北京航腾物业管理有限责任公司
北京航腾物业管理有限责任公司与中华人民共和国财政部等二审行政判决书
来源：中国裁判文书网
北京市第二中级人民法院
行政判决书
（2022）京02行终583号
上诉人（一审原告）北京航腾物业管理有限责任公司，住所地北京市东城区朝阳门南小街6号楼604室。
法定代表人费志杰，总经理。
委托代理人刘学永，北京伟睿律师事务所律师。
委托代理人郭进雨，北京伟睿律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）山西省财政厅，住所地山西省太原市小店区学府街41号。
法定代表人武志远，厅长。
委托代理人崔明亮，该单位干部。
委托代理人边国梁，泰和泰（太原）律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）中华人民共和国财政部，住所地北京市西城区三里河南三巷3号。
法定代表人刘昆，部长。
委托代理人刘姝婕，该单位工作人员。
上诉人北京航腾物业管理有限责任公司（以下简称航腾物业）因诉山西省财政厅、中华人民共和国财政部（以下简称财政部）行政处罚及行政复议一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2021）京0102行初930号行政判决（以下简称一审判决），向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
山西省财政厅于2021年7月12日作出晋财购罚决〔2021〕1号《行政处罚决定书》（以下简称被诉决定），主要内容为：我厅在处理山西大同大学物业服务项目投诉过程中，对相关投诉事项进行了调查。经核实，航腾物业参与了此项目投标，投标文件显示，蔡某为本项目的拟派项目经理。在对投诉事项答复时，你公司提供的《关于山西大同大学物业服务项目（项目编号：晋政采〔2020-0038〕G18-C12）投诉事项的说明》显示“经公司内部管理会议商定，蔡某于2019年9月1日调任至公司运营部担任副总监一职并兼任中央戏剧学院项目经理直至2019年11月9日服务期满为止。因此我司拟派山西大同大学项目经理蔡某同志不存在项目经理交叉使用情况。”为证明上述情况，你公司还提供了一份2019年7月8日召开会议的《会议纪要》和落款时间为2019年8月26日的《关于管理干部人事任命的通知》，该两份材料显示蔡某于2019年9月1日调任至公司运营部担任副总监一职，未能证明蔡某同志兼任中央戏剧学院项目经理直至2019年11月9日服务期满为止。2020年10月16日，我厅组织工作人员赴中央戏剧学院现场调查，中央戏剧学院后勤处向我厅出具了《关于北京航腾物业管理有限责任公司为中央戏剧学院提供物业服务情况说明的函》。经查证，2019年10月，中央戏剧学院与你公司签订了《中央戏剧学院昌平校区物业服务合同》，服务期限自2019年11月10日起至2021年11月9日止，蔡某为项目经理。在财政部门依法调查取证过程中，你公司提供的相关证据材料与事实不符，属提供虚假情况的情形。上述行为违反了《中华人民共和国政府采购法》第三条、《政府采购质疑和投诉办法》第二十四条之规定。根据《中华人民共和国政府采购法》第七十七条之规定，我厅对你公司的违法行为作出以下行政处罚：处以采购金额10 485 640.20元千分之五即52 428.20元的罚款，同时列入不良行为记录名单，在一年内禁止参加政府采购活动。
财政部于2021年9月18日作出财复议〔2021〕644号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：一、依据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十六条和财政部令第94号文件第二十三条第一款、第二十四条规定，财政部门处理投诉事项原则上采用书面审查的方式。财政部门认为有必要时，可以进行调查取证或者组织质证。财政部门依法进行调查取证时，投诉人、被投诉人以及与投诉事项有关的单位及人员应当如实反映情况，并提供财政部门所需要的相关材料。本案中，经被申请人调查，申请人在投诉处理期间提供的中央戏剧学院物业服务项目经理有关情况与该项目的政府采购合同、中央戏剧学院反馈的情况均不一致。被申请人据此认定申请人的行为构成《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第六项“拒绝有关部门监督检查或者提供虚假情况”的情形，并依据该条规定给予行政处罚，并无不妥。二、被申请人在对投诉事项的调查过程中发现申请人可能存在违法行为，于2020年12月7日作出《行政处罚事项告知书》（晋财购罚告〔2020〕10号），并依法组织听证会。2021年7月12日，被申请人在听取申请人提出的陈述和申辩意见后作出被诉决定，并于2021年7月19日送达申请人。以上符合《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，本机关决定：维持被申请人于2021年7月12日作出的被诉决定。
航腾物业向一审法院诉称，1.请求撤销财政部于2021年9月18日作出的被诉复议决定；2.依法认定山西省财政厅对航腾物业的处罚均不成立；3.诉讼费用由山西省财政厅和财政部承担。事实和理由：财政部作出的被诉复议决定没有事实依据，也不符合法律规定，其作出的行政处罚缺乏事实依据，更与财政部财复议〔2021〕25号《行政复议决定书》中的认定相违背，具体事实与理由如下：第一，山西省财政厅在受理投诉后对投诉事项2在未签订服务协议、未履行前蔡某是否在中央戏剧学院担任项目经理的调查事项不符合法律规定，山西省财政厅对该问题的调查本身就不符合法律规定，调查本身就违法：在财复议〔2021〕25号《行政复议决定书》中财政部明确认定“根据财政部令第87号文件第三十二条规定，招标文件应当对招标文件提出的要求和条件作出明确响应。本案中，招标文件要求供应商对拟配的项目经理做出承诺，此处是指供应商对采购合同履行期间的承诺，不是要求供应商在投标时即满足的条件。”也即在投标阶段不得要求投标人蔡某满足不能在其他单位担任项目经理的条件，该要求明显不符合法律规定，因此山西省财政厅对在签订物业服务协议前、在未实际履行物业服务协议前对蔡某是否在中央戏剧学院担任项目经理的调查事项不符合法律规定，明显该调查属于违法。第二，山西省财政厅作出的行政处罚缺乏事实依据：财政部财复议〔2021〕25号《行政复议决定书》“本机关决定将《山西省财政厅投诉处理决定书》（晋财购诉决｛2020｝29号）中关于投诉事项2的部分变更为：投诉事项2缺乏事实依据，不能成立”。第三，山西省财政厅在处理招投标结束后对参与方的投诉不属于山西省财政厅依法行使监督检查的职责权限内容。《中华人民共和国政府采购法》第五十九条明确规定了财政部门监督检查的职责内容，该明确列举了财政部门在政府采购过程中法定履行监督检查的职权内容且未规定兜底条款。山西省财政厅依法履行招投标诉讼参与人非针对政府采购过程中违反法律、行政法律和规章、采购范围、采购方式和采购程序及政府采购人员的职业素质和专业技能的内容，而是招投标过程结束后对招投标结果后，认为侵害其利益进行的行政及司法救济方式。财政部门在依法履行监督检查过程中的处罚决定书为财监罚文书号，而山西省财政厅在处理投诉过程中出具的处罚书为晋财购罚决文书号。第四、航腾物业不存在提供虚假情况的事实，该投标还没签署服务协议，蔡某还无法到拟投标的项目任职，不存在交叉任职问题。首先，在航腾物业收到山西省财政厅受理投诉的函件后，航腾物业向山西省财政厅提供了《关于山西省大同大学物业服务项目（项目编号：〔2020-0038〕G18-C12）投诉事项的说明》及《会议纪要》和《关于管理干部人事任命的通知》，航腾物业提供的签署文件是加盖航腾物业印章有相关参与人的签字，真实有效，印章确为申请人印章，所签字人员均为当天参会人员签字。不存在冒用印章、冒用签名等虚假情况。其次，航腾物业如实告知了航腾物业作为依法成立的营利性企业法人法律所赋予的经营自主权、人事管理权等法定权利，蔡某确系航腾物业职员也确实具备多年高校物业管理经验，这些均为客观事实，在签订约定后，航腾物业有权根据员工的具体表现、航腾物业总体项目情况等实际情况，根据航腾物业与客户签订的服务协议约定，在与客户协商后更换人员，比如人员离职、晋升、降职、工作调动进行项目人员更换、调整均是航腾物业法定权利。航腾物业提供的均真实客观，每个服务项目服务期一般为三到五年，期间会根据不同的情况做出调整，而且航腾物业在回复中明确告知因疫情特殊情况加之蔡某为运营部副总监，中央戏剧学院为我公司长期在管且高度重视的项目，疫情期间采取封闭管理，要求物业人员从严把控，因蔡某曾在中戏担任项目经理的情况比较理解，因此根据实际情况在疫情严重期间派其进行监督管理，并未虚构。再者，山西省财政厅依据自行调取的《关于北京航腾物业管理有限责任公司为中央戏剧学院提供物业服务情况说明的函》所记载的内容不能说明航腾物业提供虚假情况。航腾物业在向山西省财政厅提供的《会议纪要》第2条明确记载“会场一致同意关于中戏项目部人员晋升事宜，晋升考核及晋升任命将于中戏项目部中标书收到后两个月内由人力资源部完成”在投标过程中蔡某作为拟派项目经理，所以中戏依据招投标文件及中标后签署的服务协议记载向被告人显示蔡某为项目经理属于正常，但最终蔡某的人事权归属航腾物业，航腾物业根据实际情况做出调整也是实际情况。如在本项目中标签约后航腾物业能将蔡某调往本项目担任项目经理，也不存在虚假情况。第五，行政机关作出行政行为应对其提供证据，山西省财政厅没有任何证据证明航腾物业提供了虚假情况。另外山西省财政厅违反法定程序，剥夺了航腾物业申辩和质证的权利，未告知函件的全部内容，调查人员及行政办案人员不具有执法资格，现场勘察未通知双方当事人到场，未依法进行法制审核，未经集体讨论，执法人员隐瞒重要事实，拟处罚与实际不一致，作出的被诉决定适用法律错误，存在滥用职权，进行地方保护，受理投诉事项2的行政行为本身违法，认定事实存在主要证据不足。综上所述，山西省财政厅作出的被诉决定明显缺乏事实依据，程序违法，其处罚不应成立，财政部作出被诉复议决定维持被诉决定，也没有事实依据更不符合法律规定，恳请依法予以撤销，保护民营企业的合法权利。
山西省财政厅一审辩称，一、山西省财政厅作出的被诉决定，具有法定职权，符合法定程序。二、山西省财政厅作出的被诉决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律依据正确、内容并无不当。三、航腾物业的诉讼请求及理由不明确，缺乏事实根据和法律依据，请求驳回航腾物业的诉讼请求。
财政部一审辩称，被诉复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，航腾物业的诉讼理由不能成立，请求人民法院依法驳回航腾物业的诉讼请求。
一审法院经审理查明，山西省财政厅在处理山西大同大学物业服务项目投诉中，航腾物业提供的《关于山西大同大学物业服务项目投诉事项的说明》显示，蔡某于2019年9月1日调任至公司运营部担任运营部副总监一职并兼任中央戏剧学院项目经理直至2019年11月9日服务期满为止。因此我司拟派山西大同大学项目经理蔡某同志不存在项目经理交叉使用情况。该单位向山西省财政厅提交的2019年7月8日召开会议的《会议纪要》和落款时间为2019年8月26日的《关于管理干部人事任命的通知》显示蔡某2019年9月1日调任至公司运营部担任运营部副总监。
2020年9月21日，山西省财政厅向中央戏剧学院作出《山西省财政厅关于协助核实情况的函》，核查蔡某任职的真实性和起始时间。
2020年10月16日，中央戏剧学院后勤处向山西省财政厅出具了《关于北京航腾物业管理有限责任公司为中央戏剧学院提供物业服务情况说明的函》，主要内容为，2019年10月，中央戏剧学院与航腾物业签订了《中央戏剧学院昌平校区物业服务合同》，服务期限自2019年11月10日起至2021年11月9日止，项目经理为蔡某。自9月开始，蔡某返回项目继续工作。
在财政部门依法调查取证过程中，认为航腾物业提供的相关证据材料与事实不符，属提供虚假情况的情形。2020年12月7日，山西省财政厅对航腾物业作出《行政处罚事项告知书》，航腾物业于2020年12月14日签收该告知书。
2020年12月15日，航腾物业提出异议及听证申请。
2021年5月12日，山西省财政作出《恢复听证通知书》，告知航腾物业申请延期听证的事由消失，决定于2021年5月14日举行听证会。
2021年5月14日，山西省财政厅举行行政处罚听证会。
2021年7月12日，山西省财政厅作出被诉决定。
2021年7月19日，航腾物业收到被诉决定。
2021年7月21日，航腾物业不服山西省财政厅的被诉决定向财政部申请行政复议。
2021年7月26日，财政部作出《行政复议答复通知书》，通知山西省财政厅提交证据，进行答复。
2021年8月11日，山西省财政厅作出答复书并提交证据给财政部。
2021年9月18日，财政部作出被诉复议决定。财政部作出被诉复议决定后向航腾物业以及山西省财政厅送达。
一审法院认为，《中华人民共和国政府采购法》第十三条、第五十九条以及《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第二十三条、第二十四条的规定，山西省财政厅作为山西省省级财政部门，依法具有处理省级预算项目政府采购活动中供应商投诉事宜、对省级预算项目的政府采购活动具有监督检查的职权。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十四条的规定，财政部作为山西省财政厅的上级机关，具有行政复议的职责。
《中华人民共和国政府采购法》第三条规定：“政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。”《政府采购质疑和投诉办法》第二十四条规定：“财政部门依法进行调查取证时，投诉人、被投诉人以及与投诉事项有关的单位及人员应当如实反映情况，并提供财政部门所需要的相关材料。”本案中航腾物业在处理案外人投诉航腾物业事项时，航腾物业出具的《关于山西大同大学物业服务项目投诉事项的说明》显示，蔡某于2019年9月1日调任至公司运营部担任运营部副总监一职并兼任中央戏剧学院项目经理直至2019年11月9日服务期满为止，我司拟派山西大同大学项目经理蔡某同志不存在项目经理交叉使用情况。而经山西省财政厅核实，中央戏剧学院与航腾物业签订了《中央戏剧学院昌平校区物业服务合同》，服务期限自2019年11月10日起至2021年11月9日止，蔡某为项目经理。山西省财政厅在依法调查后认定航腾物业提供的材料与事实不符，属提供虚假情况。认定的事实有航腾物业提供的材料以及中央戏剧学院提供的材料支持。基于上述认定的事实，山西省财政厅认定航腾物业属于提供虚假情况的情形，依据《中华人民共和国政府采购法》第七十七条的规定，给予航腾物业罚款的处罚，罚款数额与采购金额相匹配。山西省财政厅在处罚前履行了调查、拟处罚告知、听证、作出处罚决定、送达等程序，处罚程序符合法律规定。航腾物业所述执法资格问题，山西省财政厅系派人核实，并非对中央戏剧学院进行执法，且介绍信亦载明律师仅是委托关系，故不存在执法人员不具备资格问题。财政部在收到航腾物业的行政复议申请后，履行了受理、通知答复、作出复议决定、送达等程序，被诉复议决定认定清楚，程序合法。综上，航腾物业的诉讼请求缺乏事实及法律依据，不予支持，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九之规定，判决驳回航腾物业的诉讼请求。
航腾物业不服一审判决，向本院提起上诉，认为山西省财政厅所作被诉决定违反法定程序、处罚依据错误等，请求撤销一审判决，依法确认山西省财政厅的被诉决定违法，撤销被诉决定书和被诉复议决定。
山西省财政厅、财政部均同意一审判决，请求予以维持。
在一审诉讼期间，航腾物业向一审法院提交并当庭出示如下证据：
1.被诉决定；
2.被诉复议决定。
在一审诉讼期间，山西省财政厅向一审法院提交并当庭出示如下证据：
1.《关于对大同大学物业服务第一包投标人：北京航腾物业管理有限责任公司招标文件未按招标文件要求加盖电子签章等问题的投诉书》，证明大同市景鹏物业管理有限公司对山西大同大学物业服务项目依法提起投诉，其中的投诉事项二反映了蔡某为航腾物业在山西大同大学物业服务拟派项目经理，存在交叉任职的情形；
2.《山西省财政厅投诉答复通知书》及送达回执，证明山西省财政厅依法征询航腾物业意见并收到书面回复；
3.《关于大同大学物业服务项目投诉事项的说明》，证明航腾物业向山西省财政厅作出书面答复称，蔡某不存在项目经理交叉任职的情形并提供证明材料；
4.《招标文件》，证明《招标文件》中对招标人的实质性要求“……保证项目经理未在其他未履约完毕的项目中担任项目经理……”；
5.《山西省财政厅关于协助核实情况的函》，证明山西省财政厅就蔡某是否为中央戏剧学院项目经理的问题依法向第三方中央戏剧学院调查取证；
6.《介绍信》，证明山西省财政厅派出工作人员向中央戏剧学院核实蔡某是否为该校项目经理；
7.《关于北京航腾物业管理有限责任公司为中央戏剧学院提供物业服务情况说明的函》，证明中央戏剧学院出具书面说明，证实蔡某为该校项目经理，在中央戏剧学院履职；
8.《会议纪要》《关于管理干部人事任命的通知》，证明航腾物业提供资料显示蔡某担任公司运营部副总监；
9.《山西省财政厅行政处罚事项告知书》（晋财购罚告〔2020〕10号），证明山西省财政厅依法告知航腾物业处罚事项；
10.送达回执，证明山西省财政厅依法向航腾物业送达处罚事项告知书；
11.航腾物业听证申请书，证明航腾物业依法申请听证；
12.山西省财政厅《行政处罚听证通知书》，证明山西省财政厅依法向航腾物业送达听证通知书；
13.关于晋财购罚告〔2020〕10号听证延期的申请；
14.山西省财政厅《延期听证通知书》；
15.山西省财政厅《恢复听证通知书》；
证据13-15证明航腾物业因疫情原因提出延期听证，山西省财政厅根据《财政机关行政处罚听证实施办法》的规定通知延期听证；
16.听证笔录及山西省财政厅作出的听证报告，证明山西省财政厅依法组织该处罚案件听证程序并形成听证报告；
17.被诉决定及邮寄送达证明，证明山西省财政厅向航腾物业送达被诉决定。
在一审诉讼期间，财政部向一审法院提交并当庭出示如下证据：
1.山西大同大学物业服务项目中标公告；
2.招标文件（部分）；
3.航腾物业投标文件（部分）；
4.大同市景鹏物业管理有限公司的投诉书；
5.《山西省财政厅投诉答复通知书》及送达回证；
6.航腾物业的答复材料；
7.《山西省财政厅关于协助核实情况的函》；
8.中央戏剧学院的回复材料；
9.《山西省财政厅投诉处理决定书》（晋财购诉决〔2020〕29号）；
10.《行政复议决定书》（财复议〔2021〕25号）；
11.《行政处罚事项告知书》（晋财购罚告〔2020〕10号）；
12.航腾物业提交的异议及听证申请；
13.《行政处罚听证通知书》；
14.航腾物业提交的延期听证申请；
15.《延期听证通知书》；
16.《恢复听证通知书》及送达回证；
17.听证笔录；
18.被诉决定的邮寄凭证；
19.航腾物业提交的行政复议申请材料及邮寄凭证；
20.《行政复议答复通知书》（财复议便函〔2021〕183号）及邮寄凭证；
21.《被申请人答复书》（晋财复告〔2021〕10号）及邮寄凭证；
22.被诉复议决定的邮寄凭证；
23.中央戏剧学院物业服务项目公告；
证据1-23证明被诉决定并无不当，被诉复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。
一审法院经庭审质证，对上述证据认证如下：山西省财政厅、财政部提供的证据材料符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，真实、合法，与本案存在关联性，予以采纳，被诉决定以及被诉复议决定作为本案审查对象，不作为证据使用。
一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，依据《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，山西省财政厅和财政部分别具有作出被诉决定和被诉复议决定的法定职权。
《中华人民共和国政府采购法》第三条规定：“政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。”《政府采购质疑和投诉办法》第二十四条规定：“财政部门依法进行调查取证时，投诉人、被投诉人以及与投诉事项有关的单位及人员应当如实反映情况，并提供财政部门所需要的相关材料。”
本案中，山西省财政厅在一审诉讼期间向一审法院提交的被认定合法有效的证据材料，均系其在作出被诉决定之前收集，且能互相印证，形成完整的证据链，证明被诉决定中所认定的事实。山西省财政厅结合本案的行为性质、情节等情形对航腾物业作出被诉决定，处罚幅度适当，认定事实清楚。山西省财政厅在作出被诉决定前履行了调查、拟处罚告知、听证、作出处罚决定、送达等程序，处罚程序符合法律规定。财政部在收到航腾物业的行政复议申请后，依法履行了受理、送达等复议程序，后作出复议决定符合法律规定。本院予以认可，不再赘述。
综上，一审法院判决驳回航腾物业的诉讼请求是正确的，本院应予维持。航腾物业的上诉理由没有事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
一、二审案件受理费各50元，均由航腾物业负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 励小康
审 判 员 徐 宁
审 判 员 孙轶松
二〇二二年七月二十九日
法官助理 陶 军
书 记 员 高 元
