烟台金元包装材料有限公司与烟台市芝罘区安全生产监督管理局行政处罚二审行政判决书

山东省烟台市中级人民法院 行政判决书 （2016）鲁06行终367号 上诉人（原审原告）：烟台金元包装材料有限公司。住所地：烟台市芝罘区卧龙经济园区海洋路**。 法定代表人：***，副总经理。 委托代理人：***，山东康桥（烟台）律师事务所律师。 委托代理人：***，山东康桥（烟台）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：烟台市芝罘区安全生产监督管理局。住所地：烟台市芝罘区机场路**。 法定代表人：***，局长。 委托代理人：***，山东三和德通律师事务所律师。 上诉人烟台金元包装材料有限公司（下称金元公司）因安监行政处罚一案，不服烟台市芝罘区人民法院（2016）鲁0602行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 本案行政争议形成过程如下：2015年11月27日，烟台市芝罘区安全生产监督管理局（下称芝罘安监局）作出（烟芝）安监管罚[2015]1001-1号《行政处罚决定书(单位)》，以2015年4月18日16时许，在金元公司电梯井内发生一起高处坠落事故（下称4.18高处坠落事故），导致1人死亡，直接经济损失108万元。经事故调查组认定并经烟台市芝罘区人民政府批复，认定该事故系一起安全生产事故，金元公司有对职工安全生产教育培训不到位，对事故发生负有主要责任的行为为由，依照《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，决定给予金元公司罚款人民币25万元的行政处罚。 原审法院查明，原告系自动化生产各种铝制、塑料防盗盖的企业，***系原告单位装配工人。经烟台市特种设备检验研究院检验，原告单位电梯不符合要求，要求其整改。2015年4月18日下午,经原告单位车间主任***联系，口头约定由电梯维保单位烟台环宇电梯工程有限公司工作人员***到现场负责断电和开、关电梯门、指导电梯轿厢顶部检修控制装置的使用并负责现场的监护，原告则安排其公司***等4名员工在电梯轿厢顶部安装井道防护板，***操作电梯轿厢顶检修控制装置。安装过程中，由于***因故离开现场，原告方施工人员***在未采取任何安全防护措施的情况下，准备手动打开四楼的井道门锁时不慎脚踏空，坠落到一楼井道地面死亡，造成直接经济损失108万元。事故发生后，被告对原告法定代表人***及车间主任***进行了调查询问，立案后，被告向原告下达了行政处罚告知书及听证告知书，举行了听证，经集体讨论后，于2015年11月17日作出了（烟芝）安监管罚[2015]1001-1号《行政处罚决定书（单位）》，决定对原告处以罚款25万元的行政处罚。2015年12月7日，原告向被告递交了《关于申请延缓缴纳处罚金报告》，申请延期缴纳处罚金。2016年1月11日，原告诉至该院，请求撤销被告作出的上述处罚决定。 原审法院认为，本案的焦点问题是4.18高处坠落事故系特种设备事故还是安全生产事故。 《安全生产事故报告和调查处理条例》第二条规定：生产经营活动中发生和造成人员伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例。《特种设备事故报告和调查处理规定》第六条规定：因特种设备的不安全状态或者相关人员的不安全行为，在特种设备制造、安装、改造、维修、使用、检验检测活动中造成的人员伤亡、财产损失、特种设备严重损坏或者中断运行、人员滞留、人员转移等突发事件。该条明确规定了发生上述情形的事故才是特种设备事故。第八条规定:下列情形不属于特种设备事故：…（三）特种设备作业人员、检验检测人员因劳动保护措施缺失或者保护不当而发生坠落、中毒、窒息等情形的。本案中，原告为落实烟台市特种设备检验研究院的整改要求，对其公司内的垂直载货电梯安装井道防护板，在未与电梯维保方签订合同的情况下，由原告单位***联系烟台环宇电梯有限责任公司工作人员***到场负责电梯的断电、电梯轿厢的手动开、关，安排其公司***等四名工作人员安装防护板。在安装防护板的过程中，由没有资质的***负责电梯轿厢顶部检修控制装置的操作，且没有采取任何特殊的防护措施。在四名工作人员安装完三至四层的防护板后，开启电梯内控上升操作按钮时，电梯按钮失灵，由***爬高去手动打开四层井道门锁时，不慎脚踏空坠落至一楼井道地面死亡。该事故系一起典型的在生产经营活动中发生的因劳动保护措施缺失或者保护不当造成人员伤亡和直接经济损失的生产安全事故，不具有特种设备事故的特征，更不属于意外事件。被告在进行调查、立案、听证及集体研究后作出的行政处罚决定书，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，并未超越法定职权。故，原告的请求，无事实和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回原告金元公司的诉讼请求。 上诉人金元公司不服原审判决，上诉称，首先，一审法院对本案的定性有误，本案的审理焦点应该是行政处罚行为是否合法，应否定性为安全生产事故，而非4.18高处坠落事故系特种设备事故还是安全生产事故。上诉人主张此4.18高处坠落事故并非属于安全生产事故，且被上诉人提出的所有证据均无法证明4.18高处坠落事故构成安全生产责任事故。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被上诉人对其作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。但被上诉人提供的依据均不足以认定该事故属于安全生产事故。第一，上诉人生产经营内容为自动化生产各种铝制、塑料防盗盖，上诉人进行电梯维修是为了按照烟台市特种设备检验研究院的要求进行整改，电梯整改与生产经营毫无关系。第二、事发前上诉人与维保单位协商后，由维保单位与上诉人各司其职，***仅仅是负责安装井道防护板，而维保人员是负责电梯升降和电梯门开关。但维保工作人员擅离职守造成电梯门无法打开是造成本次事故的真正原因，并非是由于***劳动保护缺失或保护不当。第三，被上诉人作出行政处罚系以上诉人对职工安全生产教育培训不到位，应为此事故负主要责任，但被上诉人提供的证据均无法证实上诉人对职工安全教育不到位。另，被上诉人并没有提供作出对上诉人行政处罚的依据，被上诉人据以作出行政处罚的依据系《中华人民共和国生产安全法》第一百零九条（一）项之规定，但该条规定只是对于构成安全生产事故的分类处罚标准而非处罚依据。被上诉人对作出的行政处罚决定无论是从证据还是法律依据，均不能证实此事件构成安全生产事故，即不能证实被上诉人对上诉人作出处罚的合法性。其次，一审法院认定事实、适用法律有误。一审法院认定上诉人与维保单位未签订维保合同系认定有误。此次维修虽然没有签订书面合同，但两单位存在事实上的维保关系，不能以没有签订书面维保合同即认定4.18高处坠落事故属于安全生产事故。本案维保单位应对此事件负主要责任，被上诉人在没有调查维保单位的情况下，即作出对上诉人的行政处罚显失公平。请求撤销原审法院判决，依法改判或发回重审。 被上诉人芝罘安监局答辩称，一、4.18高空坠落事故属于安全生产事故，一审法院对事故性质的认定准确。1、依据《中华人民共和国安全生产法》第九条、《安全生产事故报告和调查处理条例》第二条及《特种设备事故报告和调查处理规定》（国家质量监督检验检疫总局第115号，2009年5月26日起施行）第八条的规定，上诉人的维修工人在作业时，因未采取任何防护措施，导致高处坠落，不属于特种设备事故，是一起典型的安全生产事故。2、金元公司是电梯的所有人和实际使用人，应建立电梯使用安全生产制度和操作规程，并对单位员工进行相关安全生产教育和培训。然而，根据被上诉人调查，金元公司并未就该次电梯井加装护板进行专门的安全教育培训，也没有采取保护措施。因此，在金元公司未履行法定的安全生产教育和培训职责的情况下，其员工违规操作而导致本案事故发生，金元公司对此应承担相应的安全生产管理责任。3、事发货梯系用于金元公司的生产经营活动，***的该违规操作是本案事故发生的直接原因，也正是金元公司对员工安全教育培训不足的结果，故金元公司应对事故发生承担主要责任。二、被上诉人作出的（烟芝）安监管罚[2015]1001-1号行政处罚决定书的适用法律正确，一审法院对被上诉人适用法律的认定正确。被上诉人依照《中华人民共和国安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理里》的有关规定对上诉人进行处罚适用法律正确。三、上诉人对被上诉人的行政处罚决定认可。金元公司向被上诉人提出了《关于申请延缓缴纳处罚金报告》，申请延缓缴纳单位处罚金。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 各方当事人在原审中提供的证据已随卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 二审期间，上诉人提交其与烟台环宇电梯工程有限责任公司签订的《垂直载货电梯维修保养合同书》一份。证明上诉人与维保方存在维保合同。经质证，被上诉人认为与本案无关联性。经评议，本院认为该证据不符合新证据的要求且无关联性，不予采信。 本院二审查明与原审法院相同。 本院认为，《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条规定“特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。”第三十二条规定“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”综合以上规定，人民政府对事故报告的批复确定了责任事故，是行政机关作出行政处罚的事实依据。本案中，被上诉人应当按照芝罘区人民政府对事故报告的批复，依法对事故发生单位进行行政处罚。但被上诉人在一审举证期限内没有提交芝罘区人民政府的批复，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”的规定，视为没有相应证据。其在二审庭审后提交的事故调查报告及批复，依法不予采纳。原审法院在被上诉人未提交有权机关的责任事故批复的情况下，直接审查认定“该事故系一起典型的……生产安全事故”，属认定事实不清。上诉人关于“原审中被上诉人提出的所有证据均无法证明4.18高处坠落事件构成生产安全责任事故”的主张，本院予以采纳。被上诉人作出的处罚决定，缺乏事实依据，依法应予撤销。原审法院判决结果不当，本院予以纠正。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销烟台市芝罘区人民法院（2016）鲁0602行初7号行政判决。 二、撤销被上诉人烟台市芝罘区安全生产监督管理局2015年11月27日作出的（烟芝）安监管罚[2015]1001-1号《行政处罚决定书(单位)》。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人烟台市芝罘区安全生产监督管理局负担。 本判决为终审判决。 审判长*** 审判员*** 审判员*** 二〇一六年九月八日 书记员***