某某、广西壮族自治区百色市人民政府再审审查与审判监督行政裁定书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申5087号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）***，男，1965年8月10日出生，壮族，住广西壮族自治区上林县。

委托代理人陆恒坤，广西新鸣律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区百色市人民政府。住所地：广西壮族自治区百色市右江区向阳路**号。

法定代表人周异决，市长。

原审第三人广西西江开发投资集团有限公司。住所地：广西壮族自治区南宁市青秀区民族大道***号西江大厦。

法定代表人覃卫国，董事长。

委托代理人黄宁，北京市尚衡（南宁）律师事务所律师。

原审第三人广西西江开发投资集团有限公司百色分公司。住所地：广西壮族自治区百色市田阳县那坡镇那吉村。

诉讼代表人蒙焕朝，负责人。

再审申请人***因诉被申请人广西壮族自治区百色市人民政府（以下简称百色市政府）及原审第三人广西西江开发投资集团有限公司（以下简称西江开发公司）、广西西江开发投资集团有限公司百色分公司（以下简称百色分公司）防汛泄洪行为及行政赔偿一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2017年9月19日作出的（2017）桂行终786号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年7月11日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

那吉航运枢纽地处百色市田阳县境内的右江上，位于百色水利枢纽和东笋电站的下游，由百色分公司负责管理运营。2014年12月4日，百色市政府作出《关于那吉航运枢纽管理区和禁区管理的通告》，划定那吉航运枢纽管理禁区，并禁止在禁区内进行爆破、取沙、网箱养鱼等行为。***等人未经渔业行政主管部门核发养殖证，在那吉××库区那音水面禁区内从事网箱养鱼活动。2015年9月初，百色市右江流域连降暴雨，防汛形势异常严峻。2015年9月2日，百色市政府在百色市电视台滚动播出泄洪预警通告，并通过中国移动百色分公司（以下简称移动公司）、中国电信百色分公司（以下简称电信公司）用短信方式向社会发送预警信息；次日，将泄洪预警通告刊登在右江日报。2015年9月9日19时30分起，百色市各有关县（区）防汛指挥部，及指挥部成员单位也通过百色市电视台滚动播出泄洪警报信息，用各种方式向受泄洪影响区域单位和个人发布泄洪警报信息，至2015年9月10日上午，百色市政府已通过移动公司、电信公司用短信方式向社会发送40.57万条警报信息，并通过右江日报发布百色水利枢纽泄洪预警，告知社会公众百色水利枢纽将于9月10日下午14时进行泄洪，要求百色水利枢纽下游各单位、个人远离河道。9月10日1时15分，百色市防汛抗旱指挥部（以下简称市防汛指挥部）向辖区各防汛指挥部及市防汛指挥部成员单位、广西右江水利开发有限责任公司（以下简称右江开发公司）、那吉航运枢纽发出百防指电（2015）40号《关于进一步做好百色水利枢纽泄洪应对工作的通知》，主要内容：根据右江开发公司报告，百色水利枢纽将于2015年9月10日14时开始泄洪。要求各相关单位加强泄洪预警信息发布，尽快将泄洪信息通报受影响的乡（镇）、村、屯、企业和个人；要强化转移避险工作，组织相关干部群众沿河检查，在泄洪前固定好网箱、船只或转移至安全地带；要加强安全巡查，确保行洪期间河道行洪范围内人员全部撤离；要加强沟通，那吉航运枢纽要根据上游来水情况及时调整本枢纽泄洪流量，减少上游河道水位雍高。2015年9月12日6时06分，那吉航运枢纽收到百色水利枢纽《关于百色水利枢纽加大泄量的通报》，主要内容：百色水利枢纽下泄流量将逐步从每秒1000立方米增加至每秒1400立方米。那吉航运枢纽上游水位为114.8米。根据交通部交水发（2004）161号《关于广西右江航运建设那吉航运枢纽工程初步设计的批复》，那吉水库正常运行后，水库正常蓄水位在115.0米运行，为减少淹没，水库在入库流量大于800平方米/秒时，开始降低水位运行，以尽量不淹没百色市为原则，水库运行方式为：⑥1450平方米/秒﹤Q≤2670平方米/秒时，水库水位降至110.50～112.00米运行；⑦2670平方米/秒﹤Q≤3450平方米/秒时，水库水位降至109.40～110.50米运行。2015年9月12日9时20分，百色市防汛指挥部发出百防指电（2015）42号《关于启动百色市洪涝灾害IV级应急响应的通知》，主要内容：受9月12日凌晨暴雨影响，百色水利枢纽来水量增加，经指挥部领导批准，决定自9月12日9时20分起，启动百色市洪涝灾害IV级应急响应，要求各县（区）防汛指挥部及市防汛指挥部各成员单位按预案做好各项防御和应对工作。同日9时50分，市防汛指挥部又向辖区各防汛指挥部及市防汛指挥部成员单位、那吉航运枢纽发出百防指电（2015）41号《关于转发百色水利枢纽加大泄洪报告的通知》，主要内容：现将右江开发公司《关于百色水利枢纽加大泄洪的报告》转发你们，百色水利枢纽将于9月12日9时30分起逐步增加泄洪，请按照百防指电（2015）40号通知要求做好各项泄洪安全防御工作。那吉航运枢纽接到通知后，按照上游来水情况实施泄洪工作。2015年9月12日12时后，因上游相关枢纽泄洪（12日6时起至12时30分，百色水利枢纽出库流量逐步从1000立方米/秒增加至3000立方米/秒），洪峰到达那吉航运枢纽后，那吉航运枢纽开始加大泄洪流量。***等人的养殖网箱在泄洪中被水流漂走。2015年9月16日，市防汛指挥部向辖区各防汛指挥部及市防汛指挥部成员单位发出百防指电（2015）45号《关于终止百色市洪涝灾害IV级应急响应的通知》，主要内容：根据百色市水文水资源局实测水情，9月16日上午8时，百色右江水位已低于警戒水位，经指挥部领导批准，决定自9月16日10时起，终止百色市洪涝灾害IV级应急响应。2016年6月29日，***提起本案行政诉讼，请求确认百色市政府和西江开发公司、百色分公司放水泄洪的行为违法，并赔偿经济损失。

百色市中级人民法院（2016）桂10行初263号行政判决认为，根据《中华人民共和国防洪法》第二条、第八条第三款、第四十四条规定，百色市政府作为直接领导指挥本行政区域内防洪防汛工作的地方人民政府，在百色市遭受连降暴雨，防汛形势异常严峻，水库水位已经超过防限水位的紧急情况下，有权依法行使法律规定的防洪指挥职权。***认为百色市政府泄洪放水行为侵犯其合法权益提起行政诉讼，百色市政府是本案适格被告。百色市政府发布泄洪通知，通过电视台、移动公司、电信公司、右江日报向社会发布泄洪预警信息，符合《中华人民共和国防洪法》规定，无须承担行政赔偿责任。***未取得合法养殖手续，在禁区内从事网箱养鱼，不具备合法性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回***的诉讼请求。***不服，提起上诉。

广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终786号行政判决认为，百色市政府在泄洪前，通过电视台、报社、移动公司、电信公司等向社会发布泄洪警报信息，已尽到通知义务。确定泄洪具体时间，要根据实际降雨量的变化决定，不可能精确到某一具体时刻。***主张百色市政府提前泄洪造成其损失，没有事实依据。百色市防汛指挥部办公室制定《百色市洪涝灾害应急预案》，确定本次洪灾为IV级应急响应，并启动相关应急程序，符合法律规定。***主张百色市政府没有按照V级应急响应准备应急，没有事实依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，***没有证据证明其网箱养殖已取得合法养殖证，其主张渔业管理部门默认养殖，并据此请求赔偿，不符合法律规定，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。

***申请再审称：1.百色市政府未按强化转移避险的防洪要求，组织和监督相关职能部门开展防洪工作，未将泄洪预警信息通知到直接利害关系人，以致渔民未能加固网箱或者转移，存在行政不作为。2.百色分公司在执行政府泄洪指令过程中，未按规定将水位控制在安全水位，擅自抬高水位发电运行，至2015年9月12日才仓促加大泄洪量，导致上游水位下降过快，将***的网箱漂走。3.***的网箱养鱼虽未办理养殖证，但政府默许并得到水产畜牧部门技术指导，属于事实上的合法养鱼。请求撤销一、二审判决，依法对本案予以再审。

西江开发公司答辩称：1.***的网箱养殖未办理养殖证，其受损财产不具有合法性；2.百色市政府依法指挥调度泄洪，不存在过错。那吉航运枢纽不存在在汛期超限水位运行事实，在执行泄洪指令过程中也不存在过错，***的网箱被洪水冲走造成的损失是自己麻痹大意所致。请求驳回***的再审申请。

百色市政府、百色分公司均未提交书面答辩意见。

本院经审查认为，《中华人民共和国防洪法》第三十八条规定，防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥、分级分部门负责。第三十九条第三款规定，有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作。第四十条第一款规定，有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府根据流域综合规划、防洪工程实际状况和国家规定的防洪标准，制定防御洪水方案（包括对特大洪水的处置措施）。第四十一条第二款规定，当江河、湖泊的水情接近保证水位或者安全流量，水库水位接近设计洪水位，或者防洪工程设施发生重大险情时，有关县级以上人民政府防汛指挥机构可以宣布进入紧急防汛期。第四十四条第一款规定，在汛期，水库、闸坝和其他水工程设施的运用，必须服从有关的防汛指挥机构的调度指挥和监督。本案中，百色市政府依法设立的百色市防汛指挥部，负责指挥本地区的防汛抗洪工作。在辖区遭受洪涝灾害的紧急情况下，百色市防汛指挥部有权行使防洪指挥权，制定防御洪水方案、宣布进入紧急防汛期，在水库水位接近设计洪水位时，指令有关闸坝枢纽开闸泄洪，确保水库和下游人民生命、财产的安全。百色水利枢纽、那吉航运枢纽根据百色市防汛指挥部指令开闸泄洪，符合法律规定。泄洪前，百色市政府通过百色电视台、右江日报、移动和电信等通信公司向社会发布泄洪预警信息，启动Ⅳ级洪涝灾害应急响应，采取的预警、应急响应措施，并无不当。百色市防汛指挥部系百色市政府依法设立的临时机构，其行为的法律后果应当由设立该机构的人民政府承担。一、二审以百色市政府为被告，判决驳回***要求确认百色市政府防汛泄洪行为违法的诉讼请求，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，本院予以支持。***主张百色市政府未将泄洪预警信息通知到直接利害关系人，以致渔民未能加固网箱或者转移，存在行政不作为。但是，经审理查明，百色市防汛指挥部通过电视、报纸、手机短信等多种方式，向社会广泛告知泄洪信息，已经履行告知义务。其上述主张与事实不符。***又主张，百色分公司擅自抬高水位发电运行，至2015年9月12日才仓促加大泄洪量，导致上游水位下降过快，将***的网箱漂走。但是，***没有提供有效证据证明，百色分公司在执行百色市防汛指挥部命令过程中，存在违抗指令擅自抬高水位的情形，其该项主张亦没有事实根据。***还主张，网箱养鱼虽未办证但政府默许并得到水产畜牧部门技术指导，属于事实上的合法养鱼。但是，因百色市政府防汛泄洪行为合法，不存在行政赔偿的前提条件，以此为由申请再审，理由同样不能成立。

综上，***的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回***的再审申请。

审 判 长　郭修江

审 判 员　龚　斌

审 判 员　刘艾涛

二〇一八年九月二十八日

法官助理　黄宁晖

书 记 员　陈清玲

附：相关法律、司法解释条文

1.中华人民共和国行政诉讼法

第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：

（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；

（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；

（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；

（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；

（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；

（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；

（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；

（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。

当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。

3.中华人民共和国防洪法

第三十八条防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥、分级分部门负责。

第三十九条国务院设立国家防汛指挥机构，负责领导、组织全国的防汛抗洪工作，其办事机构设在国务院水行政主管部门。

在国家确定的重要江河、湖泊可以设立由有关省、自治区、直辖市人民政府和该江河、湖泊的流域管理机构负责人等组成的防汛指挥机构，指挥所管辖范围内的防汛抗洪工作，其办事机构设在流域管理机构。

有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门；必要时，经城市人民政府决定，防汛指挥机构也可以在建设行政主管部门设城市市区办事机构，在防汛指挥机构的统一领导下，负责城市市区的防汛抗洪日常工作。

第四十条有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府根据流域综合规划、防洪工程实际状况和国家规定的防洪标准，制定防御洪水方案（包括对特大洪水的处置措施）。

长江、黄河、淮河、海河的防御洪水方案，由国家防汛指挥机构制定，报国务院批准；跨省、自治区、直辖市的其他江河的防御洪水方案，由有关流域管理机构会同有关省、自治区、直辖市人民政府制定，报国务院或者国务院授权的有关部门批准。防御洪水方案经批准后，有关地方人民政府必须执行。

各级防汛指挥机构和承担防汛抗洪任务的部门和单位，必须根据防御洪水方案做好防汛抗洪准备工作。

第四十一条省、自治区、直辖市人民政府防汛指挥机构根据当地的洪水规律，规定汛期起止日期。

当江河、湖泊的水情接近保证水位或者安全流量，水库水位接近设计洪水位，或者防洪工程设施发生重大险情时，有关县级以上人民政府防汛指挥机构可以宣布进入紧急防汛期。

第四十四条在汛期，水库、闸坝和其他水工程设施的运用，必须服从有关的防汛指挥机构的调度指挥和监督。

在汛期，水库不得擅自在汛期限制水位以上蓄水，其汛期限制水位以上的防洪库容的运用，必须服从防汛指挥机构的调度指挥和监督。

在凌汛期，有防凌汛任务的江河的上游水库的下泄水量必须征得有关的防汛指挥机构的同意，并接受其监督。