上诉理由没有依据。

关于行政处罚程序及行政复议程序一审法院也已经详细论述，本院不再赘述。

综上，一审法院判决驳回德威公司、***的诉讼请求并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判决。

二审案件受理费50元，由上诉人江苏德威涂料有限公司、***共同负担。

本判决为终审判决。

（此页无正文）

审判长　　刘羽梅

审判员　　刘海燕

审判员　　鲍　蕊

二〇一九年九月二十四日

书记员　　陆　颖

附：本判决适用的相关法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；