辽宁北方建设（集团）有限公司、抚顺市应急管理局行政处罚行政一审行政判决书

抚顺市望花区人民法院 行政判决书 （2024）辽0404行初49号 原告辽宁北方建设（集团）有限公司，住所地抚顺市望花区。 法定代表人鄂某，该公司经理。 委托代理人***，辽宁民威律师事务所律师。 委托代理人***，辽宁民威律师事务所律师。 被告抚顺市应急管理局，住所地抚顺市顺城区。 法定代表人***，该局局长。 行政机关出庭负责人***，该局副局长。 委托代理人***，该局工作人员。 委托代理人***，辽宁泽隆律师事务所律师。 原告辽宁北方建设（集团）有限公司诉被告抚顺市应急管理局行政处罚一案，于2024年2月6日向本院提起行政诉讼，我院受理后向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。被告在法定期限内向本院提交了答辩状和证据，上述材料已经送达原告。本院依法组成合议庭，于2024年7月30日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人***、***，被告的行政机关出庭负责人***及委托代理人***、***到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 被告于2023年8月14日作出（抚）应急罚［2023］859号《行政处罚决定书》，主要内容为：2022年11月16日上午10时50分，辽宁北方建设（集团）有限公司在抚顺战犯管理所附属建筑维修工程施工时，发生一起一人高处坠落死亡事故。辽宁北方建设（集团）有限公司，在工程施工中，企业安全生产主体责任落实不到位，对工程缺乏安全生产管理，对事故发生负有责任。依据《安全生产法》第一百一十四条第一款第（一）项规定，决定给予处45万元人民币罚款的行政处罚。 原告诉称，一、被告作出的《行政处罚决定书》事实不清，证据不足。2022年11月16日上午，抚顺战犯管理所西侧客服中心更换铝塑板项目中发生一起一人高处坠落死亡事故，被告因前述事故对原告进行行政处罚系事实认定错误。抚顺战犯管理所西侧客服中心更换铝塑板项目属于其自行施工项目，不在辽宁北方建设（集团）有限公司（以下简称“某乙公司”）中标的抚顺战犯管理所附属建筑维修工程范围内，原告对事故工程没有安全生产管理职责。案外人石某对《抚顺市某关于对辽宁北方建设（集团）有限公司抚顺战犯管理所附属建筑维修工程“11•16”一般高处坠落事故调查报告的请示的批复》（抚政［2023］105号）申请行政复议，复议机关作出复议决定，认定行政处罚决定书违法。后复议决定经案外人石某依法起诉至沈阳铁路运输中级法院。该案目前尚未开庭。二、被告作出的《行政处罚决定书》适用依据错误。三、被告作出的《行政处罚决定书》程序违法。 综上，被告作出的《行政处罚决定书》事实不清，证据不足、适用依据错误、程序违法，请人民法院依法予以撤销。诉讼请求为：一、撤销被告作出的（抚）应急罚［2023］859号《行政处罚决定书》；二、本案诉讼费由被告承担。 原告未向本院提供证据。 被告辩称，一、案件基本情况。2022年11月21日，我局接到举报：2022年11月16日上午，位于抚顺市顺城区的抚顺战犯管理所在进行附属建筑维修时，发生一起高处坠落事故，造成1人死亡。接到举报后，依据《安全生产法》第七十三条规定，我局将事故核查工作交办给事故发生地的抚顺市顺城区应急管理局（以下简称“顺城区应急管理局”）。顺城区应急管理局向抚顺市顺城区某（以下简称“顺城区某”）报告，经顺城区某同意后，牵头组织顺城区有关部门开展了核查工作。2023年3月2日，顺城区应急管理局向我局提交了核查情况材料。2023年3月6日，我局依法向抚顺市某（以下简称“市政府”）请示成立抚顺战犯管理所附属建筑维修工程“11•16”高处坠落一般事故调查组（以下简称“事故调查组”）。2023年3月8日，市政府依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条、《中华人民共和国安全生产法》第八十六条规定，同意成立由我局牵头，市公安局、市总工会、市住房和城乡建设局以及顺城区某有关部门人员及专家参加的事故调查组，并开展事故调查。市监委监督事故调查工作。 事故调查组通过现场勘验、询问人员、查阅收集资料等，查明了事故发生的经过、原因、人员伤亡等情况，认定了事故的性质和责任，提出了对有关责任人员、责任单位的处理建议和事故防范及整改措施，形成了事故调查报告。经调查：2022年9月28日，辽宁省公安某（抚顺战犯管理所）就抚顺战犯管理所附属建筑维修工程委托辽宁某有限责任公司招标。2022年10月27日，某乙公司投标。2022年10月27日，某乙公司收到成交通知书，后由某乙公司雇佣人员石某代表某乙公司参加了抚顺战犯管理所组织的图纸会审。案涉工程图纸“施工图设计”中的“图号J-09”客服中心东、西立面图有“更换原有铝塑板装饰及更换金属字”的标注，会审中某乙公司的代表石某未对此表示异议。2022年11月2日，抚顺战犯管理所与某乙公司签订建设工程施工合同，合同第一部分合同协议书，第一条工程概况中，5.工程内容：抚顺战犯管理所附属建筑维修工程。（详见招标文件、工程量清单及施工图纸全部内容），该约定明确了工程内容包括施工图纸的全部内容，即包括“图号J-09”客服中心东、西立面图“更换原有铝塑板装饰及更换金属字”。合同第一部分合同协议书，第四条签约合同价与合同价格形式，2.合同价格形式约定为固定综合单价。合同第二部分通用条款，1.5明确约定，组成合同的各项文件应互相解释，互为说明。在合同文件的优先顺序上，协议书和图纸优先于工程量清单。1.13约定了工程量清单错误的修正。2022年11月1日，某乙公司开始组织施工，代表某乙公司组织施工管理的为其雇佣人员石某、***，某乙公司投标时为案涉工程安排的项目负责人***、项目技术负责人***、项目安全员***等均未实际到施工现场工作。2022年11月15日，在石某代表某乙公司与抚顺战犯管理所协商后，抚顺战犯管理所就案涉工程工程量清单漏项的客服中心铝塑板更换增加工程款问题向辽宁省公安某进行请示，辽宁省公安某领导批示意见明确表示同意增加工程量，用维修工程整体签证解决（同意增加漏项部分客服中心西侧铝塑板更换费用9300元）。2022年11月16日10时50分，某乙公司在抚顺战犯管理所附属建筑维修工程施工过程中拆除西侧客服中心铝塑板时，发生一起一人高处坠落死亡事故。该起事故的直接原因：1.死者刘某作业时未佩戴安全帽和使用安全带，在拆除铝塑板作业过程中，脚下踩空，身体失衡后从脚手板与仓库储存间屋顶面之间的缺口坠落至地面，经抢救无效死亡；2.某乙公司该工程项目部未编制脚手架施工方案，擅自搭设门式作业脚手架，作业层临边无防坠落安全网，造成安全防护措施缺失。现场也未设置卸料专用通道或专用设备，作业人员向下丢弃废料，存在严重的安全隐患。事故的间接原因：某乙公司：1.在施工现场无施工方案搭设门式脚手架、无防坠落安全网的情况下冒险施工时，管理人员未能制止刘某等违反操作规程和安全管理规定冒险作业的行为，施工现场安全管理缺失；2.项目负责人、项目安全技术负责人、项目安全员等人员未到过施工现场，未对工程施工现场施工活动进行管理；3.未对作业人员进行安全培训教育；4.未对作业人员进行安全技术交底；5.未给作业人员提供劳动防护用品；6.未对施工区域进行安全风险辨识及分级管控；7.对临边作业无安全防护措施存在的安全事故隐患，没有排查和消除事故隐患；8.安全生产岗位责任制不落实，没有按规定履职。事故性质：经事故调查组调查认定，抚顺战犯管理所附属建筑维修工程“11•16”一般高处坠落事故为一起生产安全责任事故。 2023年7月7日，事故调查组向市政府提交了《关于批复辽宁北方建设（集团）有限公司抚顺战犯管理所附属建筑维修工程“11•16”一般高处坠落事故调查报告的请示》。2023年7月14日，市政府作出了《抚顺市某关于对辽宁北方建设（集团）有限公司抚顺战犯管理所附属建筑维修工程“11•16”一般高处坠落事故调查报告的请示的批复》。2023年7月18日，该事故调查报���在市应急局网站公示。 二、根据《中华人民共和国安全生产法》第十条、第十六条及《安全生产违法行为行政处罚办法》第十条的规定，我局具有作出案涉行政处罚决定的法定职权。 三、我局对原告作出的行政处罚决定书认定事实清楚、证据确凿。根据《抚顺战犯管理所附属建筑维修工程“11•16”一般高处坠落事故调查报告》及批复、某甲［2023］病鉴字第37号《司法鉴定意见书》、《抚顺战犯管理所附属建筑维修工程“11•16”一般高处坠落事故调查专家组技术报告》、证人证言、视频等相关证据，足以认定原告对事故的发生负有责任。我局对原告作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿。 四、我局对原告作出的行政处罚决定适用法律正确、处罚适当。 五、我局对原告作出的行政处罚决定程序合法。2023年7月18日，我局根据市政府的批复对本案立案审批。2023年7月19日，我局进行法制审核。2023年7月27日，我局进行集体讨论。2023年8月3日，我局对原告作出处罚告知书，原告未申请听证。2023年8月14日，我局对原告作出行政处罚决定。2023年8月14日，我局向原告送达了行政处罚决定书。原告某乙公司申请延期缴纳罚款，被告批准同意。 原告在庭审中提到的行政复议决定书所引用的法律依据为《行政复议法》第六十五条第一款第（二）项，该法律规定行政程序轻微违法，但不影响申请人的权利义务，只确认违法不撤销具体行政行为，因此根据该行政复议决定书能够确认某甲公司是案涉工程的承包单位，是事故发生单位，且应当负有相应的法律责任。其他自然人原告，作为某乙公司的工作人员，也应依法承担责任。 综上所述，我局对原告作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。原告要求撤销该行政处罚决定没有事实和法律依据，人民法院应当依法驳回其诉讼请求。 被告为证明其作出的行政行为事实清楚、程序合法，向本院提供的证据有三组。 第一组为证明某乙公司为事故发生单位的证据。具体包括： 证据1、《建设工程施工合同》；证据2、《施工图设计》；证据3、《工程交底会议纪要》；证据4、杨某的询问笔录(2023年3月23日）；证据5、《关于更换西侧客服中心铝塑板的请示》；证据6、韩某的询问笔录(抚顺某人员，2023年3月17日、3月27日）；证据7、翟某的询问笔录(抚顺某人员，2023年3月29日）；证据8、***的询问笔录(客服中心铝塑板字体制作人，2023年5月25日）。 第二组为证明某乙公司对事故发生负有责任的证据。具体包括： 证据9、高某乙的询问笔录(某乙公司现场作业人员，2023年3月22日）；证据10、车文字的询问笔录(某乙公司现场作业人员，2023年3月22日）；证据11、武某的询问笔录(某乙公司人员，2023年4月13日）；证据12、***的询问笔录(某乙公司的项目负责人，2023年2月23日、3月28日）；证据13、***的询问笔录(某乙公司的技术负责人，2023年7月6日）；证据14、***的询问笔录(某乙公司的安全员，2023年2月9日、7月3日）；证据15、现场监控录像光盘（事发时石某组织施工作业影像）；证据16、延期缴纳行政处罚金申请；证据17、延期（分期）缴纳罚款批准书；证据18、行政处罚决定书；证据19、非税收入一般缴款书（电子）；证据20、上一年度工资收入证明，在职证明（***、***、***、鄂某、***）。 第三组为证明行政处罚程序合法的证据。具体包括： 证据21、立案审批表；证据22、集体讨论记录；证据23、处罚告知书；证据24、案件处理呈批表；证据25、文书送达回执。 经庭审质证，原告对被告提供的第一组证据的质证意见如下： 对证据1的真实性、合法性没有异议，对被告的证明目的有异议。第一，被告向法庭提供的该证据不完整，原告要求被告向法庭提供完整的《建设工程施工合同》；第二，被告想通过《建设工程施工合同》中通用条款1.5条和1.13条来证明案涉工程没在《工程量清单》范围内，可以进行修订、调整，但是被告没有向法庭完整陈述合同的内容，根据该合同第1.5条，《建设工程施工合同》的组成一共有9项，并且按照如下的优先顺序进行解释，一是合同书，二是中标通知书，三是投标函及其附录，四是专用条款，五是通用条款，六是技术标准和要求，七是图纸，八是已标价工程量清单或预算书，九是其他合同文件。某乙公司向抚顺战犯管理所提交的投标函没有案涉的事故工程，抚顺战犯管理所的招标文件依据固定单价进行招标，其提供的工程量清单也没有案涉工程，招标不包括案涉工程，投标也没有案涉工程，最后依据招标和投标而签订的合同依法也当然不包括案涉工程。依据合同通用条款的1.7.1条，明确约定与合同有关的通知、批准、证明、指示、指令、要求、请求、同意、意见、确定和决定的均应采用书面形式，并应在合同约定的期限内送达接收人和送达地点，关于案涉事故工程，抚顺战犯管理所、发包单位没有向某乙公司依据合同的要求发送任何书面形式的通知等，在法律上起不到变更合同的效力。通用条款1.5和1.13两个条款，是对需要增加工程项目如何进行价格调整的约定，并非对《工程量清单》之外的需要补充协议、另签合同或者变更合同等方式重新约定合同内容，只有在双方重新达成一致意见以后，才能适用通用条款1.5和1.13的约定对价格进行调整。 对证据2的真实性、合法性没有异议，对被告的证明目的有异议。被告提出施工图图号J-09中有“更换原有铝塑板装饰及更换金属字”的标注，但是不能证明案涉事故工程就在施工合同范围之内，该《施工图设计》中“建筑设计说明（二）”第（七）外墙大门装修，其中第2点明确说明客服中心屋面造型原有铝塑板拆除，新增铝塑板造型，由建设单位委托二次设计，由专业公司进行设计安装。该说明足以证明案涉的事故工程东西两侧客服中心铝塑板的拆除和安装不在本次招投标和施工合同范围之内。另外，图纸中并没有该东西两侧客服中心铝塑板重新造型的具体施工要求和数据，例如铝塑板的长、宽、高、颜色、字体、材质等，施工要素在图纸中没有具体的标注，正是因为东西两侧铝塑板的拆除不在本次招投标施工范围内，而是需要二次设计，另行委托专业的施工单位进行安装，所以施工图与设计说明和招投标文件以及施工合同均不发生抵触，能够证明案涉事故工程与原告没有任何法律关系。 对证据3的真实性、合法性没有异议，对被告的证明目的有异议。被告提出施工交底会议时，原告没有对施工图中客服中心铝塑板更换包括在施工合同范围内的事项提出异议，没有提出异议不能直接证明案涉事故工程就包括在施工工程范围内，通过原告对证据2的质证意见，结合招投标文件、《工程量清单》等证据，足以证明案涉事故工程不在施工合同范围之内。对于不在施工合同范围之内有非常明确的约定，原告当然就没有义务提出异议。 对证据4的真实性没有异议，合法性、关联性、被告的证明目的不予认可。杨某在某乙公司与抚顺战犯管理所签订施工合同之前（招标程序之前）接受委托，所作的《工程量清单》自然不包括案涉事故工程，但是杨某陈述在编制《工程量清单》和《招标控制价》时漏项了，原告不予认可，因为从刚才原告对证据1、2的质证意见，并结合招投标文件、《工程量清单》，足以证明案涉事故工程不存在《工程量清单》漏项的可能，本案的施工合同是按照固定单价进行招标，固定单价需要由有资质的人员编制清单来进行招标，而编制《工程量清单》的依据是《设计图纸》，案涉事故工程图纸中明确说明了需要二次委托，并且没有给出能够实际施工的具体数据和要素。包括杨某在内编制人员，没有办法能够给出案涉事故工程的具体工程量。所以，案涉事故工程根本就不存在漏项的事实。 对证据5的真实性、合法性、关联性没有异议，对被告的证明目的有异议。该份证据足以证明抚顺战犯管理所在案涉事故工程施工前，已经明知其不在招投标和某乙公司签订的施工合同范围之内，如果案涉事故工程本身就在施工合同范围之内，那么抚顺战犯管理所就不需要另行向辽宁省公安某请示增加预算。抚顺战犯管理所于2022年11月14日向省公安厅提出书面请示，省公安厅于11月15日作出明确批示，用维修工程整体签证解决，但抚顺战犯管理所没有按照省公安厅的批复履行签证程序，未与某乙公司及相关人员进行协商并达成一致意见，所以案涉事故工程与某乙公司没有任何法律关系。案涉客服中心东侧的铝塑板更换也不在施工合同范围之内，因为某乙公司的失误没有经过抚顺战犯管理所的任何意见，擅自决定对东侧的铝塑板进行了更换，在发现《工程量清单》超项后，及时向抚顺战犯管理所提出西侧铝塑板不在施工范围内，抚顺战犯管理所单独向省公安厅报请费用。以上足以证明案涉事故工程不在某乙公司与抚顺战犯管理所签订的施工合同以及招投标的范围之内，案涉事故与原告没有任何法律关系。 对证据6、7的真实性、合法性、关联性没有异议，对被告的证明目的不予认可。从事故发生之后，原告在历次笔录中均向有关机关明确石某只是工程项目部雇佣的临时人员，石某既没有某乙公司的书面授权，按照施工合同也没有约定其有权代表某乙公司。 对证据8的真实性、合法性、关联性没有异议，对被告的证明目的有异议。***作为案涉事故工程东西两侧铝塑板牌匾的制作人或者供货商，虽然收取了石某的定金，但是在法律上不足以直接证明定金就是某乙公司的工程款，已经能够充分证明案涉事故工程包括抚顺战犯管理所自己都认可不在招投标和施工合同范围内，需要另行增加费用，并且要通过整体签证的方式来变更合同或与某乙公司签订补充协议来解决，但是事实上抚顺战犯管理所既没有依法或依合同履行整体签证程序，也没有与某乙公司达成任何一致的意思表示，石某替抚顺战犯管理所支付定金的行为，不足以直接认定为某乙公司的工程范围。 原告对被告提供的第二组证据的质证意见如下： 对证据9-15，如果监控视频是完整的，没有剪辑、编辑，那么，对监控视频，包括前面的询问笔录的真实性、合法性都没有异议，对关联性和证明目的有异议。原告已充分向法庭陈述了案涉事故工程不在招投标、施工合同和《工程量清单》范围之内，抚顺战犯管理所也没有和某乙公司按照合同约定或上级单位要求履行整体签证程序，在法律上双方没有达成对案涉事故工程进行施工的一致意思表示，某乙公司对于案涉事故工程在法律上和事实上没有任何关系，对于自身不负责施工、没有签订合同，在法律上也没有管理义务的案涉事故工程，任何人员的笔录以及现场光盘都不能证明案涉事故工程与原告有关，石某是某乙公司的雇佣人员，这一事实原告从来没有否认，但是案涉事故工程因为没有双方一致的意思表示，所以上述证据与本案的关联性不存在，被告用上述证据想要证明原告对案涉事故工程负有法律义务，存在事实和主体对象的认定错误。 对证据16-19的证明目的有异议，某乙公司明确提出因经营困难所以申请延期缴纳罚款，被告明确告知每天有千分之三的违约金，某乙公司要求延期缴纳罚款并不代表某乙公司就认可了其为案涉事故工程责任主体。如果某乙公司不申请延期，按照被告的处罚决定，延期一个月将会多出一倍的滞纳金。被告以此认为原告自认其为案涉事故工程的责任单位，没有任何法律依据。 对证据20没有异议。但是强调如果案涉事故工程从证据上能够证明与某乙公司无关，那么被告对某乙公司还是相关人员进行行政处罚，就是明显的事故责任主体认定错误，处罚对象错误。 原告对被告提供的第三组证据均没有异议。 本院对上述证据认证如下： 对被告提供的第一组和第二组证据，因原告对真实性均无异议，且可以证明案涉生产安全事故的发生单位为原告某乙公司，亦可以证明被告对原告作出案涉行政处罚具有事实依据，予以采信。对被告提供的第三组证据，因可以证明被告作出案涉行政处罚程序合法，予以采信。 经审理查明，案涉工程为抚顺战犯管理所附属建筑维修工程。2022年7月6日，抚顺某向上级部门提出了对抚顺战犯管理所附属设施进行维护修缮申请，经批准后，确立了抚顺战犯管理所附属建筑维修工程建设项目。发包人为辽宁省公安某（抚顺战犯管理所），工程中标承包人为原告某乙公司。 2022年11月2日，某乙公司与辽宁省公安某（抚顺战犯管理所）签订《建设工程施工合同》。该合同第一部分“合同协议书”中第五条“项目经理”载明“承包人项目经理：***”；第六条“合同文件构成”载明“本协议书与下列文件一起构成合同文件：（1）中标通知书（如果有）；（2）投标函及其附录（如果有）；（3）专用合同条款及其附件；（4）通用合同条款；（5）技术标准和要求；（6）图纸；（7）已标价工程量清单或预算书；（8）其他合同文件。在合同订立及履行过程中形成的与合同有关的文件均构成合同文件组成部分。上述各项合同文件包括合同当事人就该项合同文件所作出的补充和修改，属于同一类内容的文件，应以最新签署的为准。专用合同条款及其附件须经合同当事人签字或盖章”。《抚顺战犯管理所维修工程（工程编号：2022A32）施工设计图》图号J-09载明：客服中心西立面及东立面包含“更换原有铝塑板装饰及更换金属字”。 2022年11月2日，抚顺战犯管理所、施工方某乙公司代表与案涉工程设计方代表签署的《工程交底会议纪要》中，施工方代表签字为“石某”。 2022年11月14日，抚顺战犯管理所向辽宁省公安某作出《关于更换西侧客服中心铝塑板的请示》，称“现拟增加更换西侧客服中心铝塑板工程量和增加工程费用，由施工单位给出更换西侧客服中心铝塑板预算为人民币9300元，待施工单位完成全部维修工程竣工验收后（包含此次增加工程量和增加工程费用）送省公安厅审计部门审核结算，最后以审计部门审定金额为准”。11月15日，辽宁省公安某同意上述请示。在此之前，石某已与金属字制作方联系并支付定金，并已完成东立面铝塑板施工建设。 2022年11月16日，抚顺战犯管理所附属建筑维修工程施工现场发生事故，造成现场施工人员刘某高处坠落死亡。11月21日，被告接到事故报告，将举报核查工作交给顺城区应急管理局办理。2023年1月8日，顺城区应急管理局向顺城区某申请将事故调查报告提交时间延长至2023年3月16日，顺城区某于1月13日批复同意。2023年3月2日，顺城区应急管理局因管辖权限建议被告调查处理。3月6日，被告向市政府请示成立抚顺战犯管理所附属建筑维修工程“11•16”高处坠落一般事故调查组。3月7日，市政府批准成立事故调查组。 2023年4月18日，南京某出具《司法鉴定意见书》（某甲［2023］病鉴字第37号）载明，委托鉴定事项：刘某的死亡原因，鉴定意见为：被鉴定人刘某符合高坠致颅脑损伤而死亡。 2023年7月7日，事故调查组作出《辽宁北方建设（集团）有限公司抚顺战犯管理所附属建筑维修工程“11•16”一般高处坠落事故调查报告》。同日，被告向市政府上报《关于批复辽宁北方建设（集团）有限公司抚顺战犯管理所附属建筑维修工程“11•16”一般高处坠落事故调查报告的请示》。7月14日，市政府作出《抚顺市某关于对辽宁北方建设（集团）有限公司抚顺战犯管理所附属建筑维修工程“11•16”一般高处坠落事故调查报告的请示的批复》（以下简称《事故调查报告批复》）。 2023年7月18日，被告对本案立案审批。经法制审核、集体讨论、处罚前告知等程序，2023年8月14日，被告对原告作出行政处罚决定并送达。原告某乙公司申请延期缴纳罚款，被告批准同意。 另查明，案外人石某对市政府作出的《事故调查报告批复》不服，于2023年10月31日向辽宁省某申请行政复议。2024年6月4日，辽宁省某作出辽政复［2023］155号《行政复议决定书》，复议决定主要内容为：审查《事故调查报告批复》的合法性关键在于审查《事故调查报告》的合法性。在事实认定方面，石某主张案涉事故工程不属于招投标及施工合同范围之内。经查，现场施工人员及某乙公司人员笔录证明，***及***均存在履职不到位或没有履责的情形，施工现场实际管理人为石某。且石某自某乙公司招投标阶段，即作为被委托人参与投标报名事宜，在工程交底会议中也作为施工方代表参会并签字，应认定石某作为某乙公司临时雇佣人员所履行的行为为职务行为。同时，某乙公司与辽宁省公安某（抚顺战犯管理所）签订的《建设工程施工合同》载明，图纸为合同文件构成的一部分，《抚顺战犯管理所维修工程（工程编号：2022A32）施工设计图》图号J-09载明，客服中心西立面及东立面包含“更换原有铝塑板装饰及更换金属字”，应认定案涉工程在施工合同范围内。在事故发生前，石某已与金属字制作方联系并付款。抚顺战犯管理所依据石某报价向辽宁省公安某作出《关于更换西侧客服中心铝塑板的请示》并经辽宁省公安某同意后，由石某组织包括死者刘某在内的参与抚顺战犯管理所附属建筑维修工程的原有工人更换西侧客服中心铝塑板，应认定为某乙公司的生产作业行为。截至事故发生时，某乙公司与抚顺战犯管理所合同中约定的附属建筑维修工程尚未验收且正在施工，事故现场仍属于某乙公司的施工及管控区域。同时，现场施工人员笔录表明，石某作为事发施工作业实际组织管理者，施工时未制止作业人员施工不佩戴安全帽，高处作业不系安全带等违章和冒险作业行为；对高处临边作业未采取安全防护措施；允许无特种作业操作资格证人员从事脚手架安装；允许未经安全教育和培训以及未经施工安全技术交底作业人员上岗作业。综上，《事故调查报告》认定本案生产安全事故责任方为某乙公司，认定石某为相关责任人员具有事实依据和法律依据。在程序方面，《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十七条规定“事故调查中需要进行技术鉴定的，事故调查组应当委托具有国家规定资质的单位进行技术鉴定。必要时，事故调查组可以直接组织专家进行技术鉴定。技术鉴定所需时间不计入事故调查期限”。第二十九条规定“事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日”。本案中，2022年11月16日工程施工时发生事故，造成刘某高处坠落死亡，根据上述规定，扣除南京某技术鉴定所需时间，7月7日向市政府上报《事故调查报告》，已超过提交事故调查报告的法定期限，属于程序违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第六十五条第一款第（二）项之规定，决定如下：确认市政府作出的《事故调查报告批复》违法。 案外人石某不服该复议决定，向沈阳铁路运输中级法院提起行政诉讼。沈阳铁路运输中级法院于2024年6月13日立案，现该案正在审理中。 本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第十条第一款的规定，被告抚顺市应急管理局具有对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理的法定职权。 《中华人民共和国安全生产法》第一百一十八条第一款规定：“本法规定的生产安全一般事故、较大事故、重大事故、特别重大事故的划分标准由某乙规定。”《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条规定：“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：……（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。某乙安全生产监督管理部门可以会同某乙有关部门，制定事故等级划分的补充性规定。本条第一款所称的‘以上’包括本数，所称的‘以下’不包括本数。”本案中，某乙公司在抚顺战犯管理所附属建筑维修工程施工过程中拆除西侧客服中心铝塑板时，发生一起1人高处坠落死亡事故，该事故为一般生产安全事故。 《中华人民共和国安全生产法》第十六条规定：“国家实行生产安全事故责任追究制度，依照本法和有关法律、法规的规定，追究生产安全事故责任单位和责任人员的法律责任。”第一百一十四条第一款第（一）项规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由应急管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处三十万元以上一百万元以下的罚款；”本案中，原告某乙公司主张案涉事故工程不属于招投标及施工合同范围之内，但是，某乙公司与辽宁省公安某（抚顺战犯管理所）签订的《建设工程施工合同》载明，图纸为合同文件构成的一部分，《抚顺战犯管理所维修工程（工程编号：2022A32）施工设计图》图号J-09载明，客服中心西立面及东立面包含“更换原有铝塑板装饰及更换金属字”，故案涉工程在施工合同范围内。施工现场实际管理人石某在事故发生前已与金属字制作方联系并支付定金。结合石某自某乙公司招投标阶段即作为某乙公司的被委托人参与投标报名事宜，在工程交底会议中也作为施工方代表参会并签字，应认定石某作为某乙公司临时雇佣人员所履行的行为为职务行为。抚顺战犯管理所客服中心东立面铝塑板在事故发生前已由某乙公司更换，后石某组织包括死者刘某在内的参与抚顺战犯管理所附属建筑维修工程的原有工人更换西侧客服中心铝塑板亦应认定为某乙公司的生产作业行为。截至事故发生时，某乙公司与抚顺战犯管理所合同中约定的附属建筑维修工程尚未验收且正在施工，事故现场仍属于某乙公司的施工及管控区域。某乙公司未编制脚手架施工方案，擅自搭设门式作业脚手架，作业层临边无防坠落安全网，造成安全防护措施缺失，现场也未设置卸料专用通道或专用设备，作业人员向下丢弃废料，存在严重的安全隐患。被告作出案涉处罚决定，认定原告作为发生安全生产事故的生产经营单位，对事故发生负有责任，进而对其罚款45万元，事实认定清楚，证据确实充分，法律适用正确，处罚幅度适当。 关于本案处罚程序问题，被告在作出案涉行政处罚过程中履行了立案、调查、告知、听证、送达等程序，其程序合法。 综上，原告诉请撤销被告作出的《行政处罚决定书》于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告辽宁北方建设（集团）有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告辽宁北方建设（集团）有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于抚顺市中级人民法院。 审判长*** 审判员*** 人民陪审员*** 二〇二四年八月十六日 书记员***