贵州地矿测绘院与大方县城乡规划局承揽合同纠纷一审民事判决书

贵州省大方县人民法院

民 事 判 决 书

（2018）黔0521民初3995号

原告：贵州地矿测绘院，住所地：贵州省贵阳市乌当区新添大道1007号贵州省地质矿产勘查开发局测绘院。统一社会信用代码：91520000215530922L。

法定代表人：闵弟杉，该院院长。

委托诉讼代理人：冯露，贵州天筑律师事务所律师。

被告：大方县城乡规划局，住所地：大方县大方镇奢香大道中段。统一社会信用代码：125224226839769416。

法定代表人：杨旭，该局局长。

委托诉讼代理人：汪诗鹏，贵州大方县律师事务所律师。

委托诉讼代理人：梅军，贵州大方县律师事务所律师。

原告贵州地矿测绘院（以下简称地矿测绘院）与被告大方县城乡规划局（以下简称大方规划局）承揽合同纠纷一案，本院于2018年8月29日立案后，依法适用普通程序于2018年9月21日公开开庭进行了审理，原告地矿测绘院委托诉讼代理人冯露，被告大方规划局委托诉讼代理人汪诗鹏、梅军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

原告地矿测绘院向本院提出诉讼请求：1、判令被告于判决生效后十日内向原告支付规划编制费226.1万元，并按照中国人民银行同期贷款利率计算支付从起诉之日起至费用付清之日止的资金占用费；2、本案诉讼费用由被告承担。事实及理由：原、被告双方于2012年7月16日至2012年8月8日期间共签订了六份《规划设计合同》，约定由原告为大方县编制2012年度的村庄规划，六份合同的规划编制范围分别为《一十三个行政村总体规划》《龙泉村等二十三个村整治规划》《羊场村等二十三个村整治规划》《蓑衣村等二十三个村整治规划》《方井村等九个村整治规划》《金门村等二十三个村整治规划》。合同签订后，原告按合同约定在2012年底向被告提交了六个规划项目的全部成果，被告已全部接收并认可成果，原告的合同义务全部完成。根据合同约定，被告应当在原告提交最终成果时向原告支付合同价款至合同总价的100%。六个合同的规划编制费用共计246.1万元，但被告仅在2012年9月24日向原告支付了第一笔编制费20万元，至今未支付剩余合同价款226.1万元。之后，原告一直向被告追索前述费用，被告对欠付事实予以认可，但一直以财政紧张为由拖延付款,为保护原告的合法权益，特提起诉讼。

被告大方规划局辩称，一、原、被告双方签订的六份《规划设计合同》属于无效合同。2012年，被告与原告经协商后，双方达成由原告为被告编制“大方县2012年村庄规划”，被告支付246.1万元给原告的协议。根据《中华人民共和国招标投标法》第三条“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；（三）使用国际组织或者外国政府的贷款、援助资金的项目。前款所列项目的具体范围和规模标准，由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制定，报国务院批准。法律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的，依照其规定”和《工程建设项目招标范围和规模标准规定》第七条“本规定第二条至第六条规定范围内的各类工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，达到下列标准之一的，必须进行招标：（三）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的…”之规定，该设计项目必须进行招标。为了规避法律，原、被告双方将“大方县2012年村庄规划”项目肢解、化整为零，并且有意将合同签订的时间分开书写，共分成了六份《规划设计合同》。该六份《规划设计合同》中，除“项目名称”、括号内的内容、“签订日期”、“合同总价”不同外，其余的内容完全相同。原、被告双方的行为违反了《中华人民共和国招标投标法》第四条“任何单位和个人不得将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标”之规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定”之规定，该六份《规划设计合同》是无效的。二、原告至今仍未向被告交付设计文本、说明书等成果资料，故原告没有理由要求被告支付226.1万元的规划编制费。根据上述六份《规划设计合同》约定，原告应当将编制的村庄规划成果，即包括规划说明书、规划图纸在内的四套文本、说明书等，在规划通过专家评审后十五个工作日交付给被告，但时至今日，原告未向被告交付设计文本、说明书等成果；因原告未按照合同的约定履行自己的义务，故被告没有理由支付原告226.1万元的规划编制费。三、被告已于2012年9月21日向原告支付了规划编制费20万元。四、原告的主张已经超过诉讼时效期间，不应得到法律的保护。《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条规定，“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用诉讼时效制度若干问题的解释》第三条规定，“民法总则施行前，民法通则规定的二年或者一年诉讼时效期间已经届满，当事人主张适用民法总则关于三年诉讼时效期间规定的，人民法院不予支持。”故原告要求被告支付规划编制费的主张已经超过诉讼时效期间，其请求不应当得到法律的保护。五、原告关于“按照中国人民银行同期贷款利率从原告起诉之日起向原告支付资金占用费至本息付清之日”的主张不能成立，该主张实际上是要求被告支付逾期付款产生的违约金，但因该六份《规划设计合同》是无效的，既然合同无效，原告的这一主张就不能成立。

原告地矿测绘院为支持自己的诉讼主张，提交了以下证据：

一、营业执照、法定代表人身份证明书，用以证明原告是适格的诉讼主体；被告大方规划局的质证意见为，无异议。

二、城乡规划许可证、测绘资质证书，用以证明原告具有城乡规划资质及测绘资质，具有编制村庄规划的履约能力；被告大方规划局质证意见为，对真实性无异议，但该组证据恰好证明了原告方于2012年9月28日之前并没有取得相关的规划设计资质。

三、《规划设计合同》六份，用以证明原告与被告共签订了六份《规划设计合同》，六份合同对合同价款（规划编制费用）、价款支付时间、双方的权利义务等内容进行了约定，约定由原告履行村庄规划编制义务，被告按照原告工作进度付款且在提交最终成果资料时支付合同总价的100%，六份合同的价款共计246.1万元，同时证明该六份合同各自为独立合同，其价款均未超过50万元；被告大方规划局的质证意见为，对真实性和关联性无异议，对合法性有异议，该六份合同是在原告方不具有规划设计资质且被告方为了规避法律规定的情况下与原告方将规划设计项目肢解后签订，故该六份合同不具有合法性，不是各自独立的合同，不能达到原告的证明目的。

四、中国建设银行电子汇划收款回单，用以证明在合同签订后，被告向原告支付20万元规划编制费用；被告大方规划局质证意见为，无异议。

五、对账单，用以证明，1、2017年11月17日，原、被告双方对前述六份合同的债权债务进行了对账，被告确定原告已履行了合同义务并且确认只支付了20万元的合同价款，仍欠226.1万元未支付，并同意尽快支付；2、对账时间为2017年11月份，截止目前并未超过诉讼时效；被告大方规划局质证意见为，有异议，1、对账函中所作的原告方将成果资料交付给被告方的说法与客观事实不符，被告方收到的是原告方提供的电子资料，并未收到文本资料；2、该对账函是在已经超过诉讼时效期间之后才产生的，这并不能产生诉讼时效中断的问题，因此达不到原告的证明目的。

被告大方规划局为支持自己的抗辩意见，向本院提交了《规划设计合同》六份，用以证明，该项目是一个整体，六份合同不应当是独立的，合同的签订违反了法律法规的规定，是无效合同；原告地矿测绘院的质证意见为，对三性无异议，但对证明目的有异议，该六份合同是基于城市规划的需要，于不同的时间签订，合同规划测绘的地点也不相同，系完全独立的六份合同，该六份合同是合法有效的民事合同。

原告提交的营业执照、法定代表人身份证明书、城乡规划许可证、测绘资质证书，被告方对真实性无异议，本院对其真实性予以认定；原告提交的中国建设银行电子汇划收款回单，被告无异议，本院对其证据效力予以认定；原告提交的对账函，被告有异议，但并未否认该对账函上其单位印章的真实性；而原、被告双方均提交的六份《规划设计合同》，双方均对其真实性无异议，本院对该六份《规划设计合同》和对账函的真实性予以认定，但其合法性和关联性涉及案件的实体处理，本院在说理部分进行阐述。

通过对原、被告双方所举证据的质证、认证，本院认定事实如下：为编制大方县2012年度村庄规划，被告大方规划局作为规划组织编制单位（简称甲方），原告地矿测绘院作为规划编制单位（简称乙方），双方分别于2012年7月16日、7月20日、7月25日、7月30日、8月3日、8月8日签订六份《规划设计合同》，对规划编制项目内容、规划编制成果要求、工作进度、规划编制费用、付款进度与付款时间及双方的责任和义务等进行约定。其中7月16日签订的《规划设计合同》约定，规划范围为一十三个行政村总体规划，合同单价：行政村总体规划31000.00元每个，合同总价为403000.00元；7月20日签订的《规划设计合同》约定，规划范围为龙泉村等二十三个村庄整治规划，合同单价：村庄整治规划21000.00元每个，合同总价为483000.00元；7月25日签订的《规划设计合同》约定，规划范围为羊场村等二十三个村庄整治规划，合同单价：村庄整治规划21000.00元每个，合同总价为483000.00元；7月30日签订的《规划设计合同》约定，规划范围为蓑衣村等二十三个村庄整治规划，合同单价：村庄整治规划21000.00元每个，合同总价为483000.00元；8月3日签订的《规划设计合同》约定，规划范围为方井村等九个村庄整治规划，合同单价：村庄整治规划21000.00元每个，合同总价为189000.00元；8月8日签订的《规划设计合同》约定，规划范围为金门村等二十个村庄整治规划，合同单价：村庄整治规划21000.00元每个，合同总价为420000.00元。上列六份合同约定的规划编制费总计246.1万元。六份《规划设计合同》的付款进度与付款时间均约定，1、本合同签订后十个工作日内或乙方进场时，甲方向乙方支付合同总价的20%作为启动经费；2、乙方向甲方提交初步方案时，甲方向乙方支付至合同总价的30%；3、乙方通过或原则性通过技术评审后三个工作日，甲方向乙方支付至合同总价的30%；4、乙方依据评审意见修改并提交最终成果时甲方向乙方支付至合同总价的100%；5、甲乙双方合同结算时按照乙方独立成册并且通过技术评审的村庄规划个数结算。合同签订后，原告进行规划设计。2012年9月24日，被告向原告支付龙泉村等23个村庄整治规划设计费20万元。2017年11月17日，原告向被告发送对账函，对账函载明：“大方县城乡规划局：贵局于2012年7月16日至2012年8月8日期间与我院共签订六份《规划设计合同》，由我院为大方县编制2012年度村庄规划，六份合同的规划范围分别为《一十三个行政村总体规划》《龙泉村等二十三个村整治规划》《羊场村等二十三个村整治规划》《蓑衣村等二十三个村整治规划》《方井村等九个村整治规划》《金门村等二十三个(实际为二十个)村整治规划》。我院按合同约定在2012年底向贵局提交了六个规划项目的全部成果资料[包括13个村总体规划成果资料（含文本和说明书等）纸质各四套及电子资料一套，111个村整治规划的村庄规划（含文本和说明书等）成果资料纸质各四套及电子资料一套]，贵局已全部接收并认可成果资料，我院合同义务全部完成，但贵局未根据合同约定按进度付款，为明确贵局应支付的规划编制费用，现我院致函与贵局对账如下：（下述内容原为表格形式），项目名称：一十三个行政村总体规划，项目金额40.3万元，已付款5万元，未付款金额35.3万元，已向贵局出具的发票金额30万元；项目名称：龙泉村等二十三个村整治规划，项目金额48.3万元，已付款3万元，未付款金额45.3万元，已向贵局出具的发票金额20万元；项目名称：羊场村等二十三个村整治规划，项目金额48.3万元，已付款3万元，未付款金额45.3万元，已向贵局出具的发票金额20万元；项目名称：蓑衣村等二十三个村整治规划，项目金额48.3万元，已付款3万元，未付款金额45.3万元，已向贵局出具的发票金额20万元；项目名称：方井村等九个村整治规划，项目金额18.9万元，已付款3万元，未付款金额15.9万元，已向贵局出具的发票金额15万元；项目名称：金门村等二十三个(实际为二十个)村整治规划，项目金额42万元，已付款3万元，未付款金额39万元，已向贵局出具的发票金额18万元。合计项目金额246.1万元，已付款金额20万元，未付款金额226.1万元，已向贵局出具的发票金额123万元。请贵局审慎核对上述数据，贵局在本对账函上盖章即确认：确认截止目前贵局仍欠付我院规划编制费用226.1万元（大写：贰佰贰拾陆万壹仟元整），并承诺尽快向我院支付该笔规划编制费。若本函数据有误，请贵局致函我院。”被告在该对账函上加盖单位公章进行确认。

综合原、被告的诉辩意见，并经双方当事人当庭确认，本案的争议焦点是，一、案涉六份《规划设计合同》的法律性质问题；二、原告的起诉是否超过诉讼时效期间；三、案涉六份《规划设计合同》是否有效；四、被告是否应当向原告支付规划编制费226.1万元，并按照中国人民银行同期贷款利率计算支付从原告起诉之日起至费用付清之日止的资金占用费。

对于焦点一，本院认为，建设工程是指为人类生产、生活提供物质技术基础的各类建筑物和工程设施的统称，其特征是建造新的或改造原有的固定资产，是固定资产再生产过程中形成综合生产能力或发挥工程效益的工程项目；而规划是个人或组织制定的比较全面长远的发展计划，是对未来整体性、长期性、基本性问题的考量，是某一特定领域的发展愿景。规划与建设是紧密联系的，一般都是先有规划再有建设，规划设计的范围大于建设工程设计的范围，建设工程设计是针对具体的工程建设项目而进行的设计，而村庄规划设计是针对某个区域而进行的设计。根据案涉六份《规划设计合同》约定的内容，原告是根据被告的要求完成大方县的村庄规划设计并编制规划设计方案，在原告向被告交付规划设计的成果后，被告即向原告支付相应的报酬，该约定的内容符合承揽法律关系的特征，故案涉《规划设计合同》应为一种承揽合同，原告为承揽人，被告为定作人。因此，本案当事人诉争的基础法律关系的性质为承揽合同关系，案由应确定为承揽合同纠纷。

关于焦点二，本院认为，原、被告签订《规划设计合同》后，原告进行了实际的规划设计，庭审中，双方一致确认原告交付设计成果的时间是2012年年底，原告在庭审中亦自认没有证据证明其在2012年年底后的二年诉讼时效期间内曾经向被告主张过权利。但2017年11月17日，被告在原告提交的对账函上加盖印章，该民事法律行为应视为被告对双方所签订的六份《规划设计合同》所形成的债权债务进行重新确认，因此本案的诉讼时效期间应从2017年11月17日起重新计算，原告于2018年8月29日向本院提起诉讼，并未超过法定的诉讼时效期间，被告提出本案已超过诉讼时效的抗辩理由不成立，本院不予采纳。

关于焦点三，本院认为，根据《中华人民共和国招标投标法》第三条“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标”的规定，必须进行招投标的对象是指与建设工程有关联的勘察、设计、施工、监理等内容。而根据前述分析，案涉六份《规划设计合同》的性质为承揽合同纠纷，涉案项目内容系村庄的规划，而非工程项目建设，因此不属于《中华人民共和国招标投标法》调整的范畴；且原被告签订的六份《规划设计合同》的规划设计内容、范围、目的明显不同，其中2012年7月16日签订的《规划设计合同》约定的规划设计内容是一十三个行政村的整体规划，而后五个《规划设计合同》约定的规划设计内容仅是村庄整治规划，因此应当认定案涉六份合同属各自独立的合同，而非一个整体合同。被告以六份《规划设计合同》违反《中华人民共和国招标投标法》第三条“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标”和第四条“任何单位和个人不得将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标”的规定，符合《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定”的规定，因此涉案六份《规划设计合同》为无效合同的抗辩理由不成立，本院不予采纳。该六份《规划设计合同》系双方当事人的真实意思表示，不违反法律行政法规的强制性规定，为合法有效的合同。

关于焦点四，本院认为，涉案六份《规划设计合同》约定的规划编制费总额为246.1万元，被告已向原告支付了20万元，且被告对原告提交的对账函中载明尚欠规划编制费226.1万元的事实不持异议，根据《中华人民共和国合同法》第六十条第一款“当事人应当依照约定全面履行自己的义务”，第二百五十一条“承揽合同是承揽人按照定作人的要求完成工作，交付工作成果，定作人给付报酬的合同”和第二百六十三条“定作人应当按照约定的期限支付报酬。对支付报酬的期限没有约定或者约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，定作人应当在承揽人交付工作成果时支付；工作成果部分交付的，定作人应当相应支付”的规定，原告要求被告支付尚欠的规划编制费226.1万元的诉讼请求，具有事实依据和法律依据，本院予以支持。被告于2017年11月17日在原告提交的对账函上加盖印章确认后，至今未向原告支付该费用，已经构成违约，根据《中华人民共和国合同法》第一百零七条“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任”的规定，被告应当承担相应的违约责任；原告要求被告支付资金占用费，实际是要求被告承担赔偿损失的违约责任，故原告要求被告从起诉之日起按中国人民银行同期贷款利率支付资金占用费的诉讼请求符合法律的规定，本院予以支持。

综上，原告的诉讼请求具有事实依据和法律依据，本院予以支持。据此，依据《中华人民共和国合同法》第六十条第一款、第一百零七条、第二百五十一条、第二百六十三条的规定，判决如下：

被告大方县城乡规划局于本判决生效后十日内支付原告贵州地矿测绘院规划编制费226.1万元，并按中国人民银行人民币同期同类贷款基准利率计算支付2018年8月29日起至款项支付完毕之日止的资金占用费。

如果未按本判决指定的期间履行给付金钱的义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。

案件受理费24890.00元，由被告大方县城乡规划局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。

本判决生效后，如义务方不自动履行，权利方可于本判决指定的自动履行期届满之日起的二年内向本院或被执行人财产所在地的人民法院申请执行。

审　判　长　　胡桂海

人民陪审员　　雷　英

人民陪审员　　蒙丽君

二〇一八年九月二十七日

法官　助理　　涂绿兰

书　记　员　　黄子宁