某某与上海市宝山区人力资源和社会保障局、上海市宝山区人民政府劳动和社会保障一审行政判决书

上海市浦东新区人民法院

行 政 判 决 书

（2019）沪0115行初866号

原告***，男，1966年9月18日生，汉族，住上海市宝山区。

委托代理人徐海龙，上海川汇律师事务所律师。

被告上海市宝山区人力资源和社会保障局，住所地上海市宝山区。

法定代表人黄雅萍。

委托代理人李小娟，女。

委托代理人饶炜彤，上海沪港律师事务所律师。

被告上海市宝山区人民政府，住所地上海市宝山区。

法定代表人陈杰。

委托代理人李飚，男。

委托代理人杨波，男。

第三人上海宝汇钢管作业服务有限公司，住所地上海市宝山区。

法定代表人包德峰。

委托代理人王亮，男。

原告***诉被告上海市宝山区人力资源和社会保障局(以下简称宝山人保局)、被告上海市宝山区人民政府(以下简称宝山区政府)劳动和社会保障行政确认及行政复议决定一案，于2019年9月9日向本院提起行政诉讼，本院于次日立案受理，在法定期限内向两被告送达了起诉状副本和应诉通知书。因上海宝汇钢管作业服务有限公司(以下简称宝汇公司)与行政行为具有法律上的利害关系，本院通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年11月8日公开开庭审理了本案，原告***及其委托代理人徐海龙，被告宝山人保局的委托代理人李小娟、饶炜彤，被告宝山区政府的委托代理人李飚，第三人宝汇公司的委托代理人王亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告宝山人保局于2019年5月10日作出宝山人社认(2018)字第3738号《不予认定工伤决定书》(以下简称被诉不予认定工伤决定)，主要内容为：***与宝汇公司存在劳动关系，被安排至宝钢钢管条钢事业部管加工中心管体区域从事包装工工作。***称，2018年12月5日6时40分许，其骑电动车在上班途中，于宝钢厂区宝钢博物馆处不慎摔倒受伤。经调查核实，***无受到非本人主要责任交通事故伤害的有效证据。宝山人保局认为：***本次工伤认定申请情形，不符合《工伤保险条例》、《上海市工伤保险实施办法》第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤的情形。现决定不予认定或者视同工伤。

原告***不服，向被告宝山区政府申请行政复议，宝山区政府于2019年8月26日作出宝府复字(2019)第067号《行政复议决定书》(以下简称被诉复议决定)，认为原告受伤时间不属于工作时间，受伤地点不属于工作场所，原告亦不能证明系上班途中受到非本人主要责任交通事故的伤害，故被诉不予认定工伤决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第二十八条第一款第(一)项之规定，维持被告宝山人保局作出的被诉不予认定工伤决定。

原告***诉称：其系第三人员工，2018年12月5日6时40分许，原告骑电动车上班，于宝钢博物馆处不慎摔倒受伤。被告认为原告是在“上班途中”发生的交通事故伤害没有法律依据和事实根据，同时，被告以无受到非本人主要责任交通事故伤害的有效证据为由，推定原告承担主要责任不合法。原告认为，首先，原告的情形符合《工伤保险条例》第十四条第(二)项规定的工作时间前后在工作场所内，从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的情形。宝钢厂区系封闭式管理单位，不允许社会机动车随意通行，职工也需刷卡进门，该区域明显不属于交通事故定义上的道路。“上班途中”应理解为职工从家到工作单位(终点为厂门口)的路途，原告通过宝钢四号门的卡是第三人发给原告的进门钥匙，拿钥匙进了门就已经不再是上班途中的状态。原告从早晨6时30分许刷卡进厂门到食堂吃饭、换衣服等时间都是第三人认同且能为一般社会常识所接受并认可的“工作时间前”的范围；受伤地点处于原告刷卡进入工作区域的必经路线上，属于工作场所范畴；受伤的原因符合与工作有关的预备性工作条件。原告摔倒的直接原因是多日的阴雨天气致落叶盖住了路面的污泥、雨水、青苔，这是一个不能归咎于原告主观过错的意外事件。而且，该路段是原告向岗位工作区域进发的必经区域，与上食堂吃饭、去更衣楼换衣服等一起构成了工作前的预备性工作。其次，原告受伤的地点是在厂区，且系单车事故，起初也未感觉到特别疼痛，故第一时间并未报案，交警亦未到现场；原告应宝山人保局要求多次申请交管部门出具证明，均被告知因未及时报警，交警未到场，事实和成因无法查清而不愿出具证明，最后出具了一份无实际意义的书面证明。被告未经调查核实，直接推定原告承担主要责任既不合法也不合理。再次，针对原告的情形，认定工伤更符合工伤保险制度的立法本意和公平正义的法治精神。《工伤保险条例》的立法宗旨就是为了保障因工作遭受事故伤害的职工获得医疗救治和经济补偿，分散用人单位的工作风险。原告的受伤与从事工作相关，且无可归责于原告主观过错的因素存在，原告月收入低微，身体、精神及经济上的压力巨大，在原告以事实为基础维护合法权益的同时，该实际困难情况确实需要得到深切关怀。综上所述，被诉不予认定工伤决定及被诉复议决定认定事实错误，缺乏法律依据和事实根据，请求判决撤销被诉不予认定工伤决定及被诉复议决定。

被告宝山人保局辩称，被诉不予认定工伤决定职权依据充分，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。原告受伤时间为早晨6时40分许，而其上班时间为早晨8点，受伤时间不属于工作时间；原告的受伤地点为宝钢博物馆附近，不属于原告工作地点，亦不属于第三人管理范围。原告受伤情况能否认定为工伤关键在于是否符合《工伤保险条例》第十四条第(六)项所规定的上班途中受非本人主要责任的交通事故伤害。经审查，原告提交的《道路交通事故证明》明确记载因事发后原告未及时报警且离开现场，致基本事实及成因无法查清，故不能证明原告受伤当日发生了非本人主要责任的交通事故。综上所述，原告的受伤情形不属于工伤认定范围，请求驳回原告的诉讼请求。

被告宝山人保局向本院提交了作出被诉不予认定工伤决定的证据、依据：1.《工伤保险条例》第五条第二款、第十七条，证明被告具有作出被诉不予认定工伤决定的法定职责；2.原告身份证明、第三人营业执照、劳动合同书，证明原告与第三人存在劳动关系，第三人注册地在被告行政辖区，其职工工伤认定属于被告职权范围；3.工伤认定申请表、工伤认定申请受理决定书、工伤认定调查核实通知书、工伤认定审理中止通知书、工伤认定审理恢复通知书、被诉不予认定工伤决定及相关送达凭证，证明第三人于2018年12月20日针对原告受伤的情况申请认定工伤，被告经受理、调查、中止并恢复审理程序后作出被诉不予认定工伤决定，程序合法；4.上海市公安局案(事)件接报回执单、道路交通事故证明，证明因原告未及时报警且离开现场，致基本事实及成因无法查清；5.原告病历材料，证明原告受伤及治疗情况；6.关于***伤害事故情况报告、证明、职工考勤卡；7.被告于2019年1月9日、1月10日、4月4日、4月8日对原告制作的调查笔录；8.原告代理律师的代理意见、调取证据申请书及律师函、委托书；9.被告对李某某制作的调查笔录及身份证明；10.被告于2019年1月9日、4月4日、4月9日、4月24日对第三人委托代理人制作的调查笔录及委托材料；11.原告的住所证明材料；12.原告的上班路线图、钢管条钢事业部管加工中心钢管精整辅助加工等生产协力承包合同及宝钢总厂平面图；13.被告工作记录。以上证据6至证据13共同证明原告于2018年12月5日6时40分许发生事故伤害，不属于应当认定工伤或视同工伤的情形；14、《工伤保险条例》第十四条、第十五条、《上海市工伤保险实施办法》第十四条、第十五条作为法律适用依据；《工伤保险条例》第十八条、第十九条、第二十条、《工伤认定办法》第八条、第二十二条、《上海市工伤保险实施办法》第十九条、第二十一条作为程序依据，证明被诉不予认定工伤决定适用法律正确，程序合法。

被告宝山区政府辩称：原告受伤情形不符合《工伤保险条例》第十四条规定的认定工伤的条件，原告受伤的地点非工作场所，也非在从事预备性工作中受伤；原告在上下班途中受伤，但因自身原因导致无法认定是否为本人主要责任，不予认定工伤决定合法。被诉行政复议决定的主体适格、程序合法、证据确凿、适用法律正确，请求判决驳回原告诉讼请求。

被告宝山区政府提供以下证据及依据证明被诉复议决定的合法性：1.《行政复议法》第十二条第一款作为职权依据，证明其具有作出被诉复议决定的法定职权；2.行政复议申请书及所附材料，证明被告于2019年7月1日收到原告行政复议申请；3.行政复议申请受理通知书、行政复议答复通知书及送达凭证，证明被告于2019年7月2日受理原告行政复议申请并要求被告宝山人保局进行复议答复；4.原告补充提交材料及邮寄凭证；5.行政复议答复书、第三人参加行政复议通知书及送达凭证，证明被告宝山人保局复议答复及通知宝汇公司参加复议程序的情况；6.被诉复议决定及送达凭证，证明被告于2019年8月26日作出复议决定并送达原告；7.《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项作为法律适用依据，《行政复议法》第三十一条第一款作为复议程序依据，证明法律适用正确，程序合法。

第三人宝汇公司述称，同意两被告的意见，请求驳回原告的诉讼请求。

经庭审质证，对被告宝山人保局提供的证据及依据，原告认为：所有证据的真实性均予认可，执法程序无异议，但被告作出的被诉不予工伤认定决定适用法律错误，应当适用《工伤保险条例》第十四条第(二)项的规定予以认定工伤，被告存在滥用职权嫌疑，严重违背法律规定。被告宝山区政府及第三人宝汇公司对被告宝山人保局提交的证据及依据均无异议。

对被告宝山区政府提供的证据及依据，原告认为：所有证据的真实性均予认可，复议程序无异议，但被告宝山区政府适用法律错误，存在消极不作为的情况。被告宝山人保局及第三人宝汇公司对被告宝山区政府提交的证据及依据均无异议。

本院对上述证据及依据认证如下：被告宝山人保局、宝山区政府提交的证据及依据“三性“予以认可，依法采纳。

经审理查明，本院确认以下事实：原告***与第三人宝汇公司于2014年1月1日签订无固定期限劳动合同，原告岗位为包装工。2018年12月5日6时40分许，原告骑电动车在上班途中，于宝钢厂区宝钢博物馆处右转时摔倒受伤。原告当场未报警，事后至医院就诊，经诊断为右侧股骨下段内侧髁及右胫骨平台骨折。2018年12月20日，第三人宝汇公司针对原告以上受伤情况向被告宝山人保局提交工伤认定申请，被告于当日受理，经调查核实后，于2019年1月10日以公安部门的处理尚未结束为由，决定中止审理，后于2019年4月4日恢复审理程序，并于2019年5月10作出被诉不予认定工伤决定并送达当事人。原告不服，向被告宝山区政府申请行政复议，宝山区政府于2019年7月2日受理，分别向原告与被告宝山人保局发送了受理通知书与答复通知书，在宝山人保局提交行政复议答复书后，于2019年8月5日追加宝汇公司为第三人参加复议审理。经审查，于2019年8月26日作出被诉复议决定并送达当事人。原告仍不服，遂起诉来院。

另查明，宝汇公司场所位于宝钢厂区范围内，该厂区范围内有多家生产企业，原告事故发生地位于在宝钢四号门与原告工作场所所在的钢管条钢事业部加工中心之间，所在路口竖有禁止车辆通行的标识牌。原告在上述区域摔倒后次日向公安机关报警，上海市公安局宝山分局交通警察支队于2019年3月25日出具《道路交通事故证明》，主要内容为：经核查，因事发后***未及时报警其且离开现场，致基本事实及成因无法查清。根据《道路交通事故处理程序规定》第六十七条之规定，出具交通事故证明。

本院认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款之规定，县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域的工伤保险工作。第三人营业执照注册地在上海市宝山区，被告宝山人保局作为管辖地的劳动保障行政部门，具有作出被诉不予认定工伤决定的法定职权。根据《行政复议法》第十二条第一款规定，宝山区政府具有受理复议申请并作出被诉复议决定的法定职权。

《工伤保险条例》第十四条、第十五条对可予认定工伤及视同工伤的相关情形予以了规定，其中第十四条第(二)项规定在工作时间前后在工作场所内，从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的，第(六)项规定在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、货车事故伤害的,应当认定工伤。本案中，被告宝山人保局以原告的情形既不属于在工作场所从事预备性工作受伤，也不符合在上班途中发生非本人主要责任的交通事故受伤的情形为由未予认定工伤。被告宝山人保局受理第三人为原告提出的工伤认定申请后，经调查询问，并历经中止、恢复审理等程序后，于法定期限内作出被诉不予认定工伤决定，执法程序合法。各方当事人对宝山人保局的法定职权、执法程序等未提出异议，结合以上审理查明的事实，本院认为，本案争议焦点主要有两点：一、原告受伤情形是否属于《工伤保险条例》第十四条第(二)项规定的在工作时间前工作场所内，从事与工作有关的预备性工作受到事故伤害的情况；二、原告受伤情形是否符合《工伤保险条例》第十四条第(六)项所规定的在上班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害的情形。

一、关于原告受伤情形是否属于《工伤保险条例》第十四条第(二)项规定的在工作时间前工作场所内，从事与工作有关的预备性工作而受到事故伤害的问题。

本案中，原告于早晨6时40分左右，经宝钢四号门刷门禁进入厂区后，在前往其所在单位的路途上发生事故伤害。该情形能否适用《工伤保险条例》第十四条第(二)项的规定认定工伤，关键在于认定原告的受伤是否属于在工作场所的合理延伸范围内从事预备性工作的范畴。对此，本院认为，首先，原告刷卡进入厂区的大门由宝钢厂区而非第三人管理，该厂区范围较大，且内有多家生产经营企业，刷卡行为系宝钢厂区为车辆、行人进出厂区设置的通行条件，而非第三人为生产经营而实施的管理行为，刷卡进入厂区并不代表已经进入第三人工作场所。其次，第三人宝汇公司的工作场所虽位于宝钢厂区范围内，但其系具有独立生产经营资格的企业，其职工工作场所的认定，应以与第三人开展生产经营活动的关联性为界，原告事发地虽处于前往第三人工作场所的路途上，但并不属于由第三人掌控的生产经营管理区域，不属于工作场所的合理延伸范畴。再次，是否属于从事预备性工作应结合该行为与即将开展的本职工作的关联性进行认定。本案原告骑电动车至工作场所上班属于一个连续、完整的上班途中的行为，其尚未到达第三人开展生产经营的区域，亦不属于为即将开展的本职工作进行上岗前准备或解决正常生理需求的范畴，在此途中发生交通事故，与《工伤保险条例》第十四条第(六)项所规定的上下班途中发生交通事故的概念联系更为紧密，与从事预备性工作不具有直接关联。且基于公平原则考量，对第三人宝汇公司而言，其职工于上班途中发生交通事故，时间、地点、原因等均脱离第三人可掌控范围，在工伤保险制度基于保护劳动者合法权益的考量已对该情形进行相关制度安排的情况下，更适宜于将其纳入是否属于“上下班途中发生交通事故”的范围。

二、原告受伤情形是否符合《工伤保险条例》第十四条第(六)项所规定的在上班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害的情形。

《工伤保险条例》第十四条第(六)项规定，在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。《工伤保险条例》第十九条第一款规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条规定，人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第(六)项“本人主要责任”……等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。根据以上规定，上下班途中发生交通事故能否认定工伤，关键在于两方面的认定：一是上下班途中发生交通事故的事实是否成立；二是是否为非本人主要责任的交通事故。

首先，原告在上班途中发生交通事故的事实是否成立。本案中，交警部门出具的《道路交通事故证明》记载因事发后原告未及时报警且离开现场，致基本事实及成因无法查清。经各方当事人庭审确认，事发现场无监控视频，厂区门口可能有监控，但因被告对原告骑电动车进入厂区的事实无争议，所以未予调取。事故现场有一名见证人李某某陈述在2018年12月5日早晨6时40分许，在宝钢博物馆旁小路看到***转弯时摔倒。***摔倒后至食堂用餐时与同事交流过当日早晨摔倒的情况，被告认为因对原告当日早晨摔倒的事实无争议，故未对其同事进行调查核实。结合以上事实及当事人庭审陈述，本院认为，虽然交警部门出具的《道路交通事故证明》记载原告当日基本事实及成因无法查清，但被告宝山人保局作为工伤认定主管部门，在涉及当事人是否存在符合工伤认定条件的事实时负有调查核实义务，在已有相关证据指向原告存在上下班途中发生交通事故的基本事实，且原告已经提供相关案情线索的情况下，被告未进一步调查核实，相关事实应作对当事人有利的推定。据此，本院确认原告于2018年12月5日6时40分许在上班途中发生交通事故摔倒并受伤的事实。

其次，是否属于非本人主要责任的交通事故。本案中，交警部门出具的交通事故证明未对事故责任进行划分，被告宝山人保局未予认定工伤。原告认为，该次事故系发生于厂区范围内的单车意外事故，因连续多天阴雨，落叶覆盖路面的雨水、污泥、青苔导致电动车滑倒，被告宝山人保局在未进行调查分析的情况下直接推定原告负交通事故主要责任，不合法且有失公道。被告认为，原告系单车事故，且其事后报警导致基本事实及成因均无法查清，现有证据无法证明原告的情形符合非本人主要责任的要件。本院认为，“非本人主要责任”的认定一般以交警部门、司法机关等有权机关出具的法律文书为依据，前述法律文书不存在或者内容不明确时，社会保险行政部门应结合相关证据材料作出认定。具体而言，可根据是否存在交通事故、是否依法报案以及交通事故证明内容等进行综合判断。本案中，针对以上情况，宝山人保局作出不予认定工伤决定尚属事实基本清楚，适用法律依据正确。第一，原告所涉情况并非意外事故范畴。意外事故一般指出于不能抗拒或者不能预见的原因所引发的事故。本案原告驾驶电动车在道路上行驶发生交通事故，现有证据并不能证明存在不能抗拒或者不能预见的相关因素介入导致交通事故发生，故原告关于意外事故的主张，本院不予支持。第二，原告未及时报警或固定现场系交通事故成因无法查清的直接原因。根据《道路交通事故证明》记载，可以证明经交警部门调查，现已无法对原告此次交通事故的基本事实及成因进行认定。及时报警并固定事故现场系交通事故特别是单车事故当事人为维护自身权益所需采取的必要措施，本案原告作为交通事故现场唯一当事人，陈述因当时感觉并无大碍，为避免麻烦所以未及时报案，该理由并非可导致原告不能及时报案的有效理由，原告对该情形的造成负有直接责任。第三，本案所涉交通事故系单车事故，原告本身具有安全驾驶注意义务，现有证据不能证明在原告之外存在事故第三方责任人。第四，事发地路口竖有禁止车辆通行的标识牌，已对相关通行车辆及人员进行了警示，原告所述平时上下班人员均从该条道路通行的情况非合理的免责事由。综上所述，在交警部门出具《道路交通事故证明》证明因原告未及时报警且离开现场，导致基本事实及成因无法查清的情况下，因无新的证据证明事故责任，本院采纳被告关于现有证据无法证明原告为非本人主要责任的主张。

根据《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。被告宝山区政府作为行政复议机关，在收到原告提出的行政复议申请后依法受理，经复议审查在法定期限内作出被诉复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。

综上所述，原告要求撤销被诉不予认定工伤决定及被诉复议决定的诉讼请求缺乏充分的事实根据和法律依据，本院难以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：

驳回原告***的诉讼请求。

案件受理费人民币50元(原告已预缴)，由原告***负担。

如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。

审判长　　孙忠耘

审判员　　邹加沅

审判员　　袁文瀚

二〇二〇年二月十九日

书记员　　唐晓波

附：相关法律条文

《中华人民共和国行政诉讼法》

第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。

第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。