西乌珠穆沁旗自然资源局、中能建路桥工程有限公司等行政二审行政判决书

行政判决书 （2025）内25行终12号 上诉人（原审被告）：西乌珠穆沁旗自然资源局，住所地内蒙古自治区锡林郭勒盟西乌珠穆沁旗巴拉嘎尔高勒镇。 法定代表人：***，职务：局长。 行政机关负责人：***，职务：副局长。 委托诉讼代理人：***，内蒙古宝蕴律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：中能建路桥工程有限公司，住所地天津市和平区小白楼街大沽北路99号。 法定代表人：***，职务：董事长。 委托诉讼代理人：***、***，北京金诚同达律师事务所律师。 上诉人西乌珠穆沁旗自然资源局与被上诉人中能建路桥工程有限公司行政恢复原状一案，不服西乌珠穆沁旗人民法院（2024）内2526行初25号行政判决，向锡林郭勒盟中级人民法院提起上诉。锡林郭勒盟中级人民法院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人西乌珠穆沁旗自然资源局行政机关负责人***、委托诉讼代理人***，被上诉人中能建路桥工程有限公司的委托诉讼代理人***、***，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2007年7月23日，省道204线巴大公路天津城建道路桥工程有限公司项目部作为建设单位，就省道204线巴拉嘎尔高勒至大水菠萝二级公路工程，填写《建设项目环境影响登记表》，由西乌珠穆沁旗环境保护局审批。2007年7月24日，省道204线巴大公路天津城建道路桥工程有限公司项目部作为采矿权申请人提交采矿权申请，矿山名称为西乌旗巴彦哈日石料场。西乌旗自然资源局决定为省道204线巴大段项目建设管理办公室协议出让采石场两处，于2007年7月24日作出《关于为重点公路建设单位协议出让两处采石场采矿权的请示》，向锡林郭勒盟国土资源局请示。于2007年8月为省道204线巴大公路天津城建道路桥工程有限公司项目部颁发《采矿许可证》，期限自2007年8月至2008年8月。2008年7月23日，省道204线巴大公路天津城建道路桥工程有限公司项目部提交采矿权延续申请，于2008年8月18日颁发《采矿许可证》，期限自2008年8月至2009年8月。2008年10月15日，省道204线巴大公路天津城建道路桥工程有限公司项目部提交采矿权变更申请，将采矿权人由省道204线巴大公路天津城建道路桥工程有限公司项目部变更为西乌旗巴彦哈日石料场，并经西乌珠穆沁旗国土资源局盖章同意。于2008年10月15日颁发《采矿许可证》，采矿权人为省道204线巴大公路天津城建道路桥工程有限公司项目部，期限自2008年10月30日至2009年10月30日。2009年10月20日、2011年5月20日、2011年6月12日均由西乌旗巴彦哈日石料场作为采矿权申请人提交采矿权延续申请及变更申请，提交的相关材料均盖有西乌旗巴彦哈日石料场公章。2009年11月21日及2010年12月21日颁发了采矿权人为省道204线巴大公路天津城建道路桥工程有限公司项目部的《采矿许可证》。2024年1月3日，西乌旗自然资源局向中能建公司作出《关于限期完成矿山地质环境闭坑治理工作的行政决定书》，通知于2024年8月31日前完成矿山开采期间造成破坏区域的矿山地质环境闭坑治理工作并提交验收申请。原告于2024年1月9日向被告西乌旗自然资源局提交陈述申辩意见，被告西乌旗自然资源局于2024年1月23日作出《回复函》。 另查明，2020年8月18日，天津城建道桥工程有限公司名称变更为中能建路桥工程有限公司。 原审法院认为，依据《土地复垦条例》第三条的规定，按照谁损毁、谁复垦的原则，生产建设活动损毁的土地，由生产建设单位或者个人即土地复垦义务人负责复垦。本案中，被告西乌旗自然资源局以2009年8月30日省道204线巴大公路天津城建道路桥工程有限公司项目部的西乌旗巴彦哈日石料场采矿权已到期，未再延期，不具备继续开采的法定条件，且应当进行闭坑治理工作。但根据被告提交的证据，省道204线巴大公路天津城建道路桥工程有限公司项目部于2007年8月取得巴彦哈日石料场采矿权，2008年7月23日，省道204线巴大公路天津城建道路桥工程有限公司项目部提交采矿权延续申请，取得2008年8月至2009年8月期间的采矿权，但根据2008年10月15日提交的采矿权变更申请，采矿权人已由省道204线巴大公路天津城建道路桥工程有限公司项目部变更为西乌旗巴彦哈日石料场，且后续采矿权延期及变更申请均由西乌旗巴彦哈日石料场提交，故根据被告西乌旗自然资源局提供的证据，无法证实原告系案涉石料场的生产建设单位。行政机关作出行政行为，必须依据法定职责，认定事实清楚，证据充分，符合法定程序，适用法律、法规正确，所做决定明确、具体、适当。综上，被告西乌旗自然资源局作出的《关于限期完成矿山地质环境闭坑治理工作的行政决定书》认定事实不清，主要证据不足，依法应当判决撤销并重新作出决定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销被告西乌珠穆沁旗自然资源局作出的《关于限期完成矿山地质环境闭坑治理工作的行政决定书》；二、责令被告西乌珠穆沁旗自然资源局于本判决生效后60日内重新作出行政行为。 西乌珠穆沁旗自然资源局上诉请求：一、请求二审法院撤销（2024）内2526行初25号行政判决书，改判驳回被上诉人原审全部诉讼请求；二、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实及理由：被上诉人因不认可上诉人作出的《关于限期完成矿山地质环境闭坑治理工作的行政决定书》，向西乌旗人民法院提起行政撤销之诉，经原审法院审理后作出了（2024）内2526行初25号行政判决书，判决撤销上诉人作出的《关于限期完成矿山地质环境闭坑治理工作的行政决定书》，上诉人认为原判决认定事实不清，导致判决错误，具体理由如下：一、本案中的巴彦哈日石料场是为省道204线巴大公路建设设置的专属取料点，所取石料用于该项目。省道204线巴大公路的承建主体为天津城建道路桥工程有限公司，主体现以改制变更为本案被上诉人，因此承建主体作为取得匹配取料点的采矿主体，对设立开采破坏区的矿坑负有法定的治理义务。二、巴彦哈日石料场的采矿权人为被上诉人，因此其在办理延续过程中提交的手续均是由被上诉人授权完成，现采矿许可期限已过，根据《矿山地质环境保护规定》第六条、二十三条的规定，采矿证未延续，应当进行闭坑治理工作，但作为采矿权人的被上诉人未履行法定治理义务，因此上诉人向其作出《关于限期完成矿山地质环境闭坑治理工作的行政决定书》。综上所述，上诉人作出《关于限期完成矿山地质环境闭坑治理工作的行政决定书》要求被上诉人履行闭坑治理义务，符合法律规定，望二审法院查明案件事实、支持上诉人的全部上诉请求。 被上诉人中能建路桥工程有限公司答辩称：答辩人认为一审判决认定事实正确、适用法律准确，应当予以维持，请求驳回被答辩人的全部上诉请求。一、答辩人并非采矿权人、亦不是实际开采人，无需承担治理义务，2024年1月3日，被答辩人作出的《关于限期完成矿山地质环境闭坑治理工作的行政决定书》（以下简称《行政决定书》），也就是案涉行政处理决定，认定事实为“2009年8月30日省道204线巴大公路天津城建道路桥工程有限公司项目部（以下简称项目部）的西乌旗巴彦哈日石料场采矿权证已到期，未再延期，不具备继续开采的法定条件”，据此要求答辩人承担治理义务，但这一认定与事实不符，与被答辩人一审提交的证据、上诉请求说法亦存在矛盾：（一）答辩人仅办理过一次采矿许可证，该证于2008年8月已到期，且并未实际开采。第一，被答辩人在《行政决定书》中认定的2009年8月30日到期的采矿权证的采矿权人并非答辩人，事实上答辩人办理的许可证在2008年8月已到期。项目部在当时所承建的“省道204线巴拉嘎尔高勒至大水菠萝二级公路二标段项目”施工时间是2007年-2008年，办理采矿许可证的目的是开采花岗岩，用于桥涵八字墙砌筑，所需石料数量不多。因此申请办理了矿区面积为0.0011平方公里的矿区，取得《采矿许可证》（证号：××）有效期为2007年8月-2008年8月，这也是项目部唯一一次办理《采矿许可证》，此后2008年完工后项目部就已撤销，不需要再办理采矿许可证的续期，这一事实在一审中已有相关证据和证人证言证明。第二，答辩人在许可期间未实际开采。一是开采花岗岩是用于桥涵八字墙砌筑，对于矿石的质量标准较高。在2007年办理采矿许可证时，项目部委托第三方编制的《开发利用方案》（被答辩人在一审中提交的2007年矿权设立证据）也明确要求需要进一步做矿石利用技术性能的检测，才能确定矿石可利用程度。原告在准备开采时经取样试验发现该矿场石料不符合工程设计图纸的质量要求，业主及监理不允许使用，且所需的石料数量很小（约200ｍ），因此当时外包给小桥涵施工队通过外部采购方式获取石料用于工程建设，从未对矿场进行过开采。此后2008年延续采矿许可证的行为不是答辩人所做，是案外人***申请，其提出的《申请书》（被答辩人一审提交的证据二）中也写明“因该采石场质量不符合要求，现申请变更地址××镇××，当地行政机关也做出了“同意办理”批示，能够印证政府部门也认可质量不符合要求无法开采这一事实。二是经对比2007年与2008年的地质数据，也足以说明原告从未对案涉矿场进行过实际开采，不是实际开采人。2007年8月至2008年8月，在原告持有采矿许可证期间，原告并未实际开采，如果存在开采行为，案涉矿场的资源储量、矿场坡度等地形结构均会发生变化。并且即使要对矿场进行修复，原告也将对照接受前和退出时的地质情况进行修复，但前后并无任何变化，原告根本无需修复。（二）该采矿许可证在2008年10月已经发生变更，不存在《行政决定书》认定的2009年8月30日到期的事实。虽然案涉《采矿许可证》于2008年办理了延续（案外第三人冒名申请延续），延续后有效期为2008年8月-2009年8月，但实际上，该矿区已经于2008年10月申请变更的矿区面积为0.0053平方公里的矿区（案外第三人变更），《采矿许可证》（证号：××），有效期为2008年10月-2009年8月（结合被答辩人一审提交的其他证据，该矿区有效期限延续至2012年12月），因此，本质上案涉的采矿许可证于2008年10月已经由被答辩人通过新发许可的形式确认不再有效，因此,根本不涉及2009年8月30日采矿权证到期的问题。（三）2008年后采矿许可证的续期和变更并非答辩人办理，而是案外第三人***冒用项目部名义办理，一审中多份证据均能证明这一事实，因此实际开采人为案外人。二、被答辩人要求答辩人开展治理无任何法律依据和事实依据，根据《矿山地质环境保护规定》第三条规定，矿山地质环境保护，坚持预防为主、防治结合，谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁投资谁受益的原则。《内蒙古自治区矿山环境治理实施方案》内政办字（2020）56号亦明确，矿山环境治理应坚持“谁破坏、谁治理”的原则，项目部并非石料场的实际开采主体，不应承担矿山闭坑地质环境治理工作责任。并且，按照《内蒙古自治区矿山环境治理实施方案》内政办字（2020）56号的规定，要对矿山进行分类治理，坚持“自然恢复为主、工程修复为辅”的原则，对人类活动影响较大的矿山环境影响严重区，采取工程措施和生物措施结合的方式，科学规划、分类施策、重点治理。而本案涉及的石料场，答辩人仅在2007-2008年期间持有采矿许可证，从前后的现场地形地貌数据来看，答辩人未进行任何开采。更何况时隔近20年，别说毫无开采，即使有开采也已经自然恢复，若有新采坑或者开采痕迹，也是近年来***或其他人开采，不能将修复责任转嫁至原告。三、《行政决定书》所依据的《采矿许可证》系违法颁证，据此作出的决定亦属违法行政行为。如前述意见，经详细查阅被答辩人一审提交的相关证据，答辩人才发现自2008年之后，案外第三人***办理《采矿许可证》延续和变更均属于隐瞒有关情况、以欺骗手段获得行政许可的行为，多份采矿许可证的申请材料和登记信息明显不一致，申请主体是***个人注册的个体工商户，字号名称为“西乌旗巴彦哈日石料场”，并非项目部，***也提交了其个人的登记证照，并且在2008年的采矿权变更申请表中申请变更了主体，但被答辩人却依旧将项目部登记为采矿权人，说明其未尽到行政许可实质审查义务，即使仅做书面审查，但实际上历次变更、延续手续中的《采矿权（变更／延续）申请登记书》中加盖的都是“西乌旗巴彦哈日石料场”的公章，并非项目部，作出行政许可亦存在过错。因此，《行政决定书》所依据的采矿许可证系违法颁证行为，应当依职权予以撤销，据此作出的行政处理决定也属于违法行为。综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请法院驳回上诉人全部诉讼请求，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为，西乌珠穆沁旗自然资源局2024年1月3日作出的《关于限期完成矿山地质环境闭坑治理工作的行政决定书》是否合法。本案中，通过现有证据可以证实省道204线巴大公路天津城建道路桥工程有限公司项目部于2007年8月取得巴彦哈日石料场采矿权，2008年7月23日，省道204线巴大公路天津城建道路桥工程有限公司项目部提交采矿权延续申请，取得2008年8月至2009年8月期间的采矿权。根据2008年10月15日提交的采矿权变更申请，采矿权人由省道204线巴大公路天津城建道路桥工程有限公司项目部变更为西乌旗巴彦哈日石料场，且后续采矿权延期及变更申请均由西乌旗巴彦哈日石料场提交。但现有证据无法证实被上诉人中能建路桥工程有限公司系案涉石料场的生产建设单位。依据《土地复垦条例》第三条第一款“生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人（以下称土地复垦义务人）负责复垦。但是，由于历史原因无法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁的土地（以下称历史遗留损毁土地），由县级以上人民政府负责组织复垦。”的规定，上诉人西乌旗自然资源局作出的《关于限期完成矿山地质环境闭坑治理工作的行政决定书》亦属具体行政行为认定事实不清，证据不足。原审法院作出上述判决，并无不当之处。 综上所述，上诉人西乌珠穆沁自然资源局的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人西乌珠穆沁旗自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长*** 审判员*** 审判员*** 二〇二五年四月二十三日 书记员*** 附：相关法律法规 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。