广州市番禺通信管道建设投资有限公司、中国联合网络通信有限公司广州市分公司等租赁合同纠纷民事一审民事裁定书

广东省广州市番禺区人民法院 民 事 裁 定 书 （2022）粤0113民初8457号 原告：广州市番禺通信管道建设投资有限公司，住所地广州市番禺区市桥盛泰路盛兴大街31号。 法定代表人：***，职务董事长。 委托诉讼代理人：杜淑娟，广东骏道律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈奕文，广东骏道律师事务所实习人员。 被告：中国联合网络通信有限公司广州市分公司，住所地广州市天河区中山大道西141号。 负责人：**，职务总经理。 被告：中国联合网络通信有限公司广州市番禺区分公司，住所地广州市番禺区市桥街清河东路198号11楼。 负责人：**，职务总经理。 两被告的共同委托诉讼代理人：***，广东恒益律师事务所律师。 原告广州市番禺通信管道建设投资有限公司（以下简称番禺通信管道公司）诉被告中国联合网络通信有限公司广州市分公司（以下简称联通广州分公司）、中国联合网络通信有限公司广州市番禺区分公司（以下简称联通番禺分公司）租赁合同纠纷一案，本院于2022年4月12日立案受理后，依法进行审理。 原告番禺通信管道公司向本院提出诉讼，请求判决：1.两被告连带向原告支付亚运城市政道路综合配套管沟通信光缆2012年1月1日至2021年12月31日10个年度的日常维护费1727051.3元及其利息（利息以1727051.3元为本金，按照同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率为标准进行计算，自2021年9月18日起计至实际付清之日止）。2.两被告承担本案诉讼费用。事实与理由：2011年6月29日，广州市人民政府决定亚运城市政道路综合配套管沟由番禺区国资局接收，接收后由区政府指定或委托番禺通信管道建设投资有限公司负责设施的管理和运行维护，2011年10月1日起由番禺区接收，2012年1月1日起由番禺区独立负责运行、维护，由番禺区政府承担相关费用。2011年7月21日，广州市番禺区人民政府决定亚运城市政道路综合配套管沟项目于2012年1月1日起由区国资局接收，指定或委托番禺通信管道建设投资有限公司运行管理。2012年1月11日，广州市番禺区人民政府国有资产监督管理局印发番国资文〔2012〕10号《关于委托管理亚运城市政道路综合配套管沟项目的通知》，决定自2012年1月1日起至该项目产权清晰前，委托番禺通信管道建设投资有限公司负责该项目的运行管理，资金按区政府常务会议纪要精神由番禺通信管道建设投资有限公司先行负责。2012年3月30日，广州市番禺区人民政府决定管道公司在4月20日前与各管线业主单位签订《广州亚运城综合管沟管理公约》，各管线业主单位与管道公司签订《广州亚运城综合管沟管理公约》后，须按有关规定向管道公司支付综合管沟的日常维护费，目前该费用先按照各类管线使用空间比例和有关日常管理维护费用成本计算并预收。2012年2月14日，原告向包括被告在内的各管线业主单位发出《关于签订广州亚运城综合管沟管理协议的函》（并附《广州亚运城综合管沟的管理公约》），函告各单位于2012年2月24日前书面回复以确定签约时间并提出相关意见。2012年8月22日，原告再次向被告发出《关于尽快签订广州亚运城综合管沟管理公约的函》，函告被告尽快与原告签订公约。2012年8月29日，被告向原告发出《关于签订广州亚运城综合管沟管理协议的复函》，回复建议亚运城管沟的业主或管理单位组织各管沟租/用户对公约条款进行充分沟通，并商讨确定亚运城管沟费用标准，在各方达成统一意见后再进行公约和合同的签订工作。2015年10月30日，原告委托广东正中珠江会计师事务所（特殊普通合伙）番禺分所对2012年1月1日至2015年6月30日期间亚运城市政道路综合配套管沟项目的支出出具专项审计报告。2016年1月15日，广州市番禺区发展和改革局发出《番禺区发展和改革局关于办理亚运城市政道路综合配套管沟维护管理收费定价标准的复函》，函复市政道路综合配套管沟维护管理收费定价标准不属于政府定价、政府指导价范畴，价格主管部门没有核定该收费标准的权限，经咨询市发展改革委，目前省、市均没有出台相关综合管沟的管理办法。2016年4月21日，原告根据审计报告制作了《关于亚运城市政道路综合配套管沟定价收费标准》，送番禺区国资局征求意见、由番禺区国资局转呈广州市番禺区发展和改革局、番禺区政府征求意见。2016年7月18日，原告向被告发出《关于支付广州亚运城市政道路综合配套管沟维护管理费的函》，通知被告支付2012年至2016年5年的维护管理费。被告于2016年7月28日向原告发出《关于支付广州亚运城市政道路综合配套管沟维护管理费的复函》。2017年4月25日，原告委托广东正中珠江会计师事务所（特殊普通合伙）番禺分所对2012年1月1日至2016年12月31日期间亚运城市政道路综合配套管沟项目的支出出具专项审计报告。2017年11月30日，广州市番禺区价格成本调查队对2014年-2016年3个年度的亚运城市政道路综合配套管沟项目成本实施了监审，出具《关于对广州市番禺通信管道建设投资有限公司亚运城市政道路综合配套管沟项目成本的监审报告》。2020年1月7日，原告制作《关于亚运城综合管沟日常维护费收费方案编制事宜的请示》，建议区政府委托区发改局价格成本调查队对亚运城综合管沟运营管理成本每3年进行一次监审，并核定管廊日常维护费和企业合理利润8%，根据监审结果，运营管理单位每3年按专用截面分摊法编制或调整各管线单位的综合管廊日常维护费。上述请示于2020年5月15日经番禺区政府会议审议并同意。2021年5月10日，原告向被告发出《关于配合做好广州亚运城综合管沟内通信线缆确权工作的函》，函告被告于5月20日前派人配合原告对管沟内通信线缆进行梳理并确认权属。被告于2021年7月19日回复确认在亚运城综合管沟内有权属被告的光缆线路。被告并于2021年8月12日在原告主持召开的广州亚运城综合管沟内通信线缆确权工作现场会议中予以确认。后原告根据亚运城综合管沟内通信线缆的挂牌标识情况进行了汇总，核实广州亚运城综合管沟内属被告挂牌标识的通信线缆有20条。2021年5月26日，广州市番禺区价格成本调查认定中心对2018-2020年3个年度的亚运城综合管沟运营管理成本实施了成本监审，出具《关于广州市番禺通信管道建设投资有限公司亚运城综合管沟运营管理成本的监审报告》。2021年9月13日，原告根据广州市番禺区价格成本调查认定中心出具的监审报告制作了《广州亚运城综合管沟日常维护费收费方案（2021-2023年）》。2021年9月18日，原告向包括被告在内的各管线业主单位发出《关于商定广州亚运城综合管沟日常维护费支付相关事宜的函》,并附《广州亚运城综合管沟日常维护费收费方案（2021-2023年）》及《广州亚运城综合管沟日常维护费分摊表（通信线缆部分）》。被告于2021年10月29日书面回复了原告。2021年10月21日，原告委托广东骏道律师事务所向被告发出《关于尽快支付广州亚运城市政道路综合配套管沟维护管理费的律师函》，通知被告支付2012年至2021年10年的维护管理费。原告认为，国务院办公厅于2015年8月3日发布《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》{国办发[2015]61号}，该指导意见规定：城市地下综合管廊实行有偿使用，入廊管线单位应向地下综合管廊建设运营单位交纳入廊费和日常维护费，具体标准要统筹考虑建设和运营、成本和收益的关系，日常维护费主要根据地下综合管廊本体及附属设施维修、更新等维护成本，以及管线占用地下综合管廊空间比例、对附属设施使用强度等因素合理确定。国家发展改革委、住房和城乡建设部于2015年11月26日发布《国家发展改革委、住房和城乡建设部关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》{发改价格[2015]2754号}，该指导意见规定：城市地下综合管廊各入廊管线单位向管廊建设运营单位支付管廊有偿使用费用；城市地下综合管廊有偿使用费包括入廊费和日常维护费，日常维护费主要用于弥补管廊日常维护、管理支出；城市地下综合管廊建设运营单位与入廊管线单位协商确定有偿使用费标准，不能取得一致意见时，由所在城市人民政府组织价格、住房城乡建设主管部门等进行协调，通过开展成本调查、专家论证、委托第三方机构评估等形式，为供需双方协商确定有偿使用费标准提供参考依据。广州市住房和城乡建设局于2019年9月5日发布《广州市地下综合管廊有偿使用的实施意见》，该实施意见规定：我市管廊实行有偿使用制度，各入廊管线单位应向管廊建设运营单位支付管廊有偿使用费用，有偿使用费标准统筹考虑建设和运营、成本和收益的关系、以及各管线单位的经济承受能力等因素；管廊建设运营单位与管线单位协商有偿使用费标准不能取得一致意见时，通过开展成本调查测算、专家论证、委托第三方机构评估等形式，为签订入廊协议提供参考依据；日常维护费用于管廊本体及附属设施运行维护成本、管理支出，原则上全部由管线单位分摊，管廊建设运营单位收取的日常维护费，每年收费总额在日常维护成本的基础上考虑应纳税费和合理利润确定，合理利润率可参照测算年度上一年广州市市政行业的平均利润率确定。根据上述规定，亚运城市政道路综合配套管沟内有被告的通信线缆，原告要求被告支付亚运城市政道路综合配套管沟的日常维护费有事实及法律依据，被告一直未予支付，故为维护原告的合法权益，原告依法向贵院提起诉讼，请求法院支持原告的全部诉讼请求。 被告联通广州分公司辩称，一、本案并非建设工程施工合同民事纠纷案，不属于民事诉讼案件，根据原告起诉状可见，我方使用涉诉管廊，是执行政府行政指令，并非我方企业行为，我方与原告方不存在民事法律关系。原告诉讼请求的运营费及维护费的对象，并非我方，而是管廊的产权方，若原告认为存在建设施工合同纠纷，应当根据相关的工程合同向工程施工方、发包方主张权利，由于本案原告声明其主张的是租赁合同纠纷，首先我方与原告之间不存在租赁合同，其次涉诉的管廊产权方并非原告，原告作为产权方的指定或委托方，无权以自身为出租方向我方主张租赁费用。在涉诉案件中，我方从未委托原告开展任何建设工程施工，也没有委托原告对我方设施提供维护运营服务，原告与我方不存在民事法律关系。二、原告运营维护设施并不属于我方，原告无权基于运营维护涉案管廊的事实向我方主张民事权利，根据原告提交证据可见，涉诉原告所运营管廊，是政府部门的按文件显示，费用的承担主体应当是其所运营维护管廊的所有权方，我方并非相关管廊的所有权人。原告若认为其运营服务有权向收益方主张费用或民事权利，应当向管廊的所有权方主张。我方放置的光缆，是我方自行维护、自行放设，原告未提供任何的维护施工服务，无权向我方主张民事权利。三、原告主张费用计算方式不合理。管廊的权属方并非我方，原告无权要求我方对运营成本做分摊，即使基于我方的使用事实，我方向权属方支付使用费用，也应当就使用部分协商使用费用。本案中原告直接将全部管廊的成本，直接按比例分摊给我方，实际是让我方对未使用的管廊支付费用，无任何的合同和法律依据。四、关于管廊使用费问题应属于政府收费，广州市政府也就此进行立法，并正在意见征询阶段，在有效行政规定生效前，原告无权以其单方拟定的标准强行向我方收费。五、原告所主张的费用跨度十年，部分明显已经超过诉讼时效，不应当获得法律支持。六、对于原告所主张的利息，我方认为原告所主张的本金无法律和合同依据，双方也未就其支付金额方式时限有任何的一致意见，原告逾期主张无事实和法律依据。根据以上分析可见，原告主张费用并非实际施工相关费用，而是管廊使用费，基于广州市政府建设公共设施其收费应当是政府的行政性收费行为。就此广州正在进行收费标准立法，我方认为本案纠纷并非建设工程施工合同纠纷，也并非民事纠纷，我方使用涉诉管廊是执行政府行政指令，原告无向我方主张权利。原告未向我方任何运营服务，我方与原告不存在民事法律关系，原告要求我方向其支付费用，没有合法依据，其主张不应予以支持。 被告联通番禺分公司辩称，我方与本案无关，我方仅负责销售及服务，涉诉的设施与我方无关，网络建设维护不由我方负责。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。本院经审理查明事实如下： 涉案综合管廊系亚运城市政道路综合配套管沟，位于广州市番禺区亚运城，共四条管沟，由广州市重点办公室负责建设，于2010年8月24日竣工，竣工时已投入使用。根据竣工图的显示，分别为主干道二路（长度930米）、次干道一路（长度425米）、长南路（长度1500米）、主干道一路（长度1170米），涉案通信管道位于前述管廊的管道仓内。关于涉案通信线缆，两被告在庭审中表示现无法确认具体数量等详细情况。 关于涉案综合管廊管理和运行维护情况。2011年6月29日，广州市人民政府议定涉案综合管廊由番禺区国资局接收，接收后由区政府指定或委托番禺通信管道公司负责设施的管理和运行维护。2011年7月21日，广州市番禺区人民政府决定涉案综合管廊于2012年1月1日起由区国资局接收，指定或委托番禺通信管道公司运行管理。2012年1月11日，广州市番禺区人民政府国有资产监督管理局向番禺通信管道公司发出番国资文〔2012〕10号《关于委托管理亚运城市政道路综合配套管沟项目的通知》，决定自2012年1月1日起至该项目产权清晰前，委托番禺通信管道公司负责该项目的运行管理，资金按区政府常务会议纪要精神由番禺通信管道公司先行负责。 关于涉案通信线缆有偿使用费收取及费用标准的依据。双方均确认应以《国家发展改革委、住房和城乡建设部关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》发改价格[2015]2754号文为依据。 关于涉案通信线缆有偿使用费双方协商定价情况。番禺通信管道公司分别于2012年2月14日、2012年8月22日发出《关于签订广州亚运城综合管沟管理协议的函》和《关于尽快签订广州亚运城综合管沟管理公约的函》，并附《广州亚运城综合管沟的管理公约》相关纪要文件。2012年8月29日，联通广州分公司等运营商复函《关于签订广州亚运城综合管沟管理协议的复函》，回复前述公约条款未与运营商进行充分沟通……亚运城管沟的业主或管理单位组织各管沟租/用户对公约条款进行充分沟通，并商讨确定亚运城管沟费用标准，在各方达成统一意见后再进行公约和合同的签订工作。后，双方持续进行协商，但截至庭审之日，双方对涉案通信线缆有偿使用费标准未达成一致意见。 关于涉案通信线缆有偿使用费政府协调定价情况。广州市番禺区发展和改革局于2016年1月15日发出《番禺区发展和改革局关于办理亚运城市政道路综合配套管沟维护管理收费定价标准的复函》，载明建议广州亚运城市政道路综合配套管沟维护管理单位与各入沟管线单位根据市场化原则共同协商确定该收费标准。 关于涉案通信线缆有偿使用费政府定价或政府指导价情况。广州市暂未出台相关管理办法。但两被告称广州市住房城乡建设局目前已启动地下综合管廊有偿使用收费参考标准编制工作，并就有关工作方案向各通信运营商征求意见，并提供了《广州市住房和城乡建设局于2022年6月14日发出的关于征求〈广州市地下综合管廊有偿使用收费参考标准编制工作方案（征求意见稿）〉意见的函》（H202204133）及附件予以证明。 本院经审查认为，《国家发展改革委住房和城乡建设部关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》｛发改价格[2015]2754号｝第一条第（二）项规定，城市地下综合管廊有偿使用费标准原则上应由管廊建设运营单位与入廊管线单位协商确定。凡具备协商定价条件的城市地下综合管廊，均应由供需双方按照市场化原则平等协商，签订协议，确定管廊有偿使用费标准及付费方式、计费周期等有关事项……供需双方签订协议、确定城市地下综合管廊有偿使用费标准时，应同时建立费用标准定期调整机制，确定调整周期，根据实际情况变化按期协商调整管廊有偿使用费标准。供需双方可委托第三方机构对城市地下综合管廊建设、运营服务质量、资金使用效率等情况进行综合评估，评估结果作为协商调整有偿使用费标准的参考依据。城市地下综合管廊建设运营单位与入廊管线单位协商确定有偿使用费标准，不能取得一致意见时，由所在城市人民政府组织价格、住房城乡建设主管部门等进行协调，通过开展成本调查、专家论证、委托第三方机构评估等形式，为供需双方协商确定有偿使用费标准提供参考依据。第（三）项规定，对暂不具备供需双方协商定价条件的城市地下综合管廊，有偿使用费标准可实行政府定价或政府指导价。实行政府定价或政府指导价的管廊有偿使用费应列入地方定价目录，明确价格管理形式、定价部门。有关地方可根据实际情况，由省级价格主管部门会同住房城乡建设主管部门或省人民政府授权城市人民政府，依法制定有偿使用费标准或政府指导价的基准价、浮动幅度，并规定付费方式、计费周期、定期调整机制等有关事项。据此，对于城市地下综合管廊有偿使用费的计费标准，应当采用双方协商定价、政府协调定价、政府定价或政府指导价等形式确定。按照《广州市住房和城乡建设局关于征求<广州市地下综合管廊有偿使用收费参考标准编制工作方案（征求意见稿）>意见的函》及附件显示，政府相关职能部门已启动对本市地下综合管廊有偿使用收费参考标准的编制工作。本案的审理需要以政府该项编制工作完成为前提，番禺通信管道公司在该编制工作尚未完成之前提起本案诉讼，不符合法律规定，本院依法予以驳回。 依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十二条第（四）项、第一百五十七条第一款第（三）项的规定，裁定如下： 驳回广州市番禺通信管道建设投资有限公司的起诉。 原告广州市番禺通信管道建设投资有限公司预缴的案件受理费10171.5元予以退还。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省广州市中级人民法院。 依照《中华人民共和国民事诉讼法》第四十一条第二款规定，符合条件的二审案件，经双方当事人同意，可以由审判员一人独任审理。提起上诉的一方当事人如不同意适用独任制，请于上诉状中明确提出，未提出的，视为同意；被上诉人如不同意适用独任制，请于上诉答辩期间内书面向本院提出，未提出的，视为同意。 审判员　　*** 二〇二二年十二月二日 书记员　　张　晴