海口市人民政府、湖北华筑建设有限公司等行政处罚行政二审行政判决书

海南省海口市中级人民法院 行政判决书 （2023）琼01行终65号 海南省海口市中级人民法院 行政判决书 （2023）琼01行终65号 上诉人（原审被告）海口市人民政府，住所地海南省海口市秀英区长滨东四街6号。 法定代表人丁某，市长。 委托诉讼代理人张某，海口市司法局工作人员。 被上诉人（原审原告）湖北华筑建设有限公司，住所地湖北省鄂州市鄂城区杜山镇人民政府大院四楼办公室，统一社会信用代码91420700179865433N。 法定代表人曾某,该公司执行董事兼总经理。 委托诉讼代理人袁某，海南本强律师事务所律师。 原审被告海口市综合行政执法局，住所地海口市长滨路市行政中心16号南楼五楼。 法定代表人林某，该局局长。 出庭应诉负责人刘某，该局四级调研员。 委托诉讼代理人杨某，海口市综合行政执法局琼山分局法制宣传科科员。 委托诉讼代理人王某，海口市综合行政执法局社会劳动保障大队执法人员。 上诉人海口市人民政府（以下简称市政府）因与被上诉人湖北华筑建设有限公司（以下简称华筑公司）、原审被告海口市综合行政执法局（以下简称市执法局）行政处罚以及行政复议一案，因不服海口市琼山区人民法院（以下简称原审法院）作出的（2022）琼0107行初130号行政判决，向本院提起上诉。本院于2023年3月13日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。上诉人市政府的委托诉讼代理人张某，华筑公司的委托诉讼代理人袁某，原审被告市执法局行政负责人刘某及其委托诉讼代理人杨某、王某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 本案被诉行政行为：市执法局于2022年3月15日作出海综执琼社决字第5号《行政处罚决定书》（以下简称5号处罚决定），认为华筑公司在规定的时间内拒绝履行《海口市综合执法局（琼山分局）劳动保障监察限期整改指令书》（〔2022〕海综执琼社改字第29号）的行为，违反了《劳动保障监察条例》第三十条第一款第三项的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条的规定，对华筑公司处予18000元罚款。市政府于2022年7月6日作出海府行复决[2022]201号《行政复议决定书》（以下简称201号复议决定），决定维持市执法局作出的5号处罚决定。华筑公司不服5号处罚决定及201号复议决定，于2022年7月21日向原审法院提起本案诉讼，请求：撤销市执法局作出的5号处罚决定和市政府作出201号复议决定。 原审法院经审理查明，2021年9月14日至2022年1月4日，***、***等17人陆续向市执法局投诉案外人海南博聚诺建筑工程有限公司（以下简称博聚诺公司）拖欠工资。2021年12月，市执法局对多名投诉人制作《询问笔录》，调查核实到位于海口市琼山区云龙镇凤凰山庄项目（即海口云龙·凤凰山庄项目，以下简称涉案项目）的建设单位为海口万域物业服务有限公司，施工总承包单位为华筑公司，劳务分包单位为博聚诺公司，***等17名农民工在涉案项目工地提供木工劳务的事实。2021年9月14日至2022年1月4日、5日，市执法局对上述投诉立案调查。2022年1月20日，市执法局向博聚诺公司发出《行政执法调查（询问）通知书》，要求该公司到市执法局接受调查询问并提供相关资料及对***等17人的工资情况进行说明。博聚诺公司授权在项目工地上做木工及代该公司进行考勤的工人***接受市执法局询问。***在笔录中承认投诉人投诉的事实、认可博聚诺公司拖欠***等17人工资共计242102元，并提供博聚诺公司盖章确认拖欠该17人工资金额的《农民工月工资表》。2022年1月21日，市执法局又对华筑公司的项目经理***制作《行政执法调查询问笔录》，***确认涉案项目的建设单位是海口万域物业服务有限公司，施工总承包单位为华筑公司，劳务分包单位为博聚诺公司，华筑公司与博聚诺公司有签订劳务分包合同；涉案项目因博聚诺公司人员组织的问题，工人不工作了；博聚诺公司2020年11月进场；博聚诺公司于2021年7月12日与华筑公司签订解除《工程劳务承包合同书》后退场；涉案项目尚未完成施工；华筑公司已与博聚诺公司的全权代理人***进行结算，华筑公司尚欠博聚诺公司工程款3万多元；待博聚诺公司核算清楚工人工资，华筑公司可用剩余的工程款为限代付工人工资。在市执法局调查的过程中，华筑公司提供其与博聚诺公司签订的关于涉案项目的《工程劳务分包合同书》、《凤凰山庄补充协议》等材料。2022年1月24日，市执法局向华筑公司作出并送达了[2022]海综执琼社改字第29号《限期整改指令书》，责令华筑公司自收到该指令书起2日内支付***等17人工资共计242102元，并在2022年1月27日将整改情况以书面形式报给市执法局。因华筑公司在规定的时间内未履行限期整改指令书，2022年2月21日，市执法局对华筑公司作出《行政处罚告知书》，告知华筑公司的违法事实是博聚诺公司拖欠***等17人工资共计242102元，华筑公司在规定的时间内拒绝履行该29号《限期整改指令书》指令；华筑公司的行为违反了《劳动保障监察条例》第三十条第一款第三项的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条的规定，拟对华筑公司在规定的时间内拒绝履行该29号《限期整改指令书》的行为，处以18000元罚款；同时告知华筑公司有权陈述和申辩及申请听证的权利。同日，华筑公司向市执法局递交了《申辩书》，但市执法局收到后未进行复核。2022年3月15日，市执法局作出5号处罚决定，查明华筑公司的违法事实为：博聚诺公司拖欠***等17人工资共计242102元；认为华筑公司在规定的时间内拒绝履行该29号《限期整改指令书》的指令，华筑公司的行为违反了《劳动保障监察条例》第三十条第一款第三项的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条的规定，对华筑公司在规定的时间内拒绝履行该29号《限期整改指令书》的行为，处以18000元罚款。2022年3月15日，华筑公司收到5号处罚决定。华筑公司不服5号处罚决定，于2022年5月9日向市政府申请行政复议，请求撤销5号处罚决定。2022年7月6日，市政府作出201号复议决定，认为市执法局作出的5号处罚决定认定事实清楚、程序合法，适用法律依据正确，裁量适当，决定维持5号处罚决定。华筑公司不服，遂向原审法院提起本案诉讼。 原审法院认为，根据《保障农民工工资支付条例》第三十条第三款规定：“分包单位对所招用农民工的实名制管理和工资支付负直接责任。施工总承包单位对分包单位劳动用工和工资发放等情况进行监督。分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。工程建设项目转包，拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿”。本案中，华筑公司作为涉案项目施工总承包方,对劳务分包单位博聚诺公司拖欠***等17名工人工资未支付，应由华筑公司先行向***等17名工人清偿，再向博聚诺公司依法追偿。因此，市执法局将华筑公司作为行政处罚对象立案调查并无不当。但市执法局向华筑公司发出《行政处罚告知书》后，华筑公司已向市执法局提出申辩意见，市执法局应当进行复核。市执法局并未举证证明其对华筑公司的申辩意见进行了复核。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条第一款的规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核……”。故市执法局未对华筑公司的申辩意见进行复核即作出涉案5号处罚决定，违反法定程序，应予撤销。市政府认定市执法局作出的5号处罚决定程序合法予以维持错误，应一并撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，判决如下：一、撤销市执法局于2022年3月15日作出的5号处罚决定；二、撤销市政府于2022年7月6日作出的201号复议决定。案件受理费50元，由市执法局、市政府负担。 上诉人市政府不服上述判决，向本院上诉称：一、上诉请求：（一）撤销（2022）琼0107行初130号行政判决；（二）驳回华筑公司诉讼请求；（三）本案一审、二审诉讼费由华筑公司承担。 二、事实与理由：（一）原审法院法认定市执法局未对华筑公司行政处罚阶段提交的陈述申辩进行复核，与事实不符。本案中，因华筑公司不履行市执法局2022年1月24日作出的《限期整改指令书》，市执法局于2022年2月21日作出《行政处罚告知书》，告知华筑公司拟作出行政处罚的事实、理由和依据以及华筑公司依法享有的陈述申辩和听证的权利。同日，华筑公司向市执法局提交了《申辩书》，市执法局在依法复核后，于2022年3月15日作出了5号处罚决定。原审法院认定市执法局未对华筑公司提交的《申辩书》进行复核，属认定事实错误。首先，行政处罚是针对违反行政管理秩序的行政相对人作出的惩戒。华筑公司未履行《限期整改指令书》，事实清楚，根据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项的规定，应当予以行政处罚。一审判决亦在判决书中认可：市执法局将华筑公司作为行政处罚对象立案处理并无不当。其次，关于市执法局作出5号处罚决定程序是否合法，市执法局在收到华筑公司提交的《申辩书》后是否进行复核的问题。根据《行政处罚法》第四十五条“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚”的规定，行政机关在作出行政处罚前，应当听取行政相对人的意见，并进行复核。市执法局在作出处罚决定之前，告知了华筑公司陈述、申辩及申请听证的权利，说明市执法局深知在作出对当事人权益义务势必造成影响的处罚行为之前，必须听取当事人的陈述申辩，这是保障当事人合法权利的必经程序，也是行政行为合法的必要条件。因此，市执法局在收到华筑公司提交的《申辩书》之后，依法核查了其提出的事实和理由，并将《申辩书》归入行政处罚案卷卷宗之中，在行政复议、行政诉讼阶段都作为作出行政处罚所依据的证据予以提交。可见，市执法局在作出5号处罚决定之前，已经对华筑公司的陈述申辩进行了复核。最后，行政机关对于当事人陈述申辩应当采取何种方式进行复核，《行政处罚法》没有作出任何强制性规定，一审判决存在对法律的误读。《行政处罚法》只规定行政机关应对于行政相对人提出的陈述申辩的复核，并未要求该复核行政机关应当以书面形式作出，也未要求行政机关应当将复核结果告知当事人。立法机关确立陈述申辩制度，是为了避免行政机关单方武断作出行政行为，也是为了保障行政相对人发表意见的权利。但是，法律法规并未要求行政机关必须对当事人的陈述申辩书面一一反驳，也是基于执法效能作出的考虑，即立法机关不愿意在复核程序上给行政执法增加程序行要求。因此，原审法院认定市执法局未对华筑公司提出的陈述申辩进行复核，完全不符合本案事实情况，也是对《行政处罚法》相关规定的误读，原审法院仅据此就撤销了5号处罚决定及201号复议决定，完全不考虑执法机关、复议机关付出的行政成本，对行政执法效率造成不必要的影响，请求二审法院依法予以纠正。 （二）5号处罚决定、201号复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，处理适当。华筑公司作为海口市琼山区云龙镇凤凰山庄项目施工总承包单位，将劳务分包单位为博聚诺公司。***等17名农民工受博聚诺公司代理人为***妻弟***的安排和指示在涉案项目工地提供木工劳务。2021年9月14日至2022年1月4日，***等17人陆续向市执法局投诉博聚诺公司拖欠工资。2022年1月22日，市执法局受理投诉并对华筑公司及博聚诺公司予以立案调查，对上述两单位进行调查询问并制作《询问笔录》，博聚诺公司对拖欠***等17人工资的事实及金额予以了确认。2022年1月24日，市执法局根据《保障农民工工资支付条例》第三十条第三款“工程建设项目转包，拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿”之规定，向华筑公司作出并送达了《限期整改指令书》，要求华筑公司自收到本指令书起2日内，支付***等17人工资共计242102元。因华筑公司在规定的时间内未履行限期整改指令书，2022年2月21日，市执法局作出《行政处罚告知书》，告知拟作出行政处罚的事实、理由和依据以及华筑公司依法享有的陈述申辩和听证的权利。同日，华筑公司向市执法局提交了《申辩书》。2022年3月15日，市执法局根据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项“经劳动保障行政部门责令改正拒不改正，或者拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定的，由劳动保障行政部门责令改正，处2000元以上2万元以下的罚款”的规定，作出5号处罚决定，对华筑公司作出罚款人民币18000元的行政处罚并送达华筑公司。华筑公司不服5号处罚决定，于2022年5月9日向上诉人申请行政复议，上诉人经审理后认为市执法局作出的5号处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，便于2022年7月6日作出201号复议决定予以维持。另查明，案外人吴某、项某二人于2022年1月17日向原审法院提起诉讼，原审法院分别于2022年3月8日、3月16日作出民事判决，由***支付案外人吴某、项某二人的劳务报酬及利息，博聚诺公司承担连带偿还责任。因此，市执法局作出的5号处罚决定与上诉人作出的201号复议决定认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法，原审法院仅以其认为的市执法局未对华筑公司申辩进行复核就撤销了上述处罚决定及复议决定，完全没有事实和法律的依据。 （三）华筑公司在行政处罚、行政复议、一审诉讼中提出的理由均不成立。华筑公司提出的理由有，该公司已经与博聚诺公司结算完毕，不欠付博聚诺公司劳务工程款，***等17人与博聚诺公司之间的纠纷，与该公司无关；***等人已经向法院起诉，法院已经判决博聚诺公司支付拖欠工资等。第一，《保障农民工工资支付条例》第三十条第三款是突破合同相对性的特殊规定。农民工是推动我国社会主义现代化建设的重要力量，工资是农民工的保命钱、活命钱、养命钱。因建设市场秩序不规范，存在违法分包、层层转包、挂靠承包等违法违规行为，加之施工企业劳动用工不规范，工程建设领域利益链条过长，导致处于末端环节的农民工资支付常常得不到保障。为多管齐下解决拖欠农民工工资的问题，在总结治理欠薪实践经验基础上，国务院根据出台了《保障农民工公职支付条例》。因农民工工资支付问题的复杂性和特殊性，《保障农民工公资支付条例》中有部分突破合同相对性的特殊规定，《保障农民工工资支付条例》第三十条第三、四款规定：“分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。工程建设项目转包，拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿”是基于建筑市场情况复杂，农民工个人抗风险能力弱���情况下，作出的特别规定。因此，市执法局对华筑公司作出《限期整改指令书》要求其支付涉案民工工资，认定事实清楚，适用法律正确。第二，关于华筑公司主张的部分农民工已经向法院起诉的问题。首先，在执法局作出《限期整改指令书》之时，涉案农民工还并未提起诉讼，因华筑公司不履行《限期整改指令书》，涉案农民工工资依旧无法得到保障，故部分农民工通过诉讼途径主张权利。综上，市执法局作出的5号处罚决定以及上诉人作出的201号复议决定认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法。一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院依法予以纠正。 被上诉人华筑公司答辩称：一、原审法院做出的一审判决所依据的事实认定清楚，法律依据适用正确。华筑公司已向市执法局提出申辩意见，市执法局应当进行复核，但上诉人及原审被告市执法局均未举证证明其对华筑公司的申辩意见进行了复核。原审法院根据《行政处罚法》第四十五条作出的行政判决所依据的事实认定清楚，法律依据适用正确。上诉人市政府在上诉状所列的理由错误百出，严重与事实不符，严重违背了事实和法律法规的要求。（一）上诉人应提供证据证明市执法局对申辩意见进行了复核。华筑公司是通过书面提出申辩的，市执法局应提供证据证明进行了复核。按常理来说，行政相对人和执法机关通过书面形式进行申辩和复核才是正常的，否则双方就此起争议时，如何判断？市执法局作为行政处罚机构，更应遵循行政执法行为的程序性。根据《海南省行政执法告知办法（试行）》第六条行政执法告知一般以书面形式为主，采用纸质、电子数据交换等方式。法律法规规定可以口头告知的，依照其规定。可知，行政执法的告知（本案的申辩意见答复）应以书面形式。（二）上诉人以原审法院完全不考虑执法机关、复议机关付出的行政成本，认为该判决对行政执法效率造成不必要的影响毫无根据。1.从《行政处罚法》总则第一条、第五条可知，行政处罚行为遵循的是维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，遵循公正、公开的原则。并没有提到要保障行政处罚的效率。指导行政法律法规和规章就是为了规范行政行为，避免行政权力的滥用，这是法律界的共识。上诉人公然违反法律的原则要求，声称要保障行政执法效率优先，是明显的违法理由，二审法院不应采纳。2.上诉人更应关注效率问题出在何处：一是***等4人于2021年9月14日到市执法局处投诉，但市执法局4个月后超期于2022年1月22日才立案，违反了行政处理的受理期限。二是本行政处罚出现的执法证未及时更换。 二、华筑公司有理由证明市执法局未进行复核。（一）执法人员未对（至今也未对）欠薪的直接责任人（聚博诺公司）进行立案调查，明显的“法定职责必须为”而不为，说明该局并未进行复核。华筑公司在《申辩书》里已大篇幅地提到聚博诺公司的恶意欠薪行为，如市执法局进行了复核，应对此按照“法定职责必须为”的行政执法行为依据《保障农民工工资支付条例》第三十条第一款）对恶意欠薪的被投诉人博聚诺公司进行行政调查、处理。聚博诺公司在法院判决的25份民事判决书要求该公司履行支付义务的时候，仍旧不履行支付农民工工资义务，也能证明该公司是恶意欠薪。（二）市执法局执法文书明显的书面错误，并没有纠正、补正，而是留到了一审庭审时，说明市执法局并没有复核。如上文所叙述市执法局4个月后超期于2022年1月22日才立案，违反了行政处理的受理期限；本案执法人员未及时更换执法证；（2022）海综执琼社改字第29号认定欠薪金额与报案人报告数额不一致未核查出入原因，且要求华筑公司2日内支付***等17人的242102元，缺乏合理期限；查看所有笔录，只有调查人签名，没有记录人员签名。（三）聚博诺公司已至少欠薪达25宗之多，数额巨大，已构成拒不履行劳动报酬罪，市执法局应移送公安调查，但至今连行政调查立案都未开展，说明该案只有直接办案的执法人员知悉，其它人员特别是市执法局的领导都未知悉，申辩、复核制度形同虚设。 三、上诉人滥用诉讼权利，应予以坚决地驳回上诉。市执法局是“复核”问题的直接当事人，其已服判未上诉。而上诉人在未提供新证据，也未提供正当理由的情况下独自提请上诉，是滥用诉讼程序的表现。华筑公司至今因5号处罚决定被列入《信用中国》的行政处罚执行人，给华筑公司的公司信誉造成了严重影响，妨害了公司的招投标资质，给企业经营造成了极大困境。 四、上诉状盖章是否合法，本次上诉是否有效，由二审法院进行审查。本案上诉状所写上诉人为“海口市人民政府”，但落款盖章为“海口市人民政府应诉专用章”。依据规定，授权性公章启用需要公告，但经网上查询，并未发现“海口市人民政府应诉专用章”的启用公告。因此，答辩人有理由质疑本次上诉状的合法性。综上所述，华筑公司有理由证明市执法局未对华筑公司的“申辩”进行复核，原审法院做出一审行政判决所依据的事实认定清楚，法律依据适用正确。而上诉人滥用诉讼权利，且本次上诉状的盖章合法性存疑，请二审法院依法驳回本次上诉，维持原判。 原审被告市执法局辩称，一、市执法局作出的5号处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。（一）华筑公司拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定的违法事实清楚，证据充分。2021年9月14日至2022年1月4日，***等17人陆续向市执法局递交投诉材料称在博聚诺公司处工作期间被拖欠农民工工资总计262125元。市执法局随即进行立案调查，对投诉人、博聚诺公司及华筑公司进行询问，查明投诉人***等17人均在海口云龙·凤翔山庄项目工地工作，该项目的建设单位为海口万域物业服务有限公司，总包单位为华筑公司，劳务分包单位为博聚诺公司；经博聚诺公司确认拖欠投诉人***等17人的工资数额总计为242120元。拖欠工资事实经劳务分包单位博聚诺公司确认无误后，2022年1月24日，市执法局依法向华筑公司送达《限期整改指令书》（2022海综执琼社改字第29号），要求华筑公司于2022年1月27日前对拖欠的17名农民工工资支付完毕，并将整改情况以书面形式报送市执法局。但截止2022年2月21日，市执法局仍未收到华筑公司已支付拖欠的17名农民工工资的证明材料，其同日提交的《申辩书》亦无法证明其已支付，华筑公司拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定的违法事实清楚。（二）市执法局作出5号处罚决定适用法律正确。华筑公司拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定的违法行为违反了《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项：“有下列行为之一的，由劳动保障行政部门责令改正；对有第（一）项、第（二）项或者第（三）项规定的行为的，处2000元以上2万元以下的罚款：（三）经劳动保障行政部门责令改正拒不改正，或者拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定的；”市执法局依据上述条款作出罚款人民币18000元的处罚决定适当。（三）市执法局作出5号处罚决定，程序合法。2021年9月14日至2022年1月4日，市执法局收到投诉材料后，依法对投诉人、博聚诺公司及华筑公司进行询问，制作《当事人询问笔录》、下达《限期整改指令书》（2022海综执琼社改字第29号），执法过程均由两名执法人员进行，调查程序合法。经法定调查程序后，于2022年2月21日向华筑公司直接送达《行政处罚告知书》，告知其违法事实、处罚依据和拟作出罚款18000元的处罚决定及其享有陈述、申辩及申请听证的权利。在法定期限内，华筑公司未提出听证申请，且市执法局已答复湖北华筑项目经理***，告知其陈述申辩意见本局不予以采纳。市执法局于2022年3月15日向华筑公司直接送达《行政处罚决定书》，作出罚款18000元的处罚决定，并告知其有权进行复议和诉讼；综上，市执法局处罚决定作出程序和法律文书送达程序均合法。 二、华筑公司辩称其不是实际用工主体，从而不应承担支付拖欠工人工资的义务不符合法律规定。《保障农民工工资支付条例》第三十条规定：“分包单位对所招用农民工的实名制管理和工资支付负直接责任。施工总承包单位对分包单位劳动用工和工资发放等情况进行监督。分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿……”，本案华筑公司作为施工总承包单位应对分包单位劳动用工和工资发放等情况进行监督，当分包单位拖欠农民工工资的，应先行清偿，故华筑公司辩称其不应承担支付拖欠工人工资的义务的理由不可采信。 三、市执法局作出处罚决定时，***等17名投诉人并未向法院提起诉讼。根据华筑公司提交的《应诉通知书》可知，***、***、***等9人诉博聚诺公司、***、第三人华筑公司劳务合同纠纷一案原审法院于2022年4月20日立案，其余投诉人尚未提起诉讼，市执法局于2022年3月15日已作出5号处罚决定，华筑公司称***等17人于2022年1月17日已提起诉讼的情况与事实不符。 四、华筑公司虽已解除与博聚诺公司的劳务分包关系，但拖欠农民工工资事宜发生在双方劳务分包关系存续期间内。根据***等17名投诉人书写的投诉书可知工资拖欠的发生时间为2021年3月至7月、2020年11月至2021年7月等，均在华筑公司与博聚诺公司解除劳务分包关系之前（2021年7月13日解除），华筑公司作为施工总承包单位应对分包单位劳动用工和工资发放等情况进行监督，当分包单位拖欠农民工工资的，应先行清偿。 五、关于原审法院认定市执法局未依法对华筑公司的陈述申辩进行复核的问题。（一）首先，市执法局已复核并答复华筑公司的陈述申辩。2022年2月21日，华筑公司的项目经理***向市执法局提交陈述申辩书，市执法局审阅后，发现其申辩内容与2022年1月25日其向市执法局提交的情况说明（办案取证中已核实，不予采纳）的内容毫无差别，且未能提交新的有效证据。故市执法局口头告知***其陈述申辩内容已经过讨论，不予以采纳。其对于其结果已然知悉，故其在后续的行政复议及诉讼阶段，从未向复议机关或法院提出对市执法局的陈述申辩程序存在异议。（二）法律并未明确陈述申辩的具体规范程序。《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条第一款规定：当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，并对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。毫无疑问，当事人的陈述申辩权属于很重要的权利，对行政案件的公正审查有着十分重要的作用。但是目前，没有任何法律法规或者行政执法规范对于行政机关的陈述申辩复核的具体流程予以明细化。故未证实市执法局对于华筑公司的重复且没有证据证实的申辩进行额外的书面复核属于违反法定程序。以上实际操作理论也在《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十九条（违法嫌疑人有权进行陈述和申辩。对违法嫌疑人提出的新的事实、理由和证据，公安机关应当进行复核。公安机关不得因违法嫌疑人申辩而加重处罚）规定中得以体现。《海南省行政执法办案指引》作为全省综合执法领域的办案指引明确指法人员应当接受材料，充分听取当事人的意见，但该指引也没有明确提到说要书面回复。关于公安机关办理行政案件程序规定中169条“违法嫌疑人有权进行陈述和申辩，对违法嫌疑人提出新的事实、理由和证据，公安机关应当复核”，本案中，华筑公司提出申辩的内容，与其在2022年1月25日提交的说明一样，华筑公司提出陈述申辩没有附佐证材料，基于成本的考虑没有书面答复，但已经口头答复了项目经理，一审中华筑公司没有对此程序提出异议。（三）市执法局没有违反法定程序，原审法院亦认为市执法局将华筑公司作为行政处罚对象予以立案调查并无不当。市执法局未能将陈述申辩的复核情况予以书面载明并归档属于不规范的案件瑕疵，并非违反法定程序，对华筑公司的权利也并未产生实质性不良影响。且华筑公司的违法事实一直存在，如因该瑕疵便撤销5号处罚决定，意味着行政机关又要花费巨大的人力物力财力对以上本已经查清的案件再次启动调查并作出行政处罚，无疑增加政府的行政执法成本且未能妥善解决欠薪的社会矛盾纠纷，甚至是加剧。行政审判可以促进行政机关的依法行政进程，行政处罚的复核程序有待法律法规的进一步完善，在这之前过于原则地理解复核的程序要求，是对于行政机关从事繁杂社会行政管理的额外负担。故市执法局认为司法审判应当兼顾合法合情合理的社会综合评价原则。综上，市执法局作出的5号处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求人民法院依法予以查明审判。 上诉人市政府提起上诉后，原审法院已将原审判决所列证据随卷移送本院。 二审期间，华筑公司提交了以下证据：证据1.《海南省行政执法告知办法（试行）》，证据2.国家公共信用信息中心信关于博聚诺公司的信用报告，证据3.国家公共信用信息中心信关于华筑公司的信用报告，证据4.珠海市人民政府关于启用市政府行政复议专用章和应诉专用章的公告。 经本院主持质证，市政府和市执法局对上述证据1-3的真实性、合法性予以认可，对其关联性和证明内容不予认可；对证据4的真实性予以认可，对合法性和关联性不予认可。经审查，华筑公司提交了上述证据与本案没有关联性，本院不予认定。 本院经审理查明的事实中，除了原审法院认定“华筑公司向市执法局递交了《申辩书》，但市执法局收到后未进行复核”的事实不予确认外，其他事实与原审判决查明的事实基本一致。 二审补充查明，2022年2月21日，华筑公司作出的《申辩书》中提出的申辩意见主要是其与博聚诺公司之间的劳务合同已经履行完毕，主张其与被欠薪农民工之间没有关系，不是拖欠工人工资的责任主体，其司已积极配合完成整改等。该申辩意见主要内容在调查阶段曾提出过，市执法局已进行记录核查。华筑公司在法定期限内未提出听证申请，市执法局称已答复华筑公司项目经理***，告知其陈述申辩意见不予以采纳，华筑公司对此并未提出异议。 本院认为，本案争议的焦点问题为：市执法局作出的5号处罚决定和市政府作出的201号复议决定是否合法，市执法局是否已对华筑公司提交的《申辩书》进行复核。 关于市执法局作出的5号处罚决定是否合法的问题。首先，根据《保障农民工工资支付条例》第三十条规定：“分包单位对所招用农民工的实名制管理和工资支付负直接责任。施工总承包单位对分包单位劳动用工和工资发放等情况进行监督。分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。工程建设项目转包，拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。”本案中，华筑公司作为涉案项目施工总承包单位，将劳务分包给博聚诺公司，***等17名农民工受博聚诺公司的安排和指示在涉案项目工地提供木工劳务。2021年9月14日至2022年1月4日期间，***等17人陆续向市执法局投诉博聚诺公司拖欠工资。市执法局受理投诉并对华筑公司及博聚诺公司予以立案调查，对上述两单位进行调查询问并制作《询问笔录》，博聚诺公司对拖欠***等17人工资的事实及金额予以确认。市执法局向华筑公司作出并送达了《限期整改指令书》，要求华筑公司自收到该指令书起2日内，支付***等17人工资共计242102元。对于上述事实，虽然华筑公司提出博聚诺公司对***等17人工资支付负直接责任，但华筑公司对分包单位博聚诺公司拖欠的农民工工资，依法负有监督责任和先行清偿再进行追偿的责任。而华筑公司提交的证据也不足以证明其司已依法履行了对分包单位博聚诺公司拖欠农民工工资的监督责任和先行清偿责任。因此，市执法局向华筑公司作出的《限期整改指令书》于法有据，应予支持。华筑公司主张其不是拖欠工人工资的责任主体而不应承担法律责任的抗辩理由不符合法律规定，本院不予采纳。 其次，根据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项规定：“经劳动保障行政部门责令改正拒不改正，或者拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定的，由劳动保障行政部门责令改正，处2000元以上2万元以下的罚款”。本案中，华筑公司在规定的时间内未履行市执法局作出的整改指令内容。经法定调查程序后，市执法局于2022年2月21日向华筑公司直接送达《行政处罚告知书》，告知其违法事实、处罚依据和拟作出罚款18000元的处罚决定及其享有陈述、申辩及申请听证的权利。在法定期限内，华筑公司未提出听证申请，且市执法局已答复华筑公司项目经理***，告知其陈述申辩意见不予以采纳。因此，市执法局作出5号处罚决定所认定的事实清楚，适用法律法规正确，量罚结果适当。 关于市政府作出的201号复议决定是否合法，市执法局是否已对华筑公司提交的《申辩书》进行复核。首先，市政府在依法受理复议申请后，通知市执法局进行行政复议答复，市执法局依法提交《行政复议答复书》和相关证明材料。市政府经过审理，认定市执法局在履行立案、调查、询问、限期责令整改、行政处罚事先告知等程序，结合华筑公司拒不履行限期责令整改书的情节作出5号处罚决定事实清楚、适用法律正确、量罚得当，并据此作出维持5号处罚决定的201号复议决定送达各方当事人。该行政复议程序符合行政复议法及其实施条例的规定，依法应予确认。 其次，对于市执法局和市政府是否已对华筑公司提交的《申辩书》进行复核的问题。根据《行政处罚法》第四十五条“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚”的规定，行政机关在作出行政处罚前，应当听取行政相对人的意见，并进行复核。本案中，市执法局在作出5号处罚决定之前，于2022年2月21日作出《行政处罚告知书》，告知华筑公司拟作出行政处罚的事实、理由和依据以及华筑公司依法享有的陈述、申辩和听证的权利。而且，市执法局在收到华筑公司提交的《申辩书》之后，依法将《申辩书》归入行政处罚案卷卷宗之中，在行政复议、行政诉讼阶段都作为作出行政处罚所依据的证据予以提交。其次，华筑公司提出的申辩意见主要以其与博聚诺公司之间的劳务合同已经履行完毕，主张其与被欠薪农民工之间没有关系，不是拖欠工人工资的责任主体，该申辩意见既与本案查明的事实不符，也明显不符合《保障农民工工资支付条例》第三十条第二、第三款的规定。而且，华筑公司提出申辩书的内容与其提出的复议申请书的内容也基本一致，对于华筑公司的主体问题，复议决定中已再次进行复核和回应，故原审判决以市执法局和市政府对此未提交书面证据为由认定未进行过复核，缺乏事实和法律依据，本院对此予以纠正。 综上，原审判决未对5号处罚决定和201号复议决定的合法性进行全面的审查，仅以市执法局未对华筑公司提交的申辩意见进行复核为由作出撤销上述行政决定的处理意见，不符合法律规定，本院依法予以纠正。市政府提出的上诉理由成立，本院予以支持。华筑公司的诉讼理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销海口市琼山区人民法院（2022）琼0107行初130号行政判决； 二、驳回被上诉人湖北华筑建设有限公司的诉讼请求。 本案一、二审案件受理费合计100元，由湖北华筑建设有限公司承担。 本判决为终审判决。 审判长*** 审判员*** 审判员*** 二〇二三年五月三十日 法官助理*** 书记员*** 附相关法律条文: 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定事实基本不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提出上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 撰稿:*** 校对:*** 印刷:*** 海南省海口市中级人民法院 2023年5月30日印制 （共印9份）