广州市穗升白蚁防治中心与广州市南沙区建设和交通局交通运输行政管理(交通):其他(交通)一审行政判决书

广州铁路运输第一法院

行 政 判 决 书

（2017）粤7101行初2388号

原告：广州市穗升白蚁防治中心，住所地广州市白云区同和中路**号A-6。

法定代表人：陈善洪，职务总经理。

委托代理人：沈涛，广东正大联合律师事务所律师。

委托代理人：胡嘉荣，广东正大联合律师事务所律师。

被告：广州市南沙区建设和交通局，住所地广州市南沙区凤凰大道1号D栋四楼。

法定代表人：张乐春，职务局长。

委托代理人：黄建新，该局工作人员。

委托代理人：王泽，广东海云天律师事务所律师。

第三人：广东科建白蚁虫害防制有限公司，住所地广州市海珠区新港西路105号一栋。

法定代表人：黄静玲，职务董事长。

委托代理人：方树波，国信信扬律师事务所律师。

第三人：广州市建城白蚁防治研究有限公司，住所地广州市天河区珠江新城南天广场皇朝阁10楼D室。

法定代表人：齐穗州，职务总经理。

委托代理人：方琼燕，广东舜华律师事务所律师。

原告广州市穗升白蚁防治中心不服被告广州市南沙区建设和交通局，第三人广东科建白蚁虫害防制有限公司（以下简称科建公司）、广州市建城白蚁防治研究有限公司（以下简称建城公司）举报复函纠纷一案，本院于2017年7月7日受理后，依法组成合议庭于2017年9月13日公开开庭审理了本案。原告法定代表人陈善洪及其委托代理人沈涛、胡嘉荣，被告委托代理人黄建新、王泽，第三人科建公司委托代理人方树波以及第三人建城公司委托代理人方燕琼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告广州市穗升白蚁防治中心诉称：2017年1月13日，广州南珠房地产开发有限公司（以下简称南珠公司）进行“广州南沙2012NJY-2地块项目白蚁防治服务”的招标。原告参加了投标，第三人科建公司、建城公司也参加了投标。2017年1月17日，南珠公司公布中标单位为建城公司。在招标过程中，原告发现，科建公司的投标代理人为朱某某，朱某某则是建城公司的在职职工，而中标单位正是建城公司，其中一定有问题。原告遂于2017年1月18日向南珠公司提出投诉，南珠公司认为建城公司没有违规行为。原告遂于2017年3月14日向被告提出投诉。被告受理后于2017年6月12日作出《关于广州南沙2012NJY-2地块项目白蚁防治服务招标信访问题的复函》，复函确定：1.经调查，本项目招标期间至2017年4月，朱某某的社保缴费单位为建城公司，但朱某某又作为科建公司的代理人代表科建公司参与本项目投标。2.建城公司、科建公司两司在本项目投标活动中存在影响公平竞争的利害关系，其行为影响了本项目招投标活动的公平性，违反了《中华人民共和国招标投标法》第三十二条关于“…不得排挤其他投标人的公平竞争，损害招标人或者其他投标人的合法权益”的规定。3.但上述不足以认定建城公司、科建公司两司存在《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十九条、第四十条所列的投标人相互串通投标的情形。原告认为，被告作为一级行政机关，理应规范执法。建城公司、科建公司串通投标的事实极为明显，被告复函认定错误，应予撤销，同时应重新对投标违法行为作出认定，并作出处罚。为此，诉讼请求：一、请求撤销被告于2017年6月12日作出的《关于广州南沙2012NJY-2地块项目白蚁防治服务招标信访问题的复函》；二、判令被告对广东科建白蚁虫害防制有限公司、广州市建城白蚁防治研究有限公司的投标违法行为予以认定并作出处罚；三、本案诉讼费用由被告承担。

被告广州市南沙区建设和交通局辩称：（一）我局的职权依据。根据《中华人民共和国招标投标法》第七条、《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》第三条、《中华人民共和国信访条例》第二十二条第一款规定，涉案招标工程项目位于广州市南沙区，我局作为广州市南沙区建设行政主管部门，根据上述法律规定负责该工程项目招标投标活动的监督和相关信访处理工作。（二）我局所作复函事实清楚、适用法律正确。1.本案投诉超过法定投诉期限，应当按照信访事项进行处理。《工程建设项目招标投标活动处理办法》第九条规定：“投诉人应当在知道或者应当知道其权益受到侵害之日起十日内提出书面投诉。”原告在2017年1月18日之前即发现朱某某代表科建公司参与投标，认为自己的利益因此受到损害，于2017年3月14日向我局提交《投诉书》。原告投诉超过前述法律规定的投诉期限，故本案不应当按照招标投标案件进行处理，但是考虑到《信访条例》对信访诉求的提出没有期限限制，为保障原告的权益，我局按照信访事项受理了本案。我局于2017年6月12日作出涉案复函，处理期限符合《信访条例》第三十三条的规定。2.本案调查取得的证据无法证实广州南沙2012NJY-2地块项目白蚁防治服务招标项目存在串通投标的行为。我局接到原告的投诉后，将《投诉书》转交项目业主单位广州南珠房地产开发有限公司，要求该公司调查核实并妥善处理。同时，我局对投诉涉及的建城公司、科建公司及朱某某进行询问，并发函给南沙区社保部门请求协助调查。根据目前调查取得的证据，我局认为朱某某原为建城公司的员工，但双方于2016年12月31日解除劳动合同关系。之后，朱某某成为科建公司的外聘业务员，为该公司招揽业务。朱某某2016年12月31日从建城公司离职后，委托该公司继续协助购买社保，社保费用全部由朱某某自行负担。广州南沙2012NJY-2地块项目白蚁防治服务项目于2017年1月13日组织评标，朱某某作为科建公司的投标代表，参加该项目的投标活动。我局认为，关于串通投标的认定，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十九条、第四十条有明确的界定，朱某某从建城公司离职后，作为科建公司的投标代表参加该项目的投标行为，并不符合前述法律规定的串通投标情形，本案调查取得的证据以及原告提交的材料不足以认定建城公司与科建公司存在串通投标的事实。综上，我局作出的复函事实清楚、适用法律正确。原告诉求没有事实依据，请求法院予以驳回。

第三人科建公司述称：被告的答辩意见认为本案应属于信访事项，若是信访答复，根据《信访条例》第三十四条、第三十五条和《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，其列明的可诉行为中没有符合原告在本案的情况，信访条例没有赋予当事人对信访提出诉讼的权利，原告的行为不可诉，请求法院予以驳回。

第三人建城公司述称：（一）同意科建公司的意见，原告提起诉讼的是信访行为，不是具体的行政行为，被告作出的答复没有影响原告的实际权益。虽然在复函中告知了复议及诉讼的途径，但是请求法院审查本案是否符合行政诉讼的具体要件。是否处罚第三人对原告没有实际影响，原告不是直接的利害关系人，请求驳回原告的诉求。（二）本案中，我方不存在串标围标的行为。投标文件并不是由同一单位或者个人编制的，我方的招标文件由我方自行编制，对科建公司的投标文件并不清楚，我方委托的投标人及项目管理人与科建公司的不是同一人，涉案的朱某某也并未参与我方投标事宜。（三）朱某某已于2016年12月31日后与我方不存在劳动关系，因为其需要办理车辆增量的相关事宜才在我方挂靠购买社保，涉案人于2017年4月找到新工作后也就不再在我方挂靠购买社保。有社保并不能反推存在劳动关系，我方也提交了相关证据向被告说明情况，一系列的证据链充分说明了我方没有存在串标围标行为。（四）我方的行为无需受到《中华人民共和国招标投标法》的约束，因此原告以此规定要求被告作出处罚于法无据。

经审理查明：广州南珠房地产开发有限公司开发承建的“广州南沙2012NJY-2地块项目”于2016年12月-2017年1月期间开展白蚁防治服务招标活动。原告、第三人科建公司、建城公司均参与了该项目的投标活动，第三人建城公司后被评为第一中标候选人。2017年1月18日，原告向招标单位广州南珠房地产开发有限公司递交《投诉函》，反映涉案人朱某某系建城公司的员工，却代表科建公司参与投标，建城公司存在围标、串标行为。2017年3月14日，原告向被告提交《投诉书》，投诉广州南珠房地产开发有限公司包庇第三人建城公司以及建城公司违法串标、围标。被告同日受理后于2017年3月20日向广州南珠房地产开发有限公司发出《关于转办的函》。2017年3月27日，广州南珠房地产开发有限公司向被告提交了《关于广州南沙2012NJY-2地块项目白蚁防治服务自主招标的情况说明》。2017年4月27日，被告对第三人建城公司法定代表人进行询问调查。2017年5月3日，被告对第三人科建公司总经理进行询问调查。2017年5月10日，被告向广州南沙区人力资源和社会保障局发出协助核实朱某某社保情况的函。同日，被告作出《信访事项延长办理期限告知函》，告知原告延长办理期限30日。2017年5月12日，被告对朱某某进行询问调查。2017年5月16日，广州南珠房地产开发有限公司向各投标人发出《关于废除广州南沙2012NJY-2地块项目白蚁防治服务招标的通知》，告知其已废除该项目的评标结果。2017年6月6日，被告向广州南珠房地产开发有限公司发出责令其对该项目招投标活动存在的问题依法予以处理的函。2017年6月9日，广州南珠房地产开发有限公司作出复函答复被告已废除该项目招标结果。2017年6月12日，被告作出穗南建交函[2017]1401号《关于广州南沙2012NJY-2地块项目白蚁防治服务招标信访问题的复函》，答复原告称：“…二、本项目于2017年1月3日起由南珠公司在其网站发布公告，于2017年1月13日组织评标。本项目有建城公司、科建公司、广州穗新白蚁防治有限公司及你司4家单位参与了投标。其中建城公司的代理人为齐扬、科建公司的代理人为朱某某。经评审，本项目评标委员会推荐建城公司（投标总报价：116400元）为第一中标候选人；科建公司（投标总报价：133500元）为第二中标候选人；广州穗新白蚁防治有限公司（投标总报价：140100元）为第三中标候选人。其中你司在评标过程中因投标报价低于招标控制价80%被废标。评标结束后，因投诉原因，南珠公司一直未发放中标通知书。本项目的招标文件（含招标公告）、评标办法、评分标准等均由南珠公司制定。招标期间，未收到你司的有关异议。至目前为止，未发现你司所述的南珠公司存在包庇建城公司的行为。三、据你司反映，科建公司的代理人朱某某的社保在本项目招标期间仍在建城公司购买，并据此认为科建公司、建城公司存在围标、串标行为。经调查：本项目招标期间至2017年4月，朱某某的社保缴费单位为建城公司，但朱某某又作为科建公司的代理人代表科建公司参与本项目投标。故建城公司、科建公司两司在本项目投标活动中存在影响公平竞争的利害关系，其行为影响了本项目招投标活动的公平性，违反了《中华人民共和国招标投标法》第三十二条关于“……不得排挤其他投标人的公平竞争，损害招标人或者其他招标人的合法权益”的规定。但上述不足以认定建城公司、科建公司存在《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十九条、第四十条所列的投标人相互串通投标的情形。…”原告不服，诉至本院。

以上事实有投诉材料、转办函、情况说明、询问笔录、协查函、延长办理期限告知书、答复函等证据予以证实。

本院认为：《中华人民共和国招标投标法》第七条规定：“招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。”《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》第三条规定：“对于招投标过程（包括招标、投标、开标、评标、中标）中泄露保密资料、泄露标底、串通招标、串通投标、歧视排斥投标等违法活动的监督执法，按现行的职责分工，分别由有关行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。按照这一原则，工业（含内贸）、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产业项目的招投标活动的监督执法，分别由经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业街行政主管部门负责；各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招投标活动的监督执法，由建设行政主管部门负责；进口机电设备采购项目的招投标活动的监督执法，由外经贸行政主管部门负责。有关行政主管部门须将监督过程中发现的问题，及时通知项目审批部门，项目审批部门根据情况依法暂停项目执行或者暂停资金拨付。”因此，被告作为南沙区的建设行政主管部门，有权负责涉案工程项目招标投标活动的监督管理工作。

《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第九条规定：“投诉人应当在知道或者应当知道其权益受到侵害之日起十日内提出书面投诉。”本案中，虽然原告超出前述规定期限向被告提出异议，但被告实际予以受理，并经过调查对原告投诉事项予以回复。因此，原告作为利害关系人具有提起行政诉讼的权利。《中华人民共和国招标投标法》第三十二条规定：“投标人不得相互串通投标报价，不得排挤其他投标人的公平竞争，损害招标人或者其他投标人的合法权益。投标人不得与招标人串通投标，损害国家利益、社会公共利益或者他人的合法权益。……”第六十五条规定：“投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉。”《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十九条规定：“禁止投标人相互串通投标。有下列情形之一的，属于投标人相互串通投标：（一）投标人之间协商投标报价等投标文件的实质性内容；（二）投标人之间约定中标人；（三）投标人之间约定部分投标人放弃投标或者中标；（四）属于同一集团、协会、商会等组织成员的投标人按照该组织要求协同投标；（五）投标人之间为谋取中标或者排斥特定投标人而采取的其他联合行动。”第四十条规定：“有下列情形之一的，视为投标人相互串通投标：（一）不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制；（二）不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜；（三）不同投标人的投标文件载明的项目管理成员为同一人；（四）不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异；（五）不同投标人的投标文件相互混装；（六）不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出。”本案中，原告认为第三人科建公司的投标代理人朱某某实则系第三人建城公司的员工，两司存在相互串通投标的情形，故向被告投诉。被告受理原告的投诉后，向招标人及其他涉案相关人员进行调查询问，调取、查阅有关文件，核实有关情况，履行了调查、询问的职责。本院认为，串通投标实质上是一种无序竞争、恶意竞争行为，扰乱了正常的招投标秩序，妨碍竞争机制应有功能的充分发挥，应该严厉禁止。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十九条、第四十条已经明确规定投标人之间禁止串通投标以及投标人相互串通投标的表现形式。本案中，朱某某在涉案项目招标期间的社保缴费单位为第三人建城公司，又代表第三人科建公司参与投标，两司存在影响公平竞争的利害关系。但两司的投标代理人并非同一单位或者同一人，投标文件亦无证据证明是由同一单位或者个人编制，并不足以认定两司存在《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十九条、第四十条规定的情形。因此，被告作出的《关于广州南沙2012NJY-2地块项目白蚁防治服务招标信访问题的复函》，并无不当。原告请求撤销该复函的理由不充分，本院不予支持。原告于庭后向本院提交鉴定申请，要求对朱某某与第三人建城公司签订的《广州市劳动合同》原件中所有打印文字及手写文字的形成时间进行鉴定。本院认为，原告提出鉴定要求证明的内容与本案行政行为合法性并无关联，故本院不予准许。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：

驳回原告广州市穗升白蚁防治中心的诉讼请求。

本案诉讼费50元由原告广州市穗升白蚁防治中心负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。

审判长　　何欣颖

审判员　　徐　星

审判员　　钱秀娟

二０一七年十月二十三日

书记员　　吴佩文

陈晓燕