永州市冷水滩区自然资源局与湖南省地质建设工程集团有限公司、永州市冷水滩区人民政府二审行政判决书

湖南省永州市中级人民法院 行政判决书 （2024）湘11行终112号 上诉人（原审被告）：永州市冷水滩区自然资源局，住所地湖南省永州市冷水滩区长丰大道四〇九地质科技园。 法定代表人：***，该局局长。 出庭负责人：***，该局副局长。 委托诉讼代理人：***，该局法规股股长。 委托诉讼代理人：***，湖南新星律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：湖南省地质建设工程集团有限公司，住所地湖南省长沙市天心区五凌路8号。 法定代表人：***，该公司执行董事兼总经理。 委托诉讼代理人：***（特别授权），湖南泓锐律师事务所律师。 委托诉讼代理人：***，湖南泓锐律师事务所律师。 原审被告：永州市冷水滩区人民政府，住所地湖南省永州市冷水滩区梧桐路579号。 法定代表人：***，该区区长。 委托诉讼代理人：***，该区司法局二级主任科员。 上诉人永州市冷水滩区自然资源局与被上诉人湖南省地质建设工程集团有限公司不服行政处理决定及行政复议一案，不服湖南省永州市零陵区人民法院作出的（2023）湘1102行初159号行政判决，向本院提起上诉。本院于2024年3月4日立案受理后，依法组成合议庭，由审判员***担任审判长，审判员***、***参加评议，书记员***担任法庭记录，于2024年3月25日在本院第九审判庭公开开庭审理了本案。上诉人永州市冷水滩区自然资源局的出庭负责人***及其委托诉讼代理人***、***，被上诉人湖南省地质建设工程集团有限公司的委托诉讼代理人***，原审被告永州市冷水滩区人民政府的委托诉讼代理人***到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2020年3月9日，永州市冷水滩区自然资源局发布《长江经济带湖南省永州市冷水滩区2019年度第一批重点生态保护修复项目（珊瑚街道区域锰矿生态修复）招标公告》。2020年4月4日，永州市冷水滩区自然资源局通知湖南省地质建设工程（集团）有限公司中标长江经济带冷水滩区2019年度第一批重点生态保护修复项目（珊瑚街道区域锰矿生态修复）标段三，中标金额×元。随后，永州市冷水滩区自然资源局作为发包方（甲方），湖南省地质建设工程（集团）有限公司作为承包方（乙方），双方签订“长江经济带湖南省永州市冷水滩区2019年度第一批重点生态保护修复项目（珊瑚街道区域锰矿生态修复）标段三”《工程建设承包合同》，该合同第四条第二点约定：“合同金额（大写）×整；小写：￥×元，具体以实际完成工程量并经财政部门进行竣工结算的金额为准，但不得高于中标金额。”第二十条第二款合同价款的调整方法约定：“2.1施工过程中若有设计变更，设计变更增加的工程量按实结算：①增加部门的工程项目是原预算中有的，执行预算单价；②增加部分的工程项目是原预算中没有的，按单价调整方法予以调整，以市财政投资评审中心审核为准；变更后的工程价款不得高于原施工预算价。”第二十二条约定，“在施工过程中，乙方不得随意变更设计。确需变更设计的，应按有关程序和要求由甲方报有权单位审核批准后，方可进行变更。施工中因甲方对原设计进行变更导致的经济支出和乙方损失，由甲方承担，延误的工期相应顺延。乙方在施工过程中擅自变更规划设计，有关责任由乙方承担。”第二十六条约定：“工程竣工后，自甲乙双方代表在最终验收记录上签字之日起计算保修期，保修期为一年。具体保修事宜，由甲乙双方根据国家颁发的建设工程管理办法的有关规定签订工程保修合同。” 2020年4月23日，永州市冷水滩区自然资源局组织湖南省地质建设工程（集团）有限公司以及设计单位、监理单位、街道办、所在村等有关单位召开冷水滩区桃李坪村东零桥组无主锰矿（LST22）生态修复工程施工图设计技术交底会，就设计施工的有关问题进行了交底讨论，并形成了交底记录。交底和答疑内容共七个问题，其中第五个问题，“撒播混合灌草种子，总占地面积标761947㎡，预算清单草籽总含量761.95千克，合计1克/平米，而《湖南省建设工程计价办法》及《湖南省建设工程消耗量标准》中人工撒播种籽量参考值为3.996KG/100㎡”，合计39.96克/平米，二者草籽含量相差巨大，且项目所在地为自然条件恶劣的锰矿裸露山区，治理后效果于常见的建设工程撒播草籽的治理效果定会存在巨大的区别。2020年4月29日，设计单位湖南省地质勘探院作出《关于湖南省永州市冷水滩区桃李坪村东零桥组无主锰矿（LST22）生态修复工程相关问题的报告（01-0422）回复》，就技术交底会上的七个问题进行了回复。其中对撒播混合灌草种子，回复“按25g/㎡计算。”上述技术交底会记录和回复，原审原、被告均盖章确认。 2022年5月至12月，永州市冷水滩区自然资源局进场施工。期间，永州市冷水滩区自然资源局依照合同约定，于2020年9月27日、2020年12月17日、2021年7月7日分三次按进度给原审原告支付工程款×万元、×万元、×万元，共计×万元。 2020年12月22日，原审被告与原审原告双方又签订了《长江经济带冷水滩区废弃露天矿山生态修复项目管护协议书》，该协议书第二条约定“管护要求：根据湖南省地质勘探院涉及的‘一矿一策’施工注意事项要求，乙方在修复完成后进行管护，对新植树木及时浇水、施肥、病虫害防治、杂草预防修剪等工作。经过补植补绿抚育管护后，一年后植树及藤本成活率80%以上，两年后植树成活率90%以上，郁闭度30%以上，待树木按项目设计要求达到目标后交由所在地政府进行后期管护。”第三条约定“支付方式:通过工程财政评审、项目决算审计后，可向甲方申请支付项目财评决算金额80%的工程款。待甲方组织验收合格后，甲方拨付乙方95%工程款。余下的5%的工程款作为该项目质量保证金，保修期为一年，保修期满后经甲方确认无质量缺陷时由甲方一次性支付给乙方（不计息）。本协议生效后，即成为原施工合同不可分割的组成部分，与原合同具有同等的法律效力。本协议中明确所作的修改的条款之外，原合同的其余部分应完全继续有效。本协议与原合同有相互冲突时，以本协议为准。” 2021年3月10日，因栽种的杉树大面积死亡，项目部组织相关专家进行现场勘查后，建议变更设计，选择合适的苗木品种进行补植。3月15日，原审原告向原审被告及设计单位、监理单位出具《关于湖南省永州市冷水滩区桃李坪村东零桥组无主锰矿（LST22）生态修复工程苗木中止存活率极低问题的报告》和《关于长江经济带湖南省永州市冷水滩区桃李坪村东零桥组无主锰矿（LST22）生态修复工程变更之辈重建工程苗木品种的申请》，经监理单位和业主单位签字同意后申请变更设计，后经设计单位湖南省地质勘探院审批，同意变更设计，并于2021年3月20日作出《变更说明》，“将原设计种植杉树变更为中止栾树（1年生），种植密度2m*2m，总预算保持不变。”2021年10月21日，原审原、被告及监理单位共同在《工程签证单》确认种植栾树114339株。 2021年7月21日，永州市财政局下达《关于长江经济带湖南省永州市冷水滩区桃李坪东零桥无主锰矿（LST22）生态修复工程结算项目审结告知书》，结算核定金额为3564394.84元。原审原告收到该告知书后，于2021年7月26日向永州市冷水滩区自然资源局和永州市财评中心递交《申请“长江经济带湖南省永州市冷水滩区桃李坪东零桥无主锰矿（LST22）生态修复工程结算项目审结”复议函》。 2021年10月13日，原审被告委托湖南省煤田地质局第三勘探队对生态修复设计变更后的19个图中自然复绿面积4.63公顷进行实地核查。该勘探队组织业主单位、施工单位、监理单位及永州市国土资源规划设计测绘院等有关人员组成联合核查组开展实地核查工作，核定自然复绿总面积核减0.9924公顷。2021年11月至12月，经专家验收组成员签字，并报永州市自然资源和规划局审批同意，确定该项目人工修复面积为45.73公顷，自然复绿面积3.64公顷。 2021年11月12日，永州市财政局下达《关于长江经济带冷水滩区2019年桃李坪东零桥无主锰矿、港子口曹红砖厂、龙旺/利发砖厂生态修复工程结算项目审结告知书》，审定金额为365.23万元。原审原告收到该告知书后，于2021年11月16日再次向永州市冷水滩区自然资源局和永州市财评中心递交《复议函》。 2021年11月19日，原审被告作出《关于长江经济带冷水滩区2019年度第一批重点生态修复项目（珊瑚街道区域锰矿生态修复）工程退款函》，要求原审原告开展项目自查自纠，提前做好退款准备，具体退款金额以永州市财评中心出具的财评结果为依据。原审原告收到《退款函》后，于2021年12月8日对永州市冷水滩区自然资源局作出《复函》，承诺:“如最终审定金额低于贵局已支付我方工程款金额，我方立即退还超付金额”。 2022年4月29日，永州市财政投资评审中心作出《关于长江经济带冷水滩区废弃露天矿山生态修复项目及前期费用结算审结告知书》，其中案涉生态修复项目结算金额为3957865.73元。原审原告收到该告知书后，于2022年5月5日又提出复议函。永州市财政投资评审中心于2022年5月20日作出《关于的复议函》，其中对冷水滩区2019年度三标段（即案涉生态修复工程）同意按业主核实确认的修复面积45.73公顷计算，并对扣减杉树工程量、增加管护费用、撒播混合灌草种子5万元包干计算、以及其他工程量计算等问题进行了回应。其中对于撒播混合灌草种子变更一事，财评中心复议意见：“根据《永州市人民政府关于印发的通知》（永政发〔2021〕1号文）第三十一条的规定，‘政府投资项目实行现场工程量现场签证制度。合同内工程量由建设单位现场管理人员现场核签，如因特殊原因产生合同外工程量的，经批准后按分级管理的原则进行现场核实签证：经批准后合同外工程量在5万元以内（含）的由项目单位签字认证，5万元以上的由项目单位负责人签证后报主管部门会同财政部门现场核签。单项工程变更造价在5万元至20万元(含)的，由项目单位组织主管部门和财政部门现场签证认可，主管部门不再下达变更批复;单项工程变更造价在20万元至100万元(不含)的，由项目单位会同监理、设计、勘察单位会审同意后，组织主管部门、财政部门、监理、设计、勘察单位进行现场会审确定，主管部门根据会审意见下达批复;单项工程变更造价在100万元以上(含)的，由项目单位组织主管部门、财政部门、监理、设计、勘察单位及相关专家举行论证会，形成意见后上报主管部门，由主管部门呈文报市人民政府批准，主管部门根据市人民政府的意见下达批复文件。’该项目草籽撒播变更估算增加造价大于100万元，现未提供上述变更程序的资料，建议建设单位完善相关手续，再依据规定计算。” 2022年7月13日，原审被告作出《关于组织召开长江经济带废弃露天矿山生态修复项目结算现场协调会的申请》，申请永州市财政投资评审中心组织相关单位对施工单位提出的异议进行协调讨论，2022年7月20日至21日召开了项目协调会，其中对案涉工程草籽按5万元包干计算问题进行了研究讨论。 2022年7月22日，永州市财政局出具了《关于批复2019年长江经济带标段三:珊瑚街道区域锰矿生态修复项目（LST22）结算的函》(永财办评〔2022〕255号)，该项目结算审定金额为×万元。 2022年7月28日原审被告向原审原告送达《退款函》，按照《长江经济带冷水滩区废弃露天矿山生态修复项目管护协议书》第三条规定，通过工程财政评审、项目决算审计后，可向原审原告支付80%的工程款，即×万元。原审被告之前先后3次共支付工程款×万元，多支付工程款×万元，要求原审原告将多支付的工程款按原账号退回。 2022年8月2日，原审原告向原审被告出具《退款函的复函》，对单方面出具的×万元的结算最终审计报告不予认可，要求以项目实际情况为根本，完善相关变更手续，重新组织相关单位加快推进项目结算审计工作，并支付剩余工程款；原审原告向原审被告和永州市财评中心出具《申请对“永州市财政局关于批复2019年长江经济带标段三：珊瑚街道区域锰矿生态修复项目（LST22）结算的函”进行复议的函》，表示对永财办评〔2022〕255号结算函不予认可，要求复核。 2022年10月17日，永州市冷水滩区自然资源局依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条之规定，对原审原告作出《行政处理决定书》，责令原审原告退还多付的×万元工程款。原审原告不服，向永州市冷水滩区人民政府申请行政复议。永州市冷水滩区人民政府受理后，经审查认为该处理决定程序违法、适用法律依据错误，于2022年12月27日作出永冷政复决字〔2022〕56号行政复议决定，撤销该处理决定，并责令永州市冷水滩区自然资源局重新作出处理决定。 原审被告收到永冷政复决字〔2022〕56号行政复议决定，于2023年3月7日向原审原告作出《行政处理告知书》，告知原审原告可在收到本告知书之日起5日内进行陈述和申辩。2023年3月10日，原审原告向永州市冷水滩区自然资源局邮寄《陈述申辩书》。2023年3月21日，永州市冷水滩区自然资源局向原审原告下达《听证通知书》，通知听证时间为2023年3月30日上午9时。2023年3月30日上午9时，原审原告部门负责人***参加了听证会。2023年4月6日,永州市冷水滩区自然资源局对原审原告作出《关于湖南省地质建设工程集团有限公司陈述申辩书的回复》，告知不予采纳原审原告陈述、申辩的理由。2023年4月14日，永州市冷水滩区自然资源局依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条之规定，对原审原告重新作出《行政处理决定书》，责令原审原告退还原审被告多付的×万元工程款。原审原告不服，再次向永州市冷水滩区人民政府申请复议。永州市冷水滩区人民政府于2023年6月14日作出永冷政复决字〔2023〕35号《行政复议决定书》，维持了永州市冷水滩区自然资源局于2023年4月14日作出的行政处理决定。原审原告不服，遂向该院提起行政诉讼，请求判如所请。 原审法院认为：本案的争执焦点:一是永州市冷水滩区自然资源局作出的行政处理决定是否合法？二是永州市冷水滩区人民政府作出的复议决定是否合法。现评析如下： 一、永州市冷水滩区自然资源局作出的行政处理决定认定事实不清，处理结果明显不当，应予撤销。本案为行政协议纠纷，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款的规定，“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”而依据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第十九条第二款的规定，“因设计变更导致建设工程的工程量或者质量标准发生变化，当事人对该部分工程价款不能协商一致的，可以参照签订建设工程施工合同时当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准结算工程价款。”且原审原告与永州市冷水滩区自然资源局签订的《工程建设承包合同》第七章“设计变更”第二十条亦明确约定，“施工中因甲方对原设计进行变更导致的经济支出和乙方损失，由甲方承担，延误的工期相应顺延。乙方在施工过程中擅自变更规划设计，有关责任由乙方承担。”本案中，原审原、被告双方争执的焦点是生态修复工程结算问题，具体而言主要是施工过程中三个项目变更的结算问题：一是杉树改种栾树导致工程量增加的问题，二是撒播混合灌草种子施工标准变化导致工程量增加的问题，三是2022年12月22日新签订的《长江经济带冷水滩区废弃露矿山生态修复项目管护协议》延长了管护期导致管护费用增加的问题。上述三个问题，永州市财政投资评审中心在2022年5月20日作出的《关于的复议函》中进行了回应。对于杉树改种栾树，以及新签订管护协议延长管护期等问题，该院将在另案进行阐明，在此暂不涉及。对于第二个问题，撒播混合灌草种子施工标准由1g/㎡变更为25g/㎡结算价款的问题，在该复议函中，永州市财政投资评审中心的复议意见为：“根据《永州市人民政府关于印发的通知》（永政发〔2021〕1号文）第三十一条的规定，‘政府投资项目实行现场工程量现场签证制度。合同内工程量由建设单位现场管理人员现场核签，如因特殊原因产生合同外工程量的，经批准后按分级管理的原则进行现场核实签证：经批准后合同外工程量在5万元以内（含）的由项目单位签字认证，5万元以上的由项目单位负责人签证后报主管部门会同财政部门现场核签。单项工程变更造价在5万元至20万元(含)的，由项目单位组织主管部门和财政部门现场签证认可，主管部门不再下达变更批复;单项工程变更造价在20万元至100万元(不含)的，由项目单位会同监理、设计、勘察单位会审同意后，组织主管部门、财政部门、监理、设计、勘察单位进行现场会审确定，主管部门根据会审意见下达批复;单项工程变更造价在100万元以上(含)的，由项目单位组织主管部门、财政部门、监理、设计、勘察单位及相关专家举行论证会，形成意见后上报主管部门，由主管部门呈文报市人民政府批准，主管部门根据市人民政府的意见下达批复文件。’该项目草籽撒播变更估算增加造价大于100万元，现未提供上述变更程序的资料，建议建设单位完善相关手续，再依据规定计算。”据此，永州市冷水滩区自然资源局应当按照上述复议意见的要求，组织主管部门、财政部门、监理、设计和勘查单位及相关专家举行论证会，将论证意见上报主管部门，再由主管部门呈文报市人民政府审批。从撒播混合灌草种子项目的变更过程看，2020年4月23日技术交底提出问题，到2020年4月29日设计单位湖南省地质勘探院回复按25g/㎡计算，到2020年11月的工程量审核表，到2021年8月设计单位湖南省地质勘探院出具的工程变更报告，到2021年10月21日的工程签证单，形成了完整的设计变更-施工-工程量审核-工程签证链路，撒播混合灌草种子项目设计变更导致的工程量增加系客观存在，但永州市冷水滩区自然资源局并未组织相关部门和专家召开论证会，经该院协调亦不同意召开论证会。在未对撒播混合灌草种子项目增加的工程量召开论证会进行确认的情况下，永州市冷水滩区自然资源局将项目材料上报永州市财政投资评审中心评审结算，并依据财评中心审定的金额要求原审原告退款，明显不当。永州市冷水滩区自然资源局据此作出行政处理决定，事实不清，处理结果明显不当，依法应予撤销。永州市冷水滩区自然资源局辩称已经组织过多次协调会，事实已经清楚。经查，永州市冷水滩区自然资源局虽然组织召开过协调会、听证会，但从参会单位和人员、会议记录等材料看，上述会议并非《永州市政府投资项目管理办法》第三十一条规定的论证会，故对该抗辩意见，该院不予支持。 二、永州市冷水滩区人民政府作出的复议决定认定事实不清，证据不足，亦应予撤销。经查，永州市冷水滩区人民政府在行政复议中未就双方争议的实质问题进行审理，而仅就程序问题进行了审查，作出的维持原行政行为的决定错误，依法亦应予以撤销。 综上所述，该院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决：一、撤销永州市冷水滩区自然资源局于2023年4月14日作出的行政处理决定；二、撤销永州市冷水滩区人民政府于2023年6月14日作出的永冷政复决字〔2023〕35号行政复议决定。 上诉人永州市冷水滩区自然资源局不服，上诉请求：1、依法撤销湖南省永州市零陵区人民法院(2023)湘1102行初159号行政判决书，改判驳回被上诉人的诉讼请求。2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由如下：一、被上诉人没有按混合灌草种子项目规定的要求履行义务，提供虚假的审报材料，致使评审部门要求重新确定项目播种面积；上诉人永州市冷水滩区自然资源局多次组织永州市测绘院、409队测量单位、煤勘队测绘队、项目业主、施工、监些、设计等7方单位现场测量修复面积为45.73公顷，核实完成原设计的60%面积；上诉人永州市冷水滩区自然资源局多次组织相关部门进行论证，但被上诉人拒绝参加,只向上诉方提供一份回复了之；上诉人永州市冷水滩区自然资源局是根据本案的客观事实，依据市财政审核作出决定，事实清楚，程序合法，处理公正。二、一审认为，“被告永州市冷水滩区自然资源局虽然组织召开了协调会、听证会，但从参会单位和人员，会议纪录等材料看，上述会议并非《永州市政府投资项目管理办法》第31条之规定的论证会，故对该抗辩意见，本院不予支持”，其认定的事实错误，因为上诉人是依职申请召开协调会、论证会、听证会，而且被上诉人也参与协调会和论证会，论证的程序合法。三、一审认为：“冷水滩区人民政府在行政复议中未就双方争议的实质问题进行审理，而仅就程序进行了审查，作出维持原行政行为的决定错误，依法予以撤销”。其认定的理由不成立，因为冷水滩区人民政府在审理过程中对永州市冷水滩区自然资源局依据的事实以及处理的程序进行查实，依法确认永州市冷水滩区自然资源局依据的事实清楚，程序合法，处理公正，再作出维持决定书。综上，一审认定的事实错误，没有依据本案的事实进行审理，而作出错误行政判决，请二审法院依法撤销一审判决，予以改判。 被上诉人湖南省地质建设工程集团有限公司答辩称：一、区自然资源局未就本案争议问题召开论证会，径直依据永州市财政投资评审中心审定金额作出案涉《行政处理决定书》要求地建公司退款，程序明显不当。依据《永州市政府投资项目管理办法》第三十一条之规定，案涉项目草籽撤播变更估算增加造价大于100万元，区自然资源局应当组织主管部门、财政部门、监理、设计、勘察单位及相关专家举行论证会，在形成一致意见后上报主管部门，由主管部门呈文报市人民政府批准，主管部门根据市人民政府的意见下达批复文件。但区自然资源局未组织相关部门及有关专家召开论证会，虽然区自然资源局组织召开了多次协调会、听证会，地建公司均参与其中，但因无主管部门、财政部门等相关部门、有关专家参会，并非《永州市政府投资项目管理办法》第三十一条所称论证会。区自然资源局未召开论证会、未听从永州市财政投资评审中心(下称财评中心)建议完善欠缺的流程资料而径行签字认可《2019年长江经济带标段三：珊瑚街道区域锰矿生态修复项目(LSＴ22)结算复核审结表》，是对地建公司合法权益的严重漠视，有违诚实信用原则，程序违反《永州市政府投资项目管理办法》规定，别显不当。二、即使区自然资源局未进行相应审批流程，也应对撒播混合灌草种子重新组价，案涉《行政处理决定书》认定事实错误。区自然资源局作为本案修复工程的业主单位，草籽含量变更在区自然资源局已明确同意的前提下即对双方产生约束力,地建公司应当按变更后的草籽含量标准进行施工,而区自然资源局应当对变更后的草籽撒播工程进行价格调整，区自然资源局作为行政机关，其作出决策时应当严格遵循相应的决策程序，地建公司有理由相信区自然资源局同意对草籽含量进行变更时已征得有权部门许可，地建公司在征得业主单位，设计单位明确回复后按照变更后的草籽含量进行施工，符合建筑行业惯例，已尽到审慎注意义务，无任何过失，若以区自然资源局未进行审批流程为由不对价格进行调整无异于将区自然资源局的过错转嫁给地建公司承担，对地建公司明显不公；《永州市政府投资项目管理办法》第三十一条的规定是有权单位对政府投资项目中实施过程中业主单位行为的监督机制，并非地建公司应尽的合同义务，与地建公司和区自然资源局之间的行政协议也并非同一法律关系，因此应当对撒播混子灌草种子重新组价。在地建公司诉区自然资源局行政行为一案中(案号：(2023)湘1102行初130号)，永州市零陵区人民法院委托湖南潇湘舜阳工程项目管理有限公司对“长江经济带湖南省永州市冷永滩区2019年度第一批重点生态保护修复项目(珊瑚街道区域锰矿生态修复)标段三”造价进行鉴定，湖南潇湘舜阳工程项目管理有限公司于2024年2月27日作出《长江经济带湖南省永州市冷水滩区2019年度第一批重点生态保护修复项目(珊瑚街道区域锰矿生态修复)标段三造价鉴定报告》，报告载明撒播混合灌草种子鉴定总价为×万元，而财评中心就撒播混合灌草种子项目审定造价仅为×元，二者相差有120万元之巨，因此案涉《行政处理决定书》认定事实错误。三、冷水滩区政府出具的案涉《永州市冷水滩区人民政府行政复议决定书》应当依法予以撤销。如前所述，区自然资源局作出案涉《行政处理决定书》程序违法、认定事实错误，冷水滩区人民政府未查清有关事实，仅以区自然资源局在作出行政处理决定前举行了听证会，听取了行政相对人的陈述和申辩为由认为区自然资源局作出案涉《行政处理决定书》程序合法进而错误的维持了案涉《行政处理决定书》，其作出的案涉《永州市冷水滩区人民政府行政复议决定书》也应当依法予以撤销。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律准确，应当依法予以维持，区自然资源局的上诉请求不能成立，应当予以驳回。 原审被告永州市冷水滩区人民政府述称：请求撤销一审判决。一、一审判决认定事实不清，应予以撤销。上诉人多次组织永州市测绘院、409队测量单位、煤勘队测绘队、项目业主、施工、监理、设计等7方单位现场测量，并组织召开协调会、论证会、听证会，且被上诉人也参加了协调会和论证会。因此，一审认定事实错误。二、上诉人作出的处理决定及被答辩人作出的复议决定认定事实清楚，适用依据准确，程序合法。上诉人依据被上诉人“如最终审定金额低于贵局已支付我方工程款金额，我方立即退还超付金额”的承诺，并根据市财政评审中心审定的金额，作出要求被上诉人退还多支付的工程款的处理决定，认定事实清楚，程序合法，处理公正。因此，被答辩人按照法律规定的程序进行审理，在法定期限内审理结案，依法作出复议决定，行政复议程序合法。综上，一审法院作出的判决认定事实错误，请求二审法院依法撤销一审判决。 一审判决据以认定事实的证据，经审查，可以作为认定本案事实的证据。本院二审期间，被上诉人湖南省地质建设工程集团有限公司提交了一份新证据：《长江经济带湖南省永州市冷水滩区2019年度第一批重点生态保护修复项目（珊瑚街道区域锰矿生态修复）标段三造价鉴定报告》及《长江经济带湖南省永州市冷水滩区2019年度第一批重点生态保护修复项目（珊瑚街道区域锰矿生态修复）标段三造价补充鉴定报告》，拟证明经司法鉴定，撒播混合灌草种子项目造价为×元，栽植杉树造价为×元，较《2019年长江经济带标段三：珊瑚街道区域锰矿生态修复项目（LST22）结算复核报告》中对于撒播混合灌草种子及栽植杉树项目的审定金额相差巨大，永州市冷水滩区自然资源局据此作出的《行政处理决定书》认定事实错误。 本院组织当事人进行了证据交换和质证，上诉人永州市冷水滩区自然资源局质证认为：1、对关联性、证明目的有异议。因为该鉴定系冷水滩区自然资源局作出行政处理决定后而作出的，冷水滩区自然资源局依据已经生效的财政评审报告作出处理决定认定事实清楚，且该补充鉴定报告栽植杉树造价与事实不符。关于撒播混合灌草种子的造价应当由被上诉人自行承担，根据合同约定，应当由被上诉人自行承担补种相关损失。2、该鉴定报告上诉人不予以认可。上诉人的主管部门市自然资源与规划局为了该事情召开了专题会议，相关部门及一审法官均有参加，市局一直要求按照市财评审结果意见为准，故该鉴定结果无效。对超过100万元工程量的，未经过市政府批准同意的私自增加工程量的部分，上诉人不予以认可，应当追回多拨款项×万余元，挽回国家损失。3、鉴定报告及补充鉴定报告中撒播混合灌草种子，实际用量为25g/㎡，结算工程量457357.85㎡，鉴定工程量434974.47㎡，单价为2.89元/㎡，鉴定总价×万元，双方应当按照协议内容履行职责，协议指出以市财政评审的结果为准结算。4、鉴定单位只是凭被上诉人向市财政提供的虚假资料作出鉴定报告，实际上鉴定单位到现场查看意义不大，2020年的生态修复项目至今已经过去3年多之久，现场早已物是人非，现场已不存在遗留的树木及植被。故此鉴定结果没有说服力，应不予认可。况且，市区及上级主管部门均不同意重新鉴定。原审被告永州市冷水滩区人民政府质证认为：对关联性有异议，质证意见同上诉人的质证意见。 对被上诉人湖南省地质建设工程集团有限公司二审提交的《长江经济带湖南省永州市冷水滩区2019年度第一批重点生态保护修复项目（珊瑚街道区域锰矿生态修复）标段三造价鉴定报告》及《长江经济带湖南省永州市冷水滩区2019年度第一批重点生态保护修复项目（珊瑚街道区域锰矿生态修复）标段三造价补充鉴定报告》，真实性双方均无异议，系另案中由永州市零陵区人民法院委托作出的鉴定报告，能够作为实际工程造价情况的参考。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，故对一审判决认定的事实予以确认。另查明，经永州市零陵区人民法院委托，湖南潇湘舜阳工程项目管理有限公司于2024年2月27日作出湘潇湘鉴字[2024]第105号《长江经济带湖南省永州市冷水滩区2019年度第一批重点生态保护修复项目（珊瑚街道区域锰矿生态修复）标段三造价鉴定报告》，鉴定撒播混合灌草种子（25g/㎡）工程项目造价为×元，栽植杉树造价为×元。湖南潇湘舜阳工程项目管理有限公司于2024年3月8日作出湘潇湘鉴字[2024]第105号《长江经济带湖南省永州市冷水滩区2019年度第一批重点生态保护修复项目（珊瑚街道区域锰矿生态修复）标段三造价补充鉴定报告》，经鉴定，栽植杉树造价为×元。 本院认为，本案的焦点问题是永州市冷水滩区自然资源局作出的行政处理决定和永州市冷水滩区人民政府作出的复议决定是否合法。现评析如下： 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款的规定：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”和《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第十九条第二款的规定，“因设计变更导致建设工程的工程量或者质量标准发生变化，当事人对该部分工程价款不能协商一致的，可以参照签订建设工程施工合同时当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准结算工程价款。”《永州市人民政府关于印发的通知》（永政发〔2021〕1号文）第三十一条的规定：“政府投资项目实行现场工程量现场签证制度。合同内工程量由建设单位现场管理人员现场核签，如因特殊原因产生合同外工程量的，经批准后按分级管理的原则进行现场核实签证：经批准后合同外工程量在5万元以内（含）的由项目单位签字认证，5万元以上的由项目单位负责人签证后报主管部门会同财政部门现场核签。单项工程变更造价在5万元至20万元(含)的，由项目单位组织主管部门和财政部门现场签证认可，主管部门不再下达变更批复;单项工程变更造价在20万元至100万元(不含)的，由项目单位会同监理、设计、勘察单位会审同意后，组织主管部门、财政部门、监理、设计、勘察单位进行现场会审确定，主管部门根据会审意见下达批复;单项工程变更造价在100万元以上(含)的，由项目单位组织主管部门、财政部门、监理、设计、勘察单位及相关专家举行论证会，形成意见后上报主管部门，由主管部门呈文报市人民政府批准，主管部门根据市人民政府的意见下达批复文件。”双方签订的《工程建设承包合同》第七章“设计变更”第二十条约定：“施工中因甲方对原设计进行变更导致的经济支出和乙方损失，由甲方承担，延误的工期相应顺延。乙方在施工过程中擅自变更规划设计，有关责任由乙方承担。”本案系因生态修复工程结算问题发生争议，主要原因为撒播混合灌草种子施工标准变化导致工程量增加。综合撒播混合灌草种子项目自2020年4月23日技术交底提出问题，2020年4月29日设计单位湖南省地质勘探院回复按25g/㎡计算，2020年11月的工程量审核表，2021年8月设计单位湖南省地质勘探院出具的工程变更报告，2021年10月21日的工程签证单和参考2024年湖南潇湘舜阳工程项目管理有限公司作出的鉴定报告和补充鉴定报告来看，撒播混合灌草种子项目设计变更事先经过永州市冷水滩区自然资源局的同意，且因此导致的工程量增加确系客观存在。但是，永州市财政投资评审中心对此部分增加的工程量并未进行评审，其认为该项目草籽撒播变更估算增加造价大于100万元，现未提供相关变更程序的资料，故建议建设单位按照《永州市人民政府关于印发的通知》（永政发〔2021〕1号文）第三十一条的具体规定完善相关手续，再依据规定计算。现永州市冷水滩区自然资源局并未组织主管部门、财政部门、监理、设计和勘查单位等相关部门和专家召开论证会，经一审法院协调亦不同意召开论证会。在未对撒播混合灌草种子项目增加的工程量召开论证会进行确认，并上报主管部门，再由主管部门呈文报市人民政府审批的情况下，永州市冷水滩区自���资源局直接将项目材料上报永州市财政投资评审中心评审结算，并依据财评中心审定的金额作出行政处理决定，要求被上诉人退款，存在事实不清，证据不足，处理不当，依法应予撤销。永州市冷水滩区人民政府作出的维持原行政行为的决定错误，依法亦应予一并撤销。 综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人永州市冷水滩区自然资源局承担。 本判决为终审判决。 审判长*** 审判员*** 审判员*** 二〇二四年六月三日 法官助理*** 书记员*** 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。