上海金色医药科技发展有限公司诉国家食品药品监督管理总局其他一案一审行政判决书

北京市第一中级人民法院 行政判决书 （2016）京01行初1132号 原告上海金色医药科技发展有限公司，住所地上海市。 法定代表人***，总经理。 委托代理人***，上海金色医药科技发展有限公司员工。 委托代理人***，北京泽博律师事务所律师。 被告国家食品药品监督管理总局，住所地北京市西城区。 法定代表人***，局长。 委托代理人高荣，国家食品药品监督管理总局工作人员。 委托代理人***，北京市中兆（西安）律师事务所律师。 第三人上海通用药业股份有限公司。 原告上海金色医药科技发展有限公司（以下简称金色医药公司）不服被告国家食品药品监督管理总局作出的审批意见通知件（批件号：2016L04493，以下简称被诉通知件）、食药监复决字〔2016〕56号行政复议决定（以下简称被诉复议决定），向本院提起行政诉讼。本院立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本和应诉通知书，依法追加与本案有利害关系的上海通用药业股份有限公司（以下简称通用药业公司）作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年12月8日、2016年12月22日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人***及其委托代理人***、***，被告的委托代理人高荣、***两次均到庭参加了诉讼。经本院合法传唤，第三人未到庭参加诉讼，依法不影响本案的审理。本案现已审理终结。 2016年4月22日，被告作出被诉通知件，认为：根据《中华人民共和国药品管理法》（以下简称药品管理法）及有关规定，经审查，原告与第三人所申请的噻康唑软膏（受理号CXHS1100007沪）不符合药品注册的有关要求，不批准该药品注册。理由如下：该药品临床试验存在修改数据和部分数据不可溯源，依据《药品注册管理办法》第一百五十四条第（二）项的规定，该药品不予批准。原告、第三人不服，向被告申请行政复议，被告于2016年10月9日作出被诉复议决定，依照《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十八条第一款第（一）**规定，决定维持被诉通知件，驳回原告、第三人关于对《关于开展药物临床试验数据自查核查工作的公告》（2015年第117号，以下简称117号公告）进行附带审查的复议请求。 原告诉称：1.原告提出的噻康唑软膏剂注册申请于2004年4月16日获得受理，并于同年12月8日获得临床试验批准。临床试验结束后，原告于2010年10月21日向被告委托的上海市食品药品监督管理局提交申报生产的药品注册申请资料，被告于2011年受理涉案注册申请，迟至2016年方作出被诉通知件，严重超过法定时限。被告虽于被诉复议决定中认定了前述超期问题，但未考虑违反法定程序给原告造成的严重后果从而作出正确的行政复议决定。2.被告对已经确认合格的药品临床试验，在药品注册申请的审查已超出法定时限且原始档案已按规定销毁处理之后，再次重新进行临床核查，进而作出被诉通知件显然不当。3.被告于2015年12月进行的临床核查工作不完整、不规范，结论错误、不可信。涉案药品的临床试验属于盲态研究，数据的更正，不能错称为“修改”，其本身并不能获得指向性目的，也不存在操纵试验结果的可能性，不影响该药品临床试验数据的真实性。4.被告未经充分调查即作出被诉复议决定，未经过听证会或最基础的调查。综上所述，请求法院判决撤销被诉通知件及被诉复议决定，判令被告重新作出相应行政行为。 原告在法定举证期限内向本院提交了下列证据：1.被告作出的《关于噻康唑及软膏相关行政复议事宜的答复意见》，2.药审字[2014]1422号《噻康唑软膏（CXHS1100007）技术审评报告》，3.药品注册生产现场检查报告（编号：RIR-H-20150045），4.《上海市食品药品检验所药品注册检验报告表》（编号：沪食药检审发[2015]204号）、《上海市食品药品检验所检验报告书》（编号：20150299），5.《药品注册研制现场核查报告》（编号：沪新110003），证据1-5证明在117号公告之后，2015年12月重新核查之前，原告已通过全面审批；6.《国家食品药品监督管理总局食品药品审核查验中心药物临床试验数据现场核查报告》，7.《上海市食品药品监督管理局药品注册申请受理通知书》（编号：沪新110003），8.《临床试验中心小结表》，9.《上海市食品药品监督管理局药品注册现场核查通知书》（受理号：CXHS1100007沪），10.被诉通知件、审批意见通知件（批件号：2016L04481，以下简称04481号通知件），11.编号为123523及123524的临床医学检验报告，证据5、6-11证明被告所称的“修改数据和部分数据不可溯源涉及真实性”的问题没有事实依据，并且其认定过程违反法定程序；12.资料项目编号为29的临床研究计划及研究方案，证据1、12证明被告没有认真履行法定职责，将次要疗效列为主要疗效评价进行判别，依据错误；13.食药监复决字[2016]57号行政复议决定（以下简称57号复议决定），证据1、证据10中的04481号通知件、证据13证明被告依据117号公告作出行政许可行为，又以117号公告不是规范性行政文件为由不进行审查，在法律上自相矛盾；14.2016年6月的补充敏感性分析结果，15.资料项目编号为32的临床试验报告，证据14、15证明原告在临床试验过程中的数据是真实的、可靠的、客观的、有效的、合法的。 被告辩称：1.根据《药品注册管理办法》第五条、第十三条、第十六条、第一百五十四条之规定，被告有权对申请人的临床试验进行核查，申请人应当提供充分可靠的研究数据，并对其申报资料的真实性负责。本案中，经被告的食品药品审核查验中心对原告的临床试验资料进行现场核查，发现其资料存在修改数据和部分数据不可溯源的问题，并就此作出《药物临床试验数据核查审核报告》。药品审评中心综合申报资料和《药物临床试验数据核查审核报告》进行了审评，作出综合审评意见，认为现有临床试验数据存在真实性问题，依据现有临床试验数据无法评价涉案药品有效性，建议不予批准。基于以上技术审评情况，被告作出被诉通知件具有事实和法律依据。2.原告的临床试验数据不可溯源与时间无关，并非被告超期审批导致。且评价涉案药品有效性的主要指标为“临床疗效评价”和“真菌学疗效评价”，次要指标为“临床症状和体征评分”。原告修改的19例数据，修改内容为“疗效评分”和“症状评分”，两项均为评价药品有效性的核心内容，且无法查证原始数据。此种情况严重违反《药物临床试验质量管理规范》第四十八条的规定。原告的数据修改并非依法进行，影响了数据的真实性。3.根据行政复议法第七条之规定，行政复议申请人只能对作为行政行为依据的规范性文件提出附带性的合法性审查。117号公告并非被告作出被诉通知件的依据，故该文件不属于本行政复议附带性审查的范围。4.被告在行政复议过程中，依法受理了原告、第三人的行政复议申请，并要求药品化妆品注册管理司进行答复，经过对行政许可行为的审查，被告作出被诉复议决定符合法定程序。且该案无需进行听证。综上，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 在法定举证期限内，被告提交了下列证据：1.噻康唑软膏全部申报及审评审批资料，证明原告提交的申报资料不符合药品注册的有关规定，被告依法进行了审评审批；2.行政复议申请书及申请材料，证明被告收到原告行政复议申请的时间及原告行政复议的请求；3.《补正行政复议申请通知书》（食药监复补字〔2016〕94号）、EMS快递单及查询结果，证明被告依法要求原告补正相关资料；4.行政复议补正材料，证明原告补正的行政复议申请材料；5.《行政复议受理通知书》（食药监复受字〔2016〕78号）、EMS快递单及查询结果，证明被告依法受理原告的行政复议；6.《行政复议答复通知书》（食药监答复字〔2016〕78号）、EMS快递单及查询结果，证明被告依法通知药品化妆品注册管理司对原告的行政复议申请进行答复；7.《行政复议答复书》及答复材料，证明药品化妆品注册管理司对该案所涉行政复议作出答复并提供证据材料；8.《延期审理通知书》（食药监复延字〔2016〕78号）、EMS快递单及查询结果，证明被告依法告知原告行政复议延期；9.被诉复议决定、EMS快递单及查询结果，证明被告送达被诉复议决定的时间及送达时间符合法律规定。 第三人书面表示接受和服从法院的裁判结果，未向本院提交证据。 经庭审质证，原告认可被告提交的全部证据的关联性、合法性、真实性，不同意证明目的。被告认可原告提交的全部证据的关联性、合法性、真实性，不同意证明目的。 本院对证据认证如下：原告提交的证据10中的被诉通知件、被告提交的证据9中的被诉复议决定系本案被诉行为，不作为证据使用。原告提交的证据10中的04481号通知件、证据13与本案无关，本院不予采纳。原告及被告提交的其他证据均与本案有关，来源合法，内容真实，本院予以采纳。 经审理查明：2010年10月21日，原告向被告委托的上海市食品药品监督管理局提出噻康唑软膏新药证书申请，第三人向被告委托的上海市食品药品监督管理局提出噻康唑软膏药品生产注册申请。2011年1月5日，上海市食品药品监督管理局受被告委托，受理了原告、第三人提出的前述申请（受理号：CXHS1100007沪）。2011年7月12日，药品审评中心开始对前述药品进行技术审评。经过临床专业审评、专家咨询会、合审会等程序，药品审评中心于2014年5月，完成该药品的技术审评，结论为批准生产，需由被告的食品药品审核查验中心进行生产现场检查。2015年8月，该药品通过生产现场检查。2015年7月22日，被告作出117号公告，载明：“为落实党中央、国务院用‘最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众饮食用药安全’的要求，从源头上保障药品安全、有效，国家食品药品监督管理总局决定对附件所列已申报生产或进口的待审注册药品申请开展药物临床试验数据核查。”涉案药品属于前述公告所列开展药物临床试验数据核查的品种。2015年12月，被告的食品药品审核查验中心对涉案药品的药物临床试验的相关资料进行了检查、溯源及评估，并于之后出具药物临床试验数据核查审核报告，主要内容为：1.发现的问题为：修改数据、数据不可溯源、数据不完整、不规范。2.集体审查意见为：审评专家根据核查组的现场核查发现问题，提出如下审查意见：存在修改数据现象，存在部分数据不可溯源现象，存在部分数据不完整现象。申办者根据检查中发现的部分问题提交了情况说明，核查中心针对申办者提交的说明于2016年1月18日召开评审会，评审意见如下：申办者和研究者提供的相关解释不合理，上述问题仍然存在。该项目存在修改数据、部分数据不可溯源、部分数据不完整、实施不规范等问题。3.审核意见为：根据检查组提交的现场检查资料和审评专家集体审查意见，审核认为该项目存在修改数据、部分数据不可溯源、部分数据不完整、实施不规范等问题。2016年1月25日，药品审评中心收到前述报告。2016年3月7日，药品审评中心召开临床专业审评会，对前述报告进行讨论。2016年3月25日，药品审评中心作出综合审评意见，处理建议为：建议该药品不予批准。不批准理由为：该药品临床试验存在修改数据和部分数据不可溯源，依据《药品注册管理办法》第一百五十四条第（二）项的规定，建议该药品不予批准。2016年4月14日，被告收到申报资料和前述审评意见。经审查，被告于同月22日作出被诉通知件。原告、第三人不服，向被告申请行政复议，请求撤销被诉通知件并在法定期限内重新作出具体行政行为，对117号公告进行附带审查。2016年7月11日，被告作出补正行政复议申请通知书，通知原告补正材料。2016年7月20日，被告收到原告提交的补正材料。同日，被告作出行政复议受理通知书并作出行政复议答复通知书，通知药品化妆品注册管理司就该行政复议申请提交答复书及相关证据依据。2016年8月1日，药品化妆品注册管理司提交行政复议答复书及相关证据依据。2016年9月8日，被告作出延期审理通知书，认为本案因情况复杂，需要进一步调查研究，根据行政复议法第三十一条的规定，决定延期至2016年10月9日前作出行政复议决定。2016年10月9日，被告作出被诉复议决定。原告不服，诉至本院。 本院认为：根据药品管理法及《药品注册管理办法》的规定，被告针对原告、第三人提出的涉案申请具有进行审批的法定职责。 药品管理法第二十九条第二款规定，完成临床试验并通过审批的新药，由国务院药品监督管理部门批准，发给新药证书。第三十一条第一款规定，生产新药或者已有国家标准的药品的，须经国务院药品监督管理部门批准，并发给药品批准文号。《药品注册管理办法》第十三条规定，申请人应当提供充分可靠的研究数据，证明药品的安全性、有效性和质量可控性，并对全部资料的真实性负责。第十六条规定，药品注册过程中，药品监督管理部门应当对非临床研究、临床试验进行现场核查、有因核查，以及批准上市前的生产现场检查，以确认申报资料的真实性、准确性和完整性。第六十条规定，国家食品药品监督管理局药品审评中心收到申报资料后，应当在规定的时间内组织药学、医学及其他技术人员对申报资料进行审评，必要时可以要求申请人补充资料，并说明理由。经审评符合规定的，国家食品药品监督管理局药品审评中心通知申请人申请生产现场检查，并告知国家食品药品监督管理局药品认证管理中心；经审评不符合规定的，国家食品药品监督管理局药品审评中心将审评意见和有关资料报送国家食品药品监督管理局，国家食品药品监督管理局依据技术审评意见，作出不予批准的决定，发给《审批意见通知件》，并说明理由。该办法第一百五十四条第(二)项规定，在注册过程中发现申报资料不真实，申请人不能证明其申报资料真实的，不予批准。因此，申请人的申请资料不符合上述规定的，被告即应作出不予审批的决定。本案中，药品审评中心作出综合审评意见认为，该药品临床试验存在修改数据和部分数据不可溯源，依据《药品注册管理办法》第一百五十四条第（二）项的规定，建议该药品不予批准。因此，由于原告申请的涉案药品不符合上述规定的基本技术要求，被告以综合审评意见为技术依据作出的被诉通知件具有事实及法律依据。 关于审批期限。《药品注册管理办法》第一百五十条第（二）项规定，新药生产技术审评时间为150日；获准进入特殊审批程序的品种为120日。本案中，被告的药品审评中心于2011年7月12日承办进入技术审评，直至2016年3月25日作出综合审评意见，未能在上述规定期限内完成技术审评工作。根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）第四十二条第一款之规定，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日。该法第四十五条规定，行政机关作出行政许可决定，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的，所需时间不计算在本节规定的期限内。行政机关应当将所需时间书面告知申请人。本案中，自2011年1月5日受理原告、第三人的申请，至2016年4月22日被告作出被诉通知件，扣除规定技术审评时间150日，已超出行政许可法规定之行政许可期限，故，被诉通知件作出程序违法。但鉴于被诉通知件不予批准结论具有事实及法律依据，超期作出该通知件未对原告、第三人获得许可的权利产生实际影响，本院应确认被诉通知件违法。 关于原告认为被告在已超出对涉案药品的法定审批时限且原始档案已按规定销毁处理之后，再次重新进行临床数据的核查，进而作出被诉通知件显然不当的问题，本院认为，法律法规对作为技术审评基础的临床数据核查的实施时间及次数并未进行限制性规定，被告于2015年12月进行的核查亦在正当合理的范围之内。且《药品注册管理办法》第六十六条、第六十七条规定，国家食品药品监督管理局根据保护公众健康的要求，可以对批准生产的新药品种设立监测期。监测期自新药批准生产之日起计算，最长不得超过5年。药品生产企业应当考察处于监测期内的新药的生产工艺、质量、稳定性、疗效及不良反应等情况，并每年向所在地省、自治区、直辖市药品监督管理部门报告。《药物临床试验质量管理规范》第五十二条规定，临床试验中的资料均须按规定保存（附录2）及管理。研究者应保存临床试验资料至临床试验终止后五年。申办者应保存临床试验资料至试验药物被批准上市后五年。即便原告主张由于原始档案销毁而导致出现核查发现的部分问题，亦为原告未遵守前述规定，未等待试验药物被批准即销毁临床试验资料所致。被告于2015年12月进行的核查虽已超出技术审评的规定时限，但并不影响核查结论及以此为基础的技术审评意见的有效性。因此，原告的该项诉讼主张，本院不予支持。 行政复议法第七条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。根据前述法律规定，行政复议法附带性审查的规定为作出行政行为的规范性依据。本案中，117号公告的内容仅是公告开展药物临床试验数据核查此项工作，不属于行政复议法第七条规定的规范性依据，不属于行政复议法规定的附带性审查范围。因此，被诉复议决定驳回原告、第三人要求对117号公告进行的附带审查请求并无不当。被诉复议决定的作出亦经过补正、受理、通知被申请人答复及提交证据等法定程序，程序亦无不当，但鉴于被诉通知件应确认违法，本院应一并确认被诉复议决定违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）**规定，判决如下： 一、确认被告国家食品药品监督管理总局于二○一六年 四月二十二日作出的《审批意见通知件》（批件号：2016L04493）违法； 二、确认被告国家食品药品监督管理总局于二○一六年 十月九日作出的食药监复决字〔2016〕56号行政复议决定违法； 三、驳回原告上海金色医药科技发展有限公司的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告国家食品药品监督管理总局负担（于本判决生效后7日内交纳）。 如不服本判决，各方当事人可在本判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本并预交上诉案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。上诉人在上诉期满后7日内未预交上诉案件受理费，又未提出免交或缓交申请的，视为自动撤回上诉。 审　　判　　长　　　张靛卿 代 理 审 判 员　　　*** 代 理 审 判 员　　　*** 二○一七年四月二十日 书　　记　　员　　　易　梦