中天宇建设集团有限公司、三亚市人力资源和社会保障局等行政复议行政二审行政判决书

海南省三亚市中级人民法院 行政判决书 （2024）琼02行终95号 上诉人（一审原告）中天宇建设集团有限公司，住所地：海南省海口市秀英区金鼎路7号金环大厦1单元2G。 法定代表人***，该公司总经理。 委托代理人***，海南吾弘律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）三亚市人力资源和社会保障局，住所地：海南省三亚市吉阳区迎宾路189号8、9楼。 法定代表人***，该局局长。 出庭应诉负责人***，该局三级调研员。 委托代理人***，该局工作人员。 委托代理人***，海南云常律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）三亚市人民政府，住所地：海南省三亚市吉阳区新风街257号。 法定代表人***，三亚市市长。 委托代理人***，三亚市司法局工作人员。 委托代理人***，海南鑫恒律师事务所律师。 一审第三人***，男，1965年2月14日出生，汉族，住湖南省长沙市。 委托代理人***，海南领迈律师事务所律师。 委托代理人***，海南领迈律师事务所律师。 上诉人中天宇建设集团有限公司（以下简称中天宇公司）因其诉被上诉人三亚市人力资源和社会保障局（以下简称三亚市人社局）、三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）及一审第三人***工伤认定及行政复议一案，不服三亚市城郊人民法院（以下简称一审法院）作出的（2023）琼0271行初215号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，经过阅卷、调查和询问当事人，对本案进行了审理，现已审理终结。 本案被诉行政行为：2022年12月23日，三亚市人社局作出琼（0299）工认（2023）0017号《认定工伤决定书》（以下简称0017号认定工伤决定），认定***于2021年12月23日17时许在三亚市海棠区和泓海棠府项目（以下简称和泓海棠府项目）园区跨地块桥梁工程工作时，从钢管架上摔下所受到的事故伤害，符合《工伤保险条例》第十四条第一项之规定，属于工伤认定范围，予以认定为工伤。中天宇公司不服，向三亚市政府申请行政复议，请求撤销0017号认定工伤决定。2023年5月18日，三亚市政府作出三府复决字（2023）80号《行政复议决定书》（以下简称80号复议决定），决定维持三亚市人社局作出的0017号认定工伤决定。中天宇公司仍不服，向一审法院提起本案一审诉讼，请求：1．判决撤销三亚市人社局作出的0017号认定工伤决定及三亚市政府作出的80号复议决定；2．判令中天宇公司对***的受伤不承担责任。后中天宇公司在一审期间撤回了前述第二项诉讼请求。 一审法院查明：***经案外人***招用于2021年12月1日进入中天宇公司承包的和泓海棠府项目。2021年12月23日17时许，***在和泓海棠府项目工地工作时摔伤，经中国人民解放军总医院海南医院治疗诊断为高处坠落伤：胸椎爆裂骨折，脊椎损伤不全瘫，脊椎多发棘突骨折。2022年2月，***的女儿***作为申请人，以中天宇公司为被申请人，请求确认中天宇公司承担2021年12月1日至2021年12月23日期间对***的用工主体责任。2022年6月23日，三亚市劳动人事争议仲裁委员会作出了三劳人仲裁字（2022）第444号《三亚市劳动人事争议仲裁委员会仲裁裁决书》（以下简称444号仲裁裁决），裁决中天宇公司承担***自2021年12月8日至2021年12月23日期间的用工主体责任。中天宇公司与***均未对该仲裁裁决提起诉讼，该仲裁裁决已经生效。2022年10月27日，***的女儿***向三亚市人社局申请工伤认定，并提交了相关证明材料。2022年11月2日，三亚市人社局向中天宇公司邮寄了《工伤认定申请受理决定书》与《工伤认定举证通知书》。2022年12月23日，三亚市人社局作出0017号认定工伤决定，认定***受到的事故伤害，符合《工伤保险条例》第十四条第一项之规定，属于工伤认定范围，予以认定工伤。2023年1月17日，三亚市人社局向中天宇公司送达了该决定，并告知中天宇公司可自收到该决定书之日起60日内向三亚市政府申请行政复议，或者自收到该决定书之日起6个月内向人民法院提起行政诉讼。2023年3月8日，中天宇公司对0017号认定工伤决定不服，向三亚市政府申请行政复议。三亚市政府受理后，于2023年5月18日作出80号复议决定，维持了三亚市人社局作出的0017号认定工伤决定。中天宇公司不服0017号认定工伤决定及80号复议决定，遂提起本案诉讼。 一审法院认为，本案争议的焦点在于0017号认定工伤决定及80号复议决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。”三亚市劳动人事争议仲裁委员会作出444号仲裁裁决后，中天宇公司与***均未对该仲裁裁决提起诉讼，故该仲裁裁决已经生效，可以作为定案依据。在该裁决中，中天宇公司对***受伤的事实、受伤的时间以及***在案涉项目工地做工的事实予以认可，即***在工作时间、工作场所因工作原因受到事故伤害的基本事实已经由444号仲裁裁决予以确认。***的女儿***向三亚市人社局提出工伤认定申请后，三亚市人社局对案涉证据材料进行了核查，并依据《工伤保险条例》第十四条第一项的规定，对***作出予以认定工伤的决定，符合法律规定。三亚市人社局经过受理、调查、核实后，作出0017号认定工伤决定并向双方当事人进行了送达，其过程不存在程序违法的情形。中天宇公司主张：***系经案外人***招用的工人，中天宇公司与***之间不存在任何关系，也从未向***发放过工资，更未安排***从事过任何工作，故***受伤不应由中天宇公司承担责任，其应当向其雇主或者是实际的用人单位主张赔偿；三亚市人社局认为中天宇公司是***的用人单位，进而认定中天宇公司应对***的工伤承担责任，存在严重的错误。对此，三亚市人社局已明确答复，中天宇公司应当依法对***受伤承担用工主体责任，该责任不以双方存在劳动关系为前提。一审法院认为，《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条规定：“建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任。”《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第七条规定：“具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任。”由此可知，三亚市人社局认定中天宇公司承担用工主体责任并不以中天宇公司与***法律上存在劳动关系为前提条件，其作出0017号认定工伤决定具有事实和法律、法规依据。综上，三亚市人社局作出的0017号认定工伤决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。关于三亚市政府作出80号复议决定的行政行为程序是否合法，认定事实是否清楚，复议结果是否正确的问题。中天宇公司于2023年3月8日向三亚市政府提出复议申请，三亚市政府受理后，于2023年3月24日向三亚市人社局送达《行政复议答复通知书》，于2023年5月18日作出80号复议决定，决定维持三亚市人社局作出的0017号认定工伤决定，其复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条的相关规定。因三亚市人社局作出的0017号认定工伤决定事实清楚，适用法律正确，程序合法，故三亚市政府作出维持该决定的80号复议决定认定事实清楚，复议结果正确。综上所述，中天宇公司关于撤销0017号认定工伤决定和80号复议决定的诉讼请求没有事实根据和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，一审法院判决：驳回中天宇公司的诉讼请求。案件受理费50元，由中天宇公司负担。 上诉人中天宇公司上诉称：一、中天宇公司与***之间不存在事实劳动关系，一审法院认定三亚市人社局作出的0017号认定工伤决定以及三亚市政府作出的80号复议决定具有事实和法律依据，属于认定事实和适用法律错误，应当依法予以纠正。本案确定的事实是，和泓海棠府项目工程系由中天宇公司分包至案外人***，后又由***分包至案外人***施工，***系由***自行招用到该项目工程中进行劳务施工的，并不直接由中天宇公司进行招用和管理，且该工作具有一定临时性、阶段性的特征，不属于长期工种。***被招用后，一直由***对其进行工作分配并进行日常管理，工资也是依据***确定的标准进行发放。需要注意的是，建设工程领域中的服从现场管理安排系为了施工人的安全起见，与劳动关系中劳动者接受公司规章制度管理不能相提并论。***在和泓海棠府项目工地做工的事实虽已经三亚市劳动人事争议仲裁委员会作出的444号仲裁裁决确认，但实际上中天宇公司与***之间从未就劳动关系达成过合意，中天宇公司也未向***发放过有关于劳动或者劳务方面的工资，其本人也不由中天宇公司直接管理、控制及支配。因此，中天宇公司与***之间不具有符合劳动关系的从属性特征，双方之间不存在劳动关系。《最高人民法院关于印发〈全国民事审判工作会议纪要〉的通知》（劳动争议部分）第59条规定，建设工程将工程分包给承包人，承包人又非法转包或者违法分包给实际施工人，实际施工人的劳动者请求确认与具有用工主体资格的发包人之间存在劳动关系的，不予支持。该规定明确否定了实际施工人所招用的劳动者与承包人之间成立劳动关系的可能性，因此，***与中天宇公司之间不存在事实劳动关系。《中华人民共和国劳动合同法》第七条规定：“用人单位自用工之日起与劳动者建立劳动关系”。中天宇公司与***之间不存在劳动关系，自然也不存在用工关系，其无须承担***受到的事故伤害的用工责任。然而一审法院在未查清中天宇公司与***之间是否真实存在事实劳动关系的情况下，直接以“承包方承担实际施工人的工伤责任不以是否存在任何劳动关系为前提”为由，确认三亚市人社局所作的0017号认定工伤决定以及三亚市政府作出的80号复议决定中关于中天宇公司应对***的工伤承担责任的认定意见，属认定事实和适用法律明显错误。二、三亚市人社局、三亚市政府对中天宇公司是否应承担***的工伤责任作出了错误决定书，二审法院应予纠正，改判支持中天宇公司的一审诉讼请求。三亚市人社局仅依据***及其女儿***提供的施工照片以及住院单等材料，在未考虑中天宇公司与***之间是否真实存在劳动雇佣关系的前提下，便认定***受到的事故伤害属于工伤范围，系查明事实不清。后三亚市政府维持了三亚市人社局作出的工伤认定决定。一审法院在明确***系案外人***招用的工人的情况下，未明晰中天宇公司的诉求，依然适用《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》以及《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》的相关规定，直接驳回中天宇公司的一审全部诉讼请求，属于认定事实不清，适用法律错误。***在另一仲裁案件（案号：三劳人仲通字（2023）第1841号）中，仅凭三亚市人社局、三亚市政府未经查清事实即作出的行政决定，即要求中天宇公司向其支付三百多万元的巨额赔偿费用，无疑会对中天宇公司产生严重不利后果。综上所述，一审法院判决驳回中天宇公司一审全部诉讼请求，认定事实和适用法律错误。请求二审法院依法判决：1．撤销一审判决；2．撤销0017号认定工伤决定和80号复议决定；3．一、二审诉讼费用均由三亚市人社局、三亚市政府共同承担。 被上诉人三亚市人社局辩称：《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。”本案中，***申请工伤认定时提交证明劳动关系的444号仲裁裁决已经确认中天宇公司应对***承担2021年12月8日至2021年12月23日期间的用工主体责任，而中天宇公司并未对此提起民事诉讼。在***的女儿***向三亚市人社局申请工伤认定时，444号仲裁裁决已经生效，故无论是三亚市人社局依据该仲裁裁决认定工伤，还是一审法院据以作出判决，均事实清楚，适用法律正确。至于中天宇公司提出的适用《最高人民法院关于印发〈全国民事审判工作会议纪要〉的通知》（劳动争议部分）第59条规定的问题。首先，三亚市人社局认定工伤属于形式审查。如前所述，在***已依法提供444号仲裁裁决等材料的情况下，三亚市人社局经审查，认定***为工伤并无不当。其次，在本次诉讼中，中天宇公司没有提供足以推翻444号仲裁裁决的新证据。最后，三亚市人社局认定工伤时，应当遵循对劳动者进行最大程度保护的立法精神，而非在没有任何证据的情况下，减轻用工主体应当承担的责任。综上所述，生效的444号仲裁裁决已经认定中天宇公司应当对***承担用工主体责任，三亚市人社局据以作出0017号认定工伤决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院依法驳回中天宇公司的上诉请求，维持一审判决。 被上诉人三亚市政府辩称，《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条规定：“建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任。”《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第四项规定：“用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位。”《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第七条规定：“具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任。”本案中，***经案外人***招用，于2021年12月1日进入中天宇公司承包的和泓海棠府项目。2021年12月23日17时许，***在该项目工地工作时摔伤，中国人民解放军总医院海南医院治疗诊断为高处坠落伤：胸椎爆裂骨折。2022年6月23日，444号仲裁裁决裁决中天宇公司承担***自2021年12月8日至2021年12月23日期间的用工主体责任。2022年10月27日，***的女儿***向三亚市人社局申请工伤认定，并提交了相关证明材料。经依法审核，三亚市人社局根据上述规定及生效的444号仲裁裁决，于2022年12月23日依据《工伤保险条例》第十四条第一项的规定作出0017号认定工伤决定，认定***受到的事故伤害属工伤。中天宇公司不服0017号工伤认定决定，向三亚市政府申请行政复议。三亚市政府经审理作出80号复议决定，依法维持0017号工伤认定决定。综上，0017号工伤认定决定及80号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。中天宇公司诉请撤销该两决定没有事实根据和法律依据。一审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定判决驳回中天宇公司的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求二审法院依法驳回中天宇公司的全部上诉请求。 一审第三人***述称：一、关于中天宇公司对***承担用工主体责任是否需要以二者法律上存在劳动关系为前提条件的问题。中天宇公司上诉主张其与***之间不存在事实劳动关系，一审法院认定事实和适用法律错误，该说法不能成立。《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条规定：“建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任。”《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第七条规定：“具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任。”《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条规定：“社会保险行政部门认定下列单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持：……（四）用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位；……”。本案中，中天宇公司将和泓海棠府项目的工程分包给***，***转包给***，***雇佣***，而***和***均不具备用工主体资质。故***的工伤责任应由具备用工主体资格的发包方承担，即中天宇公司应承担用工主体责任。一审法院关于中天宇公司对***承担用工主体责任不需要以二者法律上存在劳动关系为前提条件的说法正确。二、关于一审法院事实认定和法律适用的问题。中天宇公司主张三亚市人社局和三亚市政府对其是否应承担***的工伤责任作出错误决定书，二审法院应改判支持其一审诉讼请求，该说法不能成立。2021年12月23日17时许，***在和泓海棠府项目园区跨地块桥梁工程工作时发生工伤，本次事故发生在中天宇公司的工作岗位上，系在工作时间和工作地点范围内，且***不存在故意或重大过失因素导致本次事故发生。一审法院适用的《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条、《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第七条以及《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条等规定，均为现行有效的规定，中天宇公司没有说明上述规定有何不当之处。因此，中天宇公司关于本案适用法律不当的说法不成立。综上，一审判决事实认定清楚，适用法律正确，程序合法。中天宇公司的上诉请求没有法律和事实依据，请求二审法院判决驳回其全部上诉请求。 中天宇公司提起上诉后，一审法院已将当事人一审提交的证据随卷移送至本院。二审期间，各方当事人均没有新证据提交。 经审理查明，2022年2月，***向三亚市劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，请求中天宇公司对其承担自2021年12月1日至2021年12月23日期间的用工主体责任。一审判决认定***的女儿***为仲裁申请人有误，本院予以纠正。 另查明，中天宇公司将其承包的和泓海棠府项目工程分包给案外人***，后***又分包给案外人***施工，***系***招用到该项目工地工作的工人。2023年3月8日，中天宇公司向三亚市政府申请行政复议。三亚市政府经通知中天宇公司补正申请材料后，于2023年3月22日受理该公司的复议申请，于2023年3月24日向三亚市人社局送达《行政复议答复通知书》，于2023年4月21日向***送达《第三人参加行政复议通知书》。期间，三亚市人社局向三亚市政府提交了《行政复议答复书》及其作出0017号认定工伤决定的相关证据材料和依据。2023年5月19日至23日期间，三亚市政府先后向三亚市人社局、***及中天宇公司送达了80号复议决定。在本案诉讼期间，经本院询问，中天宇公司与三亚市人社局、***均表示对三亚市政府行政复议程序的合法性无异议。 本院经审理查明的其他事实与一审判决认定的其他事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的主要争议焦点为：一、三亚市人社局作出0017号认定工伤决定的行政行为证据是否确凿，适用法规是否正确，是否符合法定程序；二、三亚市政府作出80号复议决定的行政行为依据是否充分，复议结果是否正确。 关于第一个争议焦点问题。首先，从依据上看。根据《工伤保险条例》第十四条第一项规定，职工在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的，应当认定为工伤。本案中，生效的444号仲裁裁决已经确认中天宇公司承担***自2021年12月8日至2021年12月23日期间的用工主体责任。***于2021年12月23日17时许在中天宇公司承包的和泓海棠府项目工地工作时不慎摔伤，属于在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的情形，符合认定工伤的条件。三亚市人社局据此认定***为工伤，证据确凿。其次，从程序和法律适用上看。***发生事故伤害后，因中天宇公司未按规定提出工伤认定申请，***的女儿***于2022年10月27日代其直接向三亚市人社局提出工伤认定申请，符合《工伤保险条例》第十七条第二款的规定。三亚市人社局于当日受理***的工伤认定申请后，及时向中天宇公司送达《工伤认定举证通知书》，告知其如认为***不是工伤，应在规定期限内承担举证责任。之后，三亚市人社局根据调查核实的情况，依据《工伤保险条例》第十四条第一项的规定，作出0017号工伤认定决定，其工伤认定程序合法，适用法规正确。中天宇公司诉请撤销0017号工伤认定决定没有充分的事实根据和法律依据，依法不予支持。 中天宇公司主张***并非其直接招用和管理的工人，其与***之间不存在劳动关系，无须承担***受到的事故伤害的用工责任。参照《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条规定：“建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任。”根据《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第七条规定，“具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任。”《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第四项规定：“社会保险行政部门认定下列单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持：……（四）用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位”。根据上述规定可知，为保障建筑行业中不具备用工主体资格的组织或自然人聘用的职工因工伤亡后的工伤保险待遇，加强对劳动者的倾斜保护和对违法转包、分包单位的惩戒，现行工伤保险制度确立了因工伤亡职工与承包单位之间推定形成拟制劳动关系的规则，即直接将违法转包、分包的承包单位视为用工主体，并由其承担工伤保险责任。因此，三亚市人社局认定中天宇公司为承担***工伤保险责任的用人单位并无不当。中天宇公司该项主张不能成立，依法不予支持。 关于第二个争议焦点问题。如前所述，三亚市人社局作出0017号工伤认定决定的行政行为证据确凿，适用法规正确，符合法定程序。故三亚市政府作出80号复议决定维持该认定工伤决定依据充分，结果正确。另鉴于各方当事人对三亚市政府行政复议程序的合法性均无异议。故中天宇公司诉请撤销80号复议决定依据不足，依法亦不予支持。 综上所述，中天宇公司的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定基本事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元（中天宇建设集团有限公司已预交），由上诉人中天宇建设集团有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长*** 审判员*** 审判员*** 二〇二四年九月三十日 书记员***