某某、某某与三门县人民政府不履行法定职责二审行政判决书

浙江省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2015）浙行终字第790号

上诉人（原审原告）李贞。

委托代理人梅敏。

上诉人（原审原告）梅某，。

法定代理人李贞、梅敏。

被上诉人（原审被告）三门县人民政府，住所地三门县海游街道广场路18号。

法定代表人邱士明，县长。

委托代理人吴善巧，浙江持正律师事务所律师。

被上诉人（原审第三人）三门核电有限公司，住所地三门县健跳镇三门核电厂区。

法定代表人卢洪早。

委托代理人郝利、邵鑫，浙江阳光时代律师事务所律师。

李贞、梅某诉三门县人民政府不履行搬迁安置法定职责一案，台州市中级人民法院于2015年11月20日作出（2015）浙台行初字第87号行政判决。李贞、梅某不服，向本院提出上诉。本院于2015年12月14日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年1月25日进行了公开开庭审理。上诉人李贞及其委托代理人梅敏，被上诉人三门县人民政府副县长胡子荣及委托代理人吴善巧，被上诉人三门核电有限公司的委托代理人邵鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明：原告李贞系三门县健跳镇猫头村村民，于2010年3月8日与梅敏登记结婚，2010年5月21日生育了原告梅某。因三门核电项目建设需要，对原告所在的猫头村实施易地搬迁安置。为做好猫头村易地搬迁安置工作，维护易地搬迁安置村民的合法权益，保障三门核电工程的顺利进行，被告于2008年5月28日出台三政发（2008）27号《关于印发三门县猫头村易地搬迁补偿安置实施办法的通知》，其中第八条第三款规定，户口尚未迁出的农嫁居人员及子女应被确认为搬迁安置人员。2012年12月5日，三门县猫头村易地搬迁安置工作指挥部出台《三门县猫头村易地搬迁安置人口界定指导意见》，其中第一条规定，猫头村“农嫁农”、“农嫁居”（包括婚嫁到村外离婚的）人员及子女，户口在猫头村的，不参与安置房分配，村集体资产分配、村级奖金和情理费补偿由村方讨论决定。2013年6月7日，三门县猫头村易地搬迁安置工作指挥部、三门县健跳镇人民政府（甲方）与三门县健跳镇猫头村村两委（乙方）签订了《猫头村易地搬迁补偿安置协议》，约定由乙方作为猫头村全村实施整体搬迁安置工作的被搬迁安置人，甲方将猫头村全村实施整体搬迁安置工作涉及的被搬迁安置人的所有费用支付给乙方，再由乙方负责与村民签订搬迁补偿安置协议，落实搬迁安置各类事项。2013年7月27日，因移民工作启动已有7年，人口变动很大，猫头村村两委将讨论修改后的《人口界定实施办法和资金分配方案》向全村公示、发布通告。2013年9月6日，三门县健跳镇猫头村与原告李贞的父亲李昌田签订了《猫头村易地搬迁补偿安置协议》。协议确认其家庭有户口人数5人，其中实有人口数2人，农嫁居1人，农嫁居小孩2人，搬迁补助费、生活补助费、生产补助费、建房补助、签订协议奖励、房屋交接奖励、滩涂养殖物补偿、村级分配等均按3人予以补助，安置了1间立地房，并给予农嫁居户口补助款8万元、农嫁居小孩户口补助每人2万元。该12万补助款已被领取。三原告认为被告有法定职责对其进行移民安置，曾向被告提出履职申请但被告不予办理，遂提起本案诉讼。

原审法院认为，被告于2008年5月28日出台三政发（2008）27号《关于印发三门县猫头村易地搬迁补偿安置实施办法的通知》，该《实施办法》第七条规定，以县人民政府发布猫头村易地搬迁补偿安置实施办法之日作为猫头村搬迁安置人口数和户数的截止日，即2008年5月28日为截止日。原告李贞是于2010年3月8日登记结婚，故按照《实施办法》第八条第一款规定，原告李贞作为户籍和房屋均在猫头行政村的常住人口，应被确认为搬迁安置人员，而于2010年5月21日出生的原告梅某不是搬迁安置人员。因三门县猫头村易地搬迁安置工作指挥部及三门县健跳镇人民政府将猫头村全村实施整体搬迁安置工作委托给三门县健跳镇猫头村村两委负责落实，考虑到移民工作已启动多年，人口变动较大，猫头村村两委出台《三门县猫头村易地搬迁安置人口界定实施办法和资金分配方案》。其中第十六条规定，猫头村“农嫁农”、“农嫁居”人员及子女，户口在猫头村的，不参与安置房分配。村方补情理费，“农嫁农”补7万元，“农嫁居”补8万元，其本人人头费等同于猫头村民，其子女补情理费2万元。猫头村村两委在与原告李贞父亲李昌田签订补偿安置协议时，按上述规定给予了该户12万元补助款。可见，在与原告李贞户签订补偿安置协议依据的是《三门县猫头村易地搬迁安置人口界定实施办法和资金分配方案》的规定，而非《三门县猫头村易地搬迁安置人口界定指导意见》的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，公民、法人或者其他组织只有认为行政行为所依据的规范性文件不合法时，在对行政行为提起时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案《三门县猫头村易地搬迁安置人口界定指导意见》并非搬迁安置时所依据的规范性文件，原告要求对其进行合法性审查不符合法律规定，本院不予审查。况且，本案原告系主张被告不履行法定职责，故原告不能在本案中一并请求对上述规范性文件进行审查。按三政发（2008）27号文件规定，原告李贞属于被搬迁安置人员，猫头村村两委应对其进行安置。从村两委与李昌田签订的补偿安置协议来看，对于搬迁补助费、生活补助费、生产补助费、建房补助、签订协议奖励、房屋交接奖励、滩涂养殖物补偿、村级分配等确是按3人进行补助的，但对房屋只安置了1间立地房，不符合三政发（2008）27号文件第二十三条的规定。因李昌田作为户主已签订了协议并实际领取了补助款，可视为该户已同意认可该安置方案，放弃了其他权利，该户安置补偿已经到位。现原告起诉要求被告履行搬迁安置职责没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李贞、梅某的诉讼请求。

李贞、梅某上诉称：1、三上诉人均属于搬迁安置人员。一审法院先是根据三政发（2008）27号《三门县猫头村易地搬迁补偿安置实施办法》认定2008年5月28日为截止日。然后又认定“考虑到移民工作已启动多年，人口变动较大，猫头村村两委出台《三门县猫头村易地搬迁安置人口界定实施办法和资金分配方案》”是搬迁安置协议的依据。该《分配方案》第二十五条规定：“人口截止日为第一批签订搬迁协议首日前第7天（即2013年9月前后）。指挥部、健跳镇与猫头村2013年6月订立的《猫头村易地搬迁补偿安置协议》第二条约定“乙方人口（人口数量、人口性质）的界定按照2012年12月3日猫头村民代表大会通过的《猫头村易地搬迁补偿安置人口界定实施办法》和2012年12月5日三门县猫头村易地搬迁安置工作领导小组通过的《三门县猫头村易地搬迁安置人口界定指导意见》的规定确定”。该协议第十三条更是将这两个文件作为协议书附件与协议具有同等法律效力。据此，三门县人民政府变更了搬迁安置人口截止日，三上诉人属于搬迁安置人员。2、被上诉人未履行安置职责，村委会不是搬迁安置实施工作的合法主体，不成立行政委托法律关系。三门县人民政府及工作部门才是搬迁安置的实施主体，也是签订搬迁安置协议的主体。无任何证据证明被上诉人履行了搬迁安置的法定职责，亦没有与上诉人方搬迁户签订过搬迁安置协议。猫头村也没有以委托机关的名义实施管理行为和行使职权。猫头村以自己名义与上诉人父亲李昌田签订的协议没委托关系的内容。即便委托成立，违法委托安置自始无效。3、一审认定上述《指导意见》并非搬迁安置时所依据的规范性文件，属认定事实错误：被上诉人的证据3《猫头村易地搬迁补偿安置协议》中规定“乙方人口（人口数量、人口性质）的界定按照猫头村民代表大会通过的《猫头村易地搬迁补偿安置人口界定实施办法》和三门县猫头村易地搬迁安置工作领导小组通过的的上述指导意见的规定确定”。该两份文件属于指导与实施细则的因果关系。村方完全是按照指导意见出台相关细则条款。一审认为“本案原告系主张被告不履行法定职责，故原告不能在本案中一并请求对上述规范性文件进行审查”，属于适用法律错误。4、猫头村与李昌田所签订搬迁安置协议对三上诉人没有法律约束力。一审认定“因李昌田作为户主已签订了协议并实际领取了补助款，可视为该户已同意认可该安置方案，放弃了其他权利，该户安置补偿已经到位。”错误。5、一审判决适用法律错误。三政发（2008）27号文件规定，由搬迁户“按时与指挥部签订搬迁补偿安置协议”。但指挥部至今未与李昌田户（含上诉人三人）签订该协议，猫头村与李昌田签订的协议，因主体、职责、内容均未体现行政委托，故不能认为被上诉人已履行了搬迁安置职责。上诉人要求被上诉人履行职责，事实清楚，法律依据充分，一审判决驳回上诉人的诉讼请求，适用法律错误。综上，请求查明事实，依法改判，支持上诉人的诉求。

三门县人民政府在法定期限内未提出答辩状，二审庭审中辩称：1、被答辩人梅某不属于安置对象，无权参与安置。根据《三门县猫头村易地搬迁补偿安置实施办法》第七条的规定，猫头村搬迁安置人口数和户数的截止日期为县政府发布该实施办法之日，即2008年5月28日，而梅某出生时间是2010年5月21日，是县政府规定的人口截止日之后出生的，不属于安置对象，无权参与安置。2、答辩人与猫头村的委托关系成立，且已在实际搬迁安置工作中实施，绝大部分村民已得到了顺利安置。答辩人与猫头村两委签订了《猫头村易地搬迁补偿安置协议》，根据协议约定，答辩人将猫头村全部实施整体搬迁安置工作所涉及的被搬迁安置人员的所有费用支付给猫头村两委，由猫头村两委与村民签订搬迁补偿安置协议，落实搬迁安置各类事项。该行为符合委托的相关法律规定，且已在实际搬迁安置工作中顺利实施。相关法律并没有规定委托行为必须要出现“委托”二字，在实际工作中讲究的是工作实效，并没有必要追究表面文字。搬迁安置工作涉及面广，工作量大，牵涉到社会稳定大局，在整个搬迁安置工作中能够平稳顺利进行，并得到绝大多数村民的首肯，说明该搬迁安置工作方向是正确的。3、李昌田代表被答辩人李贞与猫头村签订《猫头村易地搬迁补偿安置协议》的行为构成表见代理。被答辩人与李昌田属同一家庭，在户籍登记上的户主是李昌田，李昌田代表全家与村委会签订了上述协议，领取了被答辩人的农嫁居户口补助款8万元和农嫁居小孩户口补助每人2万元，共计12万元，实际上是同意并接受了村里的分配方案。本次安置是以户为单位，即以户籍登记为准，被答辩人李贞虽然出嫁，但户口并没有分立，在户籍上仍是以李昌田为户主的家庭成员，答辩人有理由相信：在搬迁安置这一重大事项面前，李昌田的行为是经被答辩人等家庭成员商议后代表全体家庭成员实施的行为。协议第十六条明确约定：乙方协议签订人（具有法人资格人）都可以代表家庭成员签订协议。作为同一户籍内的家庭成员根本无须再办理委托手续，更无须全体家庭成员在协议上签字。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决得当。请求驳回被上诉人的上诉请求，维持原判。

三门核电有限公司未在法定期限内提出答辩状，二审庭审中辩称：其与被诉行政行为没有利害关系，与案件处理结果也没有利害关系，不属于适格的被上诉人及第三人。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求维持原判。

二审庭审中，本院围绕上诉人李贞、梅某是否符合涉案安置房屋条件、被上诉人三门县人民政府是否存在不履行搬迁安置法定职责的情形等审理重点进行了审查。

经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。

本院认为，上诉人李贞所在的猫头村因三门核电项目建设需要而实施易地搬迁。被上诉人三门县人民政府于2008年5月28日印发的《三门县猫头村易地搬迁补偿安置实施办法》（三政发（2008）27号）第七条规定：“以县人民政府发布猫头村易地搬迁补偿安置实施办法之日作为猫头村搬迁安置人口数和户数的截止日”。第八条规定：“搬迁安置人员按以下规定进行确认：1、户籍、房屋均在猫头行政村的常住人口；…3、户籍尚未迁出的农嫁居人员及子女”。本案中，上诉人李贞于2010年3月8日登记结婚，其户籍与房屋均在猫头村，属于搬迁安置人员，符合安置房屋条件。上诉人梅某系李贞之子，均在上述实施办法发布日之后出生，不属于搬迁安置人员，不符合安置房屋条件。猫头村两委制定并公布的《猫头村易地搬迁补偿安置人口界定实施办法和资金分配方案》中关于人口截止日为第一批签订搬迁补偿安置协议首日前第7天之规定，与三门县人民政府上述实施办法的规定不一致，应当适用三门县人民政府上述实施办法的相关规定。三上诉人诉称其均属于搬迁安置人员的理由，与该实施办法的规定不符。

三门县人民政府印发的上述实施办法第四条规定：“猫头村易地搬迁安置工作由三门县猫头村易地搬迁安置工作领导小组统一领导，协调管理，搬迁安置所涉及的相关具体工作由县猫头村易地搬迁安置工作指挥部负责实施”。本案中，三门县人民政府通过其下属搬迁安置工作指挥部及健跳镇人民政府（甲方）与猫头村两委（乙方）于2013年6月7日签订协议，约定乙方作为涉案搬迁安置工作的主体，甲方将涉案整体搬迁工作涉及所有费用全部支付给乙方，由乙方负责与村民签订搬迁补偿协议，落实搬迁安置相关各类事宜。涉案搬迁安置以户为单位进行。上诉人李贞之父李昌田作为户主已于2013年9月6日与猫头村签订了搬迁补偿安置协议，此后根据协议选定了安置房屋并领取了各项补偿款，其中包括三上诉人作为农嫁居人员及小孩的补助款计人民币12万元。三上诉人诉称被上诉人三门县人民政府未履行补偿安置职责的理由，与事实不符。至于上诉人对李昌田与猫头村签订的上述协议所提出的异议，属于另一法律关系，不属于本案审理范围。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。由于被上诉人三门县人民政府实施涉案搬迁补偿安置工作并未以搬迁安置工作指挥部《三门县猫头村易地搬迁安置人口界定指导意见》为依据，上诉人请求对该指导意见进行审查不符合法律规定。上诉人诉称原审对此不予审查系适用法律错误的理由不能成立。

综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人李贞、梅某负担。

本判决为终审判决。

审　判　长　　董跃进

代理审判员　　万成兆

代理审判员　　何　淼

二〇一六年二月五日

书　记　员　　韦若莎