兰州市城关区市场监督管理局、某某行政监察(监察)二审行政判决书

甘肃省兰州市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）甘01行终93号

上诉人（原审被告）兰州市城关区市场监督管理局，住所地：甘肃省兰州市城关区五泉西路10号。

法定代表人陶宏，该局局长。

委托代理人徐晖，该单位工作人员。

委托代理人马玉萍，甘肃合睿律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）***，女，1969年12月10日出生，汉族，住甘肃省兰州市城关区。

原审第三人兰州景观工程监理有限公司，住所地：甘肃省兰州市城关区五泉南路105号。

法定代表人朱熙，该公司董事长。

委托代理人李沁颖，甘肃和乾律师事务所律师。

上诉人兰州市城关区市场监督管理局因工商行政登记一案，不服甘肃省兰州市七里河区人民法院(2019)甘0103行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2020年4月27日公开开庭审理了本案。上诉人兰州市城关区市场监督管理局（原兰州市城关区工商行政管理局，以下简称：原城关区工商局）的委托代理人徐晖、马玉萍，原审第三人兰州景观工程监理有限公司（以下简称：景观公司）的委托代理人李沁颖到庭参加诉讼，被上诉人***经传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院审理查明，2018年1月25日，景观公司向原城关区工商局提交《公司登记（备案）申请书》，申请变更以下登记事项：1.原高级管理人员董事长兼总经理由***变更为朱熙；监事由张承勇、朱熙、彭镛变更为彭镛、汪燕、段慧民；董事由苗宝成、周**、韩波、孙芳变更为谢寅芳、吴江、杨剑峰、苗宝成；2.联络员备案信息由***变更为朱熙；3.原负责人（法定代表人）由***变更为朱熙。景观公司提交的申请材料有：《法定代表人信息表》及身份证复印件、申请变更后的董事、监事、经理人员身份证复印件、《联络员信息表》及身份证复印件、《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》《申请书》《西部商报》A03版刊登的《遗失声明》《兰州景观工程监理有限公司股东会决议》《兰州景观工程监理有限公司章程》《兰州景观工程监理有限公司章程修正案》《董事长、经理任免职决定》《法定代表人任免职决定》《董事、监事任免职决定》《兰州景观工程监理有限公司关于召开第一次临时股东大会的通知》及向***、朱玉奇等股东送达该《通知》的送达回证、邮件存根等资料。上述资料中的《申请书》主要记载：景观公司以公司管理不善，公司营业执照正本副本遗失，于2018年1月19日《西部商报》A03版刊登遗失声明为由，申请要求原城关区工商局补发营业执照等内容；上述《兰州景观工程监理有限公司股东会决议》(以下简称《股东会决议》）决议内容与申请变更事项相对应，决议落款有朱熙、彭镛、汪燕、张承勇、吴江、谢寅芳、杨剑峰、孙弁、苗宝成、范如兰、陶昶豫、罗卫、段慧民、周晓云、孙春玲15名股东签名。原城关区工商局对上述材料进行形式审查后，于2018年1月31日核准变更登记，并于同日向该公司颁发新的企业执照（证载统一社会信用代码/注册号：91620102739612080H）。***作为景观公司原董事长兼法定代表人，因对原城关区工商局作出的核准变更登记的行政许可行为不服，提起本诉。另查，景观公司于2002年9月26日成立，2013年3月22日***被选举为公司法定代表人、董事长及聘任经理。至2016年6月3日，景观公司股东人数为22人，董事5人，监事3人，其中***持股4.88%，朱玉奇持股5.12%，朱熙、彭镛等20位股东人均持股4.5%。2017年11月14日，景观公司原监事会（监事张承勇、朱熙、彭镛）及公司股东朱熙、彭镛、汪燕、张承勇、吴江、谢寅芳、杨剑峰、孙弁、苗宝成、陶昶豫共11名股东提议于2017年12月7日召开景观公司第一次临时股东大会，并于召开15日前以直接送达、报刊公告、电话及邮件的方式通知各股东，***亦收到该通知。2017年12月7日，景观公司临时股东会会议召开，实际到会股东有：朱熙、彭镛、汪燕、张承勇、吴江、谢寅芳、杨剑峰、孙弁、苗宝成、段慧民10人，李沁颖律师作为范如兰、陶昶豫、罗卫、周晓云、孙春玲的委托代理人参加会议并代为表决，股东***、周**、韩波、董鹏举、朱玉奇、王少山、侯敏未参加会议。会议形成《兰州景观工程监理有限公司临时股东会决议》（以下简称《临时股东会决议》），决议内容：1.同意改选公司董事会董事，选举由朱熙、苗宝成、吴江、杨剑峰、谢寅芳五人担任公司董事，修正公司章程第五章第十三条，原董事会成员变更为朱熙、苗宝成、吴江、杨剑峰、谢寅芳；2.同意改选公司监事会；选举彭镛、段慧民、汪燕为公司监事，监事会成员；修改公司章程第五章第十四条，原监事会成员变更为彭镛、段慧民、汪燕；3.同意免去***公司董事长职位，选举朱熙为公司董事长，修改公司章程第五章第十七条，董事长变更为朱熙；4.同意免去***公司法定代表人、选举并任命朱熙为公司法定代表人；修正公司章程第五章第十四条，法定代表人变更为朱熙；5.对公司账目进行审计;6.待审计工作结束后召开股东会，分配公司利润，具体方案另行决定。”2017年12月11日，朱熙、彭镛、汪燕、张承勇、吴江、谢寅芳、杨剑峰、孙卉、苗宝成、范如兰、陶昶豫、罗卫、段慧民、周晓云、孙春玲十五名股东以景观公司为被告，向甘肃省兰州市城关区人民法院提起诉讼，请求确认景观公司于2017年12月7日形成的《临时股东会决议》有效；景观公司协助办理变更董事、变更监事、变更董事长（执行董事）三项工商变更登记事项等五项请求，该案中，***作为景观公司法定代表人参加了诉讼。2018年5月28日，朱熙等十五名股东提出撤诉申请，甘肃省兰州市城关区人民法院作出（2017)甘0102民初9711号民事裁定书，裁定准予撤诉。本案审理期间，***于2019年3月21日以景观公司、朱熙为被告，向甘肃省兰州市城关区人民法院提起股东知情权诉讼，请求确认景观公司未经提议召开2017年12月7日临时股东会形成的《临时股东会决议》无效；确认景观公司、朱熙无权召集股东会等五项请求。2019年6月27日，甘肃省兰州市城关区人民法院作出（2019)甘0102民初3136号民事判决书，判决主要以“兰州景观工程监理有限公司股东会应由董事会召开，董事长主持，朱熙等股东及监事会的权利仅为提议召开临时会议，现朱熙及监事会在没有证据证明董事会不履行召集股东会会议职责的情况下，直接召集和主持股东会系召集程序违法，属可撤销的法律行为，股东可以自决议作出之日起六十日内，请求人民法院撤销。***未在撤销权行使期限内申请法院撤销股东会决议，而是以股东会决议召集程序违法为由请求确认股东会决议无效，不符合法律规定。2017年12月7日，景观公司临时股东会根据公司法及公司章程的规定通过决议，该决议内容均系参会股东的真实意思表示，不存在违反法律、行政法规效力性、强制性规定的情形，该临时股东会决议合法有效，对***提出的该项诉讼请求不予支持”为由，因***的其他诉讼请求也均不成立，故判决驳回***的全部诉讼请求。***不服，提起上诉。2019年10月28日，甘肃省兰州市中级人民法院作出（2019)甘01民终2816号民事判决书，判决主要以“2017年12月7日召开的景观公司2017年第一次临时股东大会，由该公司监事会及11名股东提议召集，并于召开十五日前以直接送达、报刊公告、电话及邮件的形式通知各股东。该会议决议表决同意的股权比例为67.5%。***亦未在撤销权行使期限内申请法院撤销该股东会决议，***的该项诉讼请求，缺乏事实依据和法律依据”为由，驳回***的该项上诉请求，因***的其他上诉请求均不成立，故驳回上诉，维持原判。再查，2019年3月，原城关区工商局因政府机构改革，名称变更为兰州市城关区市场监督管理局。

一审法院认为，工商行政管理机关作为企业法人登记和营业登记的主管机关，具有依法受理并作出核准登记、变更登记等行政许可事项的法定职权。本案争议的焦点是原城关区工商局对景观公司申请变更登记事项作出核准的行政许可行为是否合法。《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十七条第一款规定：“公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：(一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照《公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商管理总局规定要求提交的其他文件。”第二款规定：“公司变更登记事项涉及修改公司章程的，应当提交由公司法定代表人签署的修改后的公司章程或者公司章程修正案。”第三十条规定：“公司变更法定代表人的，应当自变更决议或者决定作出之日起30日内申请变更登记。”第三十七条规定：“公司董事、监事、经理发生变动的、应当向原登记机关备案。”本案中，景观公司于2017年12月7日召开2017年第一次临时股东会形成《临时股东会决议》后，景观公司向原城关区工商局申请变更法定代表人、监事、董事、联络员信息时提交的《股东会决议》内容与景观公司于2017年12月7日召开临时股东会后形成的《临时股东会决议》涉及的变更申请内容一致，与申请变更登记事项相对应。因在核准工商变更前，***仍应具有景观公司合法的法定代表人身份，但由于申请变更事项即使依据《股东会决议》将原法定代表人***变更为新推选的法定代表人朱熙，景观公司在向原城关区工商局以“原公司营业执照，公司公章遗失，申请补领公司营业执照，公司公章”的情况下，向原城关区工商局提交《公司登记（备案）申请表》等相关资料中，未有公司印章和***签名，亦是符合合理逻辑性的。因此，根据上述法律规定，景观公司向原城关区工商局提交的相关申请资料应符合上述法定形式要件，原城关区工商局依法受理景观公司的变更登记申请，应符合法律规定。新修订的《中华人民共和国行政许可法》于2019年4月23日施行，根据“实体从旧、程序从新”的法律适用原则，本案仍应适用修订前的法律规定。修订前的《中华人民共和国行政许可法》第三十一条规定：“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责……”《中华人民共和国公司法》第二条第二款规定:“申请办理登记，申请人应当对文件、材料的真实性负责。”而本案中，景观公司并未如实向原城关区工商局反映申请变更登记的资料中《股东会决议》内容存在诉争，朱熙、彭镛等十五名股东向甘肃省兰州市城关区人民法院提起的确认《临时股东会决议》有效的诉讼正在审理过程中的事实，原城关区工商局在《股东会决议》内容存在诉争的情况下，作出核准变更登记的行政许可行为，应属证据不足。由此造成的法律后果，景观公司应承担相应的法律责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，判决确认违法，但不撤销行政行为：(一）行政行为违法，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的……”，据此规定，本案鉴于两级法院均已判决确认《临时股东会决议》合法、有效，判决书均已发生法律效力，截止目前，景观公司尚处于正常运营中，撤销上述核准变更登记的行政许可行为将会影响企业正常经营秩序，会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故本案应确认原城关区工商局作出的核准变更登记的行政许可行为违法，但不撤销该行政行为。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决：确认被告兰州市城关区市场监督管理局（原城关区工商局）于2018年1月31日对兰州景观工程监理有限公司作出的核准变更原企业董事长兼总经理由***变更为朱熙；监事由张承勇、朱熙、彭镛变更为彭镛、汪燕、段慧民；董事由苗宝成、周**、韩波、孙芳变更为谢寅芳、吴江、杨剑峰、苗宝成；联络员备案信息由***变更为朱熙；原负责人（法定代表人）由***变更为朱熙的行政许可行为违法。案件受理费50元，由被告兰州市城关区市场监督管理局负担。

上诉人兰州市城关区市场监督管理局的上诉请求：撤销兰州市七里河区人民法院（2019)甘0103行初18号行政判决，改判驳回***的诉讼请求。事实与理由：一、一审法院查明的事实与判决相互矛盾。一审法院查明两级法院均已判决确认《临时股东会决议》合法、有效，判决书均已发生法律效力；还查明《临时股东会议决议》内容与申请变更登记事项相对应，景观公司提交的《公司登记（备案）申请表》等相关资料中，未有公司印章和***签名，亦是符合合理逻辑性。因此，景观公司提交的相关申请资料符合法定的形式要件，原城关区工商局依法受理景观公司的变更登记申请，符合法律规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”一审法院应当判决驳回***的诉讼请求，而不是依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款之规定判决确认违法，但不撤销。二、一审判决认定原城关区工商局在《股东会决议书》内容存在诉争的情况下作出核准登记，应属证据不足，明显错误。《中华人民共和国行政许可法》第三十一条规定：申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条第二款规定：申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。”作为公司变更登记机关，原城关区工商局履行形式审查职责，主要审查登记资料是否齐全，是否符合法定形式，申请人一方应当对提交资料的真实性负责。景观公司隐瞒申请变更登记资料内容存在诉争，应当由其承担相应法律后果。原城关区工商局无法对申请人提供《股东会决议书》内容是否存在诉争进行审查。该案件于2018年5月28日申请撤诉，所涉诉讼中并没有对核准变更登记资料作出任何实质性认定。一审法院仅以存在诉争为由认定原城关区工商局作出核准登记的行政许可行为应属证据不足，缺乏事实和法律依据。三、一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款之规定，确认原城关区工商局作出的核准变更登记的行政许可行为违法，适用法律不当。如前所述，景观公司提交的变更登记资料中，尤其是公司股东会决议内容与申请变更事项相对应，并且股东会决议有公司15名股东均签名确认，原城关区工商局审查后作出核准变更登记不存在违法情形。***提起股东知情权诉讼，请求确认《临时股东会决议》无效等请求均被驳回。一审判决认定《临时股东会决议》内容系参会股东的真实意思表示，不存在违反法律法规的情形，合法有效。一审法院在事实如此清楚的情况下，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定确认行政许可行为违法，同时援引“公共利益、社会利益”，认为撤销核准变更登记的行政许可将会影响企业正常经营，会给国家利益、社会利益造成重大损害但不撤销，与事实严重不符，适用法律不当。综上，景观公司提交的相关申请资料符合法定的形式要件，原城关区工商局依法受理景观公司的变更登记申请，符合法律规定。一审法院确认原城关区工商局作出的核准变更登记的行政许可行为违法，适用法律不当、判决错误。请求二审法院依法查明事实予以改判。

被上诉人***未提交答辩意见。

原审第三人景观公司述称，一、原城关区工商局作出变更登记符合法律规定，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款之规定，认定原城关区工商局的行政许可行为违法，属法律适用错误。根据《中华人民共和国公司法》第二十二条第四款及修订前的《中华人民共和国行政许可法》第三十一条和《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十七条第一、二款、第三十七条之规定可以得出，变更登记时，申请人提交的相关材料符合法定形式要件，行政许可机关应当依法受理，并依法变更登记。如果变更登记时，申请人提交的股东会或者股东大会、董事会决议未被人民法院宣告无效或者撤销的，申请人应当向登记机关申请撤销变更登记。本案中，2017年12月7日景观公司参会的22名股东，形成临时股东会决议后，因景观公司原法定代表人***拒不交回公司印章，更不配合办理公司的变更登记事宜。15名提议临时会议的股东提起请求确认临时股东会决议有效等五项诉讼请求的民事诉讼。虽该民事案件己经立案，但是没有开庭审理，景观公司长时间无法进行正常经营活动，董事会讨论作出遗失处理之前印章并登报公告的决议，后及时向原城关区工商局申请变更登记。既然一审法院认为提交的申请表等相关资料中无原法定代表人签字和公司盖章符合合理逻辑性，那么根据《中华人民共和国公司法》第二十二条第四款的规定，即便是存在诉争，景观公司也已经如实告知，原城关区工商局也应当依法变更登记，而不是不予变更登记。所以，一审法院以存在诉争未如实告知来认定原城关区工商局作出的变更登记行为属证据不足，没有法律依据。二、景观公司提请变更登记时的临时股东会决议合法有效，应当驳回***的诉讼请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，人民法院应当驳回原告的诉讼请求。本案中，景观公司申请变更登记等事项时，提交的股东会决议等材料符合法定形式要件，原城关区工商局在作出行政行为时，仅负有形式审查的义务，不负有实质审查的义务，且景观公司提交申请时的股东会决议内容与临时股东会决议内容一致，《临时股东会决议》在两级法院民事诉讼中，未被宣告无效或者被撤销。所以，景观公司申请变更登记时提交的所有材料形式、内容均合法有效，原城关区工商局作出行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，应当驳回***的诉讼请求。综上，请求二审法院依法判决驳回***的诉讼请求。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致,本院予以确认。

本院认为，《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条第一款规定：“工商行政管理机关是公司登记机关。”第二十六条第一款规定：“公司变更登记事项，应当向原公司登记机关申请变更登记。”第三十七条规定：“公司董事、监事、经理发生变动的、应当向原登记机关备案。”景观公司的设立登记机关是原城关区工商局，因此，原城关区工商局具有对景观公司提出的变更登记申请和备案申请作出是否准予登记决定的法定职责。《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十七条第一款规定：“公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照《公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。”第三十条规定：“公司变更法定代表人的，应当自变更决议或者决定作出之日起30日内申请变更登记。”本案中，景观公司向原城关区工商局申请将公司的法定代表人、董事长兼总经理、联络员、原负责人等由***担任的职务变更为朱熙担任及董事、监事的变更事项，并向原城关区工商局提交了《公司登记（备案）申请书》《法定代表人信息表》《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》《景观公司股东会决议》《景观公司公司章程》《法定代表人任免职决定》《执行董事、监事的任免职决定》《董事长、经理任免职决定》《景观公司关于第一次召开临时股东大会的通知》等材料，原城关区工商局依法进行合理的审慎审查后，认为景观公司申请变更登记(备案)提交的申请材料齐全，形式要件符合法定要求并予以核准,符合法律规定。

关于***诉请撤销原城关区工商局对景观公司作出的准予变更登记行为，理由为景观公司2017年12月7日形成的《临时股东会决议》无效。经查，***提起确认该《临时股东会决议》无效的诉讼，现已经兰州市城关区人民法院（2019）甘0102民初3136号民事判决及兰州市中级人民法院（2019）甘01民终2816号民事判决认定该《临时股东会决议》合法有效。且原城关区工商局在核准景观公司变更登记过程中，并不知晓涉案《临时股东会决议》存在诉争的情况，故原城关区工商局对景观公司提交的申请变更登记材料进行形式审查后作出的准予变更登记的行政许可行为，不违反法律规定。一审法院对此认定不当，本院予以纠正。

综上，一审判决适用法律错误，上诉人兰州市城关区市场监督管理局的上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：

一、撤销甘肃省兰州市七里河区人民法院(2019)甘0103行初18号行政判决；

二、驳回被上诉人***的诉讼请求。

一、二审案件受理费各50元，由被上诉人***负担。

本判决为终审判决。

审判长　　王卫

审判员王海燕

审判员王洋

二〇二〇年五月二十七日

法官助理张瑾

书记员米晶