湖南湘穗种业有限责任公司诉沙洋县工商行政管理局工商行政处罚二审行政判决书

湖北省荆门市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）鄂08行终43号 上诉人（原审原告）湖南湘穗种业有限责任公司，住所地湖南省**市武陵区城西办事处新光社区朝阳路**，组织机构代码76800967-8。 法定代表人操成波，男，总经理。 委托代理人周润国，男，1982年1月20日出生，汉族，该公司员工。 委托代理人***，湖南凌星律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）沙洋县工商行政管理局，住，住所地沙洋县长林路**织机构代码01105753-9。 法定代表人***，男，局长。 委托代理人***，男，1969年12月26日出生，汉族，该局法规股股长。 委托代理人**，男，1974年8月29日出生，汉族，该局沈集工商所所长。 被上诉人（原审被告）沙洋县人民政府，住，住所地沙洋县平湖路**织机构代码35238534-6。 法定代表人***，男，县长。 委托代理人***，湖北汉江律师事务所律师。 上诉人湖南湘穗种业有限责任公司（以下简称湘穗种业公司）因工商行政处罚一案，不服沙洋县人民法院（2016）鄂0822行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人湘穗种业公司委托代理人周润国、***，被上诉人沙洋县工商行政管理局委托代理人***、**到庭参加诉讼，被上诉人沙洋县人民政府经本院依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2013年11月，湘穗种业公司与沙洋繁荣种业经营者***签订泰优1号杂交水稻区域代理协议，***取得在荆门区域内独家销售湘穗种业公司提供的不再分装的泰优1号种子的代理权，***将购回的泰优1号种子分别销售给***、***等各乡镇农资经营户。2014年6月间，多地种植泰优1号水稻种的农户向工商、农业等部门反映种子可能存在质量问题。2014年7月2日，沙洋县工商行政管理局经过初步调查，认为该批种子的包装袋上印有“优质高产多抗”、在特征介绍中有“米质主要指标达国家二级优质米标准，各地普遍反映泰优1号食味佳，口感好，米质堪比泰国香米，抗倒能力强”，其标注的内容与湖北省农作物审定公告上的内容不符，涉嫌虚假宣传，违反了《反不正当竞争法》的规定，遂立案进行调查。2014年8月4日，沙洋县工商行政管理局向湘穗种业公司下达沙工商限字（2014）12号限期提供材料通知书，要求该公司提供：公司营业执照复印件；销售到沙洋县泰优1号水稻种的情况说明及相关材料复印件；***2007010的审定公告；生产销售的产品包装上印有“优质高产多抗杂交水稻新品种”、“米质堪比泰国香米”情况说明及相关证明材料。2014年8月26日，湘穗种业公司向沙洋县工商行政管理局提交了泰优1号水稻种的检验报告及全国农业植物产地检疫合格证，报告均显示合格，其他材料均未提供。沙洋县工商行政管理局从沙洋县种子管理局调取的泰优1号种子的品种审定证书显示：该品种抗倒性较差，主要理化指标达到国家三级优质稻谷质量标准。2015年1月20日，沙洋县工商行政管理局下达沙工商听证告字（2014）第293号行政处罚听证告知书，认为该公司生产销售的泰优1号水稻种的包装上标明的内容与湖北省农作物品种审定证书的内容不一致，违反了《中华人民共和国反不正当竞争法》第九条的规定，拟对湘穗种业公司处罚15万元，并告知了湘穗种业公司享有陈述、申辩和要求举行听证的权利；2015年1月31日，湘穗种业公司书面申请要求听证，沙洋县工商行政管理局于2015年3月19日组织进行了听证，听取了湘穗种业公司对拟作出的行政处罚的意见。2015年7月8日，沙洋县工商行政管理局以湘穗种业公司在生产销售的泰优1号水稻种的包装上标明的内容与湖北省农作物品种审定证书的内容不一致，违反了《中华人民共和国反不正当竞争法》第九条的规定为由，作出沙工商处字（2015）第9号行政处罚决定书，责令湘穗种业公司改正违法行为，并处以罚款15万元。沙洋县工商行政管理局于同年7月9日将该行政处罚决定书邮寄送达湘穗种业公司。2015年9月8日，湘穗种业公司不服该行政处罚决定书，向沙洋县人民政府提起行政复议，同年12月10日，沙洋县人民政府作出沙政行复决字（2015）04号行政复议决定书，维持了沙工商处字（2015）第9号行政处罚决定书，并于同日进行了邮寄送达。 原审认为：本案的争议焦点为：1、本案的处罚对象是否正确；2、泰优1号产品包装上有关米质和抗倒性的描述是属于种子标签的内容还是属于广告宣传的内容，本案是应该适用《种子法》还是《反不正当竞争法》；3、沙洋县工商行政管理局对本案是否具有管辖权。 关于本案的处罚对象是否正确的问题。庭审中，湘穗种业公司提出沙洋县工商行政管理局提交的泰优1号种子的包装袋不能证明是湘穗种业公司生产的，故处罚对象认定事实不清的诉称意见，经庭审查明的事实，湘穗种业公司与沙洋繁荣种业经营者***签订泰优1号杂交水稻区域代理协议，***取得在荆门区域内独家销售湖南湘穗公司提供的不再分装的泰优1号种子的代理权，且***按照代理协议的约定向湘穗种业公司指定账户打款75.6万元，湘穗种业公司对此并无异议，***后将该种子销售给***、***，而该包装袋即来源于***、***，上述证据能相互印证，且湘穗种业公司也未能提交证据反驳被告提交的泰优1号种子包装袋非其生产，故对湘穗种业公司的该诉称意见，法院不予支持。 关于泰优1号产品包装上有关米质和抗倒性的描述属于种子标签还是广告宣传的内容的问题，是应该适用《种子法》还是《反不正当竞争法》。根据农业部《农作物种子标签管理办法》第四条“农作物种子标签应当标注作物种类、种子类别、品种名称、产地、种子经营许可证编号、质量指标、检疫证明编号、净含量、生产年月、生产商名称、生产商地址以及联系方式”和《农作物种子标签通则》（GB20464-2006）第5.1（应标注内容）、5.2（根据种子特点和使用要求应加注内容）、5.3（宜加注内容）的规定，对农作物种子标签内容进行了界定。同时，根据国家工商行政总局《关于商品包装物广告监管有关问题的通知》（工商广字（2015）第173号）“商品包装中，除该类商品国家标准要求标注的事项以外的文字、图形、画面等，符合商业广告特征的，可以适用《广告法》规定进行规范和监管”的规定。本案中，有**优1号种子包装上有关米质和抗倒性的描述并非《农作物种子标签管理办法》和《农作物种子标签通则》上规定的标签必须标注的内容，属于“除该类商品国家标准要求必须标注的事项以外的文字”，且该行为排挤了同行业竞争者，应当认定为广告性宣传文字，故对湘穗种业公司提出的泰优1号种子上有关米质和抗倒性的描述属于种子标签标识的辩解意见，法院不予支持。湘穗种业公司提出根据农业部办公厅《关于种子标签的复函》规定，本案应当适用《种子法》而非《反不正当竞争法》的诉称意见，因该复函针对是种子没有标签或者标签内容不符合《种子法》规定的情形下，适用《种子法》的规定进行处理，而本案中所查处的符合广告宣传性特征的广告存在引人误解的虚假宣传的情形下的法律适用问题，故对湘穗种业公司的该辩解意见，法院不予支持。 关于沙洋县工商行政管理局是否有本案管辖权的问题。湘穗种业公司提出按事项管辖种子标签标识应属于农业部门管辖，按地域管辖销售行为在**应属于**市工商部门管辖，故沙洋县工商行政管理局无管辖权的诉称意见，根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第三条第二款“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查”和《中华人民共和国行政处罚法》第二十条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”的规定，沙洋县工商行政管理局作为市场公平交易管理部门，有权对其辖区内的不正当竞争行使管理之责。本案中，湘穗种业公司生产的泰优1号种子包装上存在与审定公告不一致的广告性宣传文字，其目的就在与排除同行业的竞争，该行为具备了虚假宣传行为的法律构成要件，应受《中华人民共和国反不正当竞争法》的调整。此外，湘穗种业公司将生产的含有虚假宣传内容的泰优1号种子销售到沙洋县，沙洋县即为违法行为发生地，故沙洋县工商行政管理局有权对本案进行管辖，湘穗种业公司提出的沙洋县工商行政管理局无管辖权的诉称意见，法院不予支持。 综上，沙洋县工商行政管理局作出的沙工商处字（2015）第9号行政处罚决定书和沙洋县人民政府作出的沙政行复决字（2015）04号行政复议决定书认定事实清楚、程序到位、适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回湘穗种业公司的诉讼请求。案件受理费50元，***种业公司负担。 湘穗种业公司上诉称：一、一审判决适用法律错误。旧版《中华人民共和国种子法》第七十四条第（五）项规定，标签是指固定在种子包装物表面及内外的特定图案和文字说明，新版《中华人民共和国种子法》第九十二条第（十一）项规定：“标签是指印制、粘贴、固定或者附着在种子、种子包装物表面的特定图案及文字说明。”即使本案中湘穗种业公司存在标签标注不实，也应适用《中华人民共和国种子法》第八十条的规定，因为《中华人民共和国种子法》相对于《中华人民共和国反不正当竞争法》是新法、专业法。二、一审判决认定事实错误。1、《区域代理协议》乙方“***”的签名与沙洋县工商行政管理局提供的材料原件中“***”的签名明显不一致，系假冒签名，且湘穗种业公司与***之间没有“泰优1号”销售关系，一审判决认定湘穗种业公司在沙洋县销售“泰优1号”缺乏证据证明；2、沙洋县工商行政管理局提供的“泰优1号”包装物与湘穗种业公司提供的明显不一致，且沙洋县工商行政管理局未提供证据证明其提交的包装系湘穗种业公司的包装。三、沙洋县工商行政管理局对本案无管辖权。1、根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第三条的规定，即使湘穗种业公司存在标签标识违法行为，也应由农业行政执法部门管辖；2、湘穗种业公司销售“泰优1号”的行为均发生在湖南**市，在沙洋县地域范围内没有销售。四、沙洋县工商行政管理局违反法定程序。该局取样、**违反法定程序，且提交给法院是空的、不完整的包装物，不能证明包装里是“泰优1号”种子，更没有合法的鉴定予以证明。综上，请求：1、撤销沙洋县人民法院（2016）鄂0822行初2号行政判决；2、撤销沙洋县工商行政管理局沙工商处字（2015）第9号行政处罚决定书；3、诉讼费由沙洋县工商行政管理局、沙洋县人民政府承担。 沙洋县工商行政管理局辩称：1、一审判决正确；2、该局对湘穗种业公司虚假宣传一案有管辖权；3、该局对湘穗种业公司作出的行政处罚证据充分，适用法律正确，处罚适当。 沙洋县人民政府未提交答辩意见。 二审中，湘穗种业公司向本院提交了3张出库单和2***单，拟证明该公司与***之间只有“常油杂83”及“丰华占”种子的销售关系。 本院认为，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条的规定，原告应当在开庭审理前或者人民法院指定的证据交换之日提供证据，原告在第一审程序中无正当理由未提供而在第二审程序中提供的证据，法院不予接纳。因此，对于湘穗种业公司在二审中提交的上述证据，本院不予接纳。 本案的事实争点为：2013年11月至沙洋县工商行政管理局对上诉人进行处罚期间，湘穗种业公司是否在沙洋县销售了“泰优1号”种子。 为证明湘穗种业公司在沙洋县销售了“泰优1号”种子，沙洋县工商行政管理局一审中提交了证据二12315消费者投诉记录单、农民求助信、购种数量统计，证据三《湖南湘穗种业专营品种区域代理协议》及银行转账凭证，证据六经销商***的询问笔录、进货单据、销售凭证及情况说明，证据八经销商***的情况说明，证据九***、***提交的“泰优1号”种子包装袋，以及证据十三沙洋县种子管理局出具的《关于五里镇农民***、***、***、**、***等71个农户提出有关维权的诉求及“D优202（泰优1号）”水稻品种在我县种植发生稻瘟病的调查情况及回复》和《杂交水稻“泰优1号”种子田间质量现场鉴定书》。湘穗种业公司认为，沙洋县工商行政管理局提交的证据三《湖南湘穗种业专营品种区域代理协议》中，乙方“***”的签名与沙洋县工商行政管理局提供的材料原件中“***”的签名明显不一致，系假冒签名，且湘穗种业公司与***之间没有“泰优1号”种子的销售关系，同时，沙洋县工商行政管理局提交包装袋与该公司提交的包装袋不一致。因此，不能证明湘穗种业公司在沙洋县销售“泰优1号”种子。 本院经审查认为，二审庭审中，湘穗种业公司认可《湖南湘穗种业专营品种区域代理协议》中甲方签名代表系该公司法定代表人操成波本人签名，且协议指定收款账户为该公司账户，同时，湘穗种业公司一审中对***于2013年12月10日向该公司账户汇款的事实并未提出异议，且沙洋县工商行政管理局提交的证据二、证据六、证据八、证据九、证据十三相互印证，可以证明湘穗种业公司在沙洋县销售了“泰优1号”种子。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的法律争点为：1、涉案“泰优1号”包装印制的有关米质和抗倒性的描述内容属于种子标签还是广告宣传；2、沙洋县工商行政管理局对本案有无管辖权；3、沙洋县工商行政管理局取样、**是否违反法定程序。 关于涉案“泰优1号”包装印制的有关米质和抗倒性的描述内容属于种子标签还是广告宣传的问题。湘穗种业公司在沙洋县销售涉案种子的时间为2013年至2014年，根据《中华人民共和国种子法》（2013年修订）第三十五条第一款规定：“销售的种子应当附有标签。标签应当标注种子类别、品种名称、产地、质量指标、检疫证明编号、种子生产及经营许可证编号或者进口审批文号等事项。标签标注的内容应当与销售的种子相符。”该条款系对种子标签内容的强制性规定，故《中华人民共和国种子法》（2013年修订）第六十二条第（二）项所规定的“标签内容不符合本法规定”，应指标签必须标注的内容未标注或者与销售的种子不符的情形。本案中，湘穗种业公司在其销售的“泰优1号”种子包装上将米质指标和抗倒性作为特征特性予以标注，而种子特性并不属于种子法规定应当标注的内容，故本案不适用《中华人民共和国种子法》（2013年修订）第六十二条的规定。同时，该包装注明的特征特性记载：“……米质主要指标达国家二级优质米标准……抗倒能力强……”，与湖北省农作物评定委员会出具的《湖北省农作物品种审定证书》（审定编号：***2007010号）审定的“主要理化指标达到国标三级优质稻谷质量标准”、“抗倒性较差”的内容不一致，其他内容如“各地普遍反映泰优1号食味佳，口感好，米质堪比泰国香米”，明显带有宣传产品效果的意图，上述宣传内容使消费者对该种子产品特别是抗倒性存在的风险不能进行全面客观的了解，足以误导消费者，较之其他同类产品形成了有利的竞争优势，妨碍了正常的市场竞争秩序，属于《中华人民共和国反不正当竞争法》第九条第一款规定的利用其他方法对商品作引人误解的虚假宣传。如果允许种子经营者在包装上对产品进行虚假宣传，却可以规避《中华人民共和国反不正当竞争法》的相关规定，显然不符合立法的本意。所以，本案应适用《中华人民共和国反不正当竞争法》予以规范。 关于沙洋县工商行政管理局对本案有无管辖权的问题。《中华人民共和国反不正当竞争法》第三条第二款规定：“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查”，《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”。本案中，湘穗种业公司的不正当竞争行为发生于沙洋县，因此，沙洋县工商行政管理局有权对该行为进行查处。 关于沙洋县工商行政管理局取样、**是否违反法定程序的问题。湘穗种业公司认为沙洋县工商行政管理局取样、**程序违法的理由是认为该局提交给法院的是空的、不完整的包装物，不能证明包装里是“泰优1号”种子。本院认为，沙洋县工商行政管理局作出行政处罚的依据是“泰优1号”种子包装内容存在虚假宣传，而包装来源于沙洋县“泰优1号”种子的经销商，证据客观、真实，至于包装内是否装有种子，并不影响案件的定性，故对湘穗种业公司的该辩解理由，本院不予采纳。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，经合议庭评议，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人湖南湘穗种业有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审判长　　*** 审判员　　*** 审判员　　李　欢 二〇一六年七月二十八日 书记员　　曾　靖