北京京城水系旅游开发有限公司等与北京市人民政府等申请保护财产权，不予答复二审行政判决书

北京市第一中级人民法院 行政判决书 （2021）京01行终264号 上诉人（一审原告）北京水利发展有限公司，住所地北京市海淀区普惠北里10号北京市京水宾馆5层。 法定代表人***，执行董事。 委托代理人***，北京市鑫诺律师事务所律师。 委托代理人***，北京市鑫诺律师事务所律师。 上诉人（一审第三人）北京京城水系旅游开发有限公司，住所地北京市海淀区万寿路甲2号滨角园码头三层办公楼。 法定代表人刘建成，执行董事。 委托代理人***，北京东然律师事务所律师。 委托代理人***，北京东然律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。 法定代表人**，主任。 委托代理人***，北京市规划和自然资源委员会海淀分局工作人员。 委托代理人**，北京市金台律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）北京市人民政府，住所地北京市通州区运河东大街57号。 法定代表人***，市长。 委托代理人**，北京市司法局工作人员。 委托代理人**，北京简明律师事务所律师。 上诉人北京水利发展有限公司（以下简称北京水利公司）、北京京城水系旅游开发有限公司（以下简称京城水系公司）因限期拆除决定及行政复议案，不服北京市海淀区人民法院（2020）京0108行初358号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，并于2021年4月27日公开开庭审理了本案。上诉人北京水利公司的法定代表人***及委托代理人***、***，京城水系公司的委托代理人***、***，被上诉人北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）的委托代理人***、**，北京市人民政府（以下简称市政府）的委托代理人**、**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明：北京水利公司为原北京市水利局的直属企业，2002年政企分开改革后与原北京市水利局脱钩。1998年，北京水利公司与原北京市旅游公司共同出资成立京城水系公司。2001年3月之前，华捷同时担任北京水利公司和京城水系公司的法定代表人和总经理。 1998年12月7日，原北京市水利局作出京水计[1998]141号《关于申请建设城市水系通航码头及配套服务设施的函》（以下简称141号函），向原北京市规划局申请审批建设包括滨角园在内的五座码头。1999年5月24日，原北京市水利局作出京水计[1999]68号《关于修建游船通航码头的批复》（以下简称68号批复），同意北京水利公司修建包括滨角园在内的五座码头，其中建设资金由北京水利公司筹措解决。2000年2月28日，原北京市规划委员会向原北京市水利局作出了2000规建字0211号《建设工程规划***》（以下简称0211号规划***），批准建设滨角园码头项目，批准建筑规模730.68平方米，地上局部3层。2000年4月6日，原北京市规划委员会向北京水利公司作出2000规审字278号《审定设计方案通知书》（以下简称278号审定设计方案通知书），批准同意按照审定事项进行滨角园码头改造工程，增加建筑面积576平方米，建筑层数3层。2000年11月15日，原北京市规划委员会对北京水利公司作出京规行决字（2000）第030号《北京市规划委员会行政处罚决定书》（以下简称第030号行政处罚决定书），认定北京水利公司未在规划管理部门办理《建设工程规划***》的情况下于2000年4月擅自将滨角园码头拐弯部分拆除后挑直扩建，增加建筑面积852平方米，已构成违法建设。依据《＜北京市城市规划条例＞行政处罚办法》第二、三、六条规定，决定对852平方米违法建筑罚款255 600元。 2019年5月11日，市规自委执法总队对位于海淀区万寿路滨角园码头建设的码头管理用房进行了现场核查，发现该项目擅自改变0211号规划***规定的使用性质，且在取得278号审定设计方案通知书之后未取得《建设工程规划***》，涉嫌违法建设，遂作出立案决定。同年5月12日，市规自委对涉案建设进行现场检查、勘验及拍照，认定现场建筑面积为2900平方米；并与北京水利公司委托代理人进行了谈话，制作了现场检查记录和谈话笔录。2019年7月25日，市规自委向北京市水务局作出京规自函[2019]1617号《关于协助认定海淀区滨角园码头管理用房建设主体的函》（以下简称1617号函），请求协助进一步明确滨角园码头管理用房的建设主体。2019年9月1日，北京市水务局作出《关于滨角园码头管理用房建设主体意见的复函》，认为：一、2002年以前，滨角园码头管理用房的建设主体是北京水利公司。二、2003年，京城水系公司曾经申请建设滨角园码头中水处理系统中控室、设备房、管理房、传达室等配套设施，北京市水务局要求其按照建设程序，报有关部门办理相关审批手续。2019年8月22日，市规自委作出京规自（海）拆字[2019]第001号《限期拆除决定书》（以下简称第001号限期拆除决定书），依据《北京市城乡规划条例》第七十五条、第八十四条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十二条第一款之规定，责令北京水利公司于2019年9月15日前将涉案违法建设自行拆除。如逾期不拆除，依据《北京市城乡规划条例》第六十六条第二款和《北京市禁止违法建设若干规定》第十三条之规定，由区、县人民政府责成区县城市管理综合行政执法等机关实施强制拆除。北京水利公司对上述限期拆除决定不服，向市政府申请行政复议。2019年12月7日，市政府作出京政复字[2019]594号《北京市人民政府行政复议决定书》（以下简称594号复议决定书），认定市规自委作出的第001号限期拆除决定书认定事实不清、适用法律错误。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十八条第一款第三项第1目、第2目的规定，决定：一、撤销市规自委于2019年8月22日作出的第001号限期拆除决定书；二、责令市规自委自收到行政复议决定之日起，在法定期限内对涉案违法建设重新作出处理。2019年12月30日，市规自委作出本案京规自（海）拆字[2019]第002号限期拆除决定书（以下简称被诉限期拆除决定）。该决定书载明：经查，你单位于2000年在海淀区万寿路滨角园1号建设的滨角园码头管理用房工程，未取得建设工程规划***擅自进行建设，地上三层，局部四层，建筑面积约2900平方米。以上行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条之规定；根据《北京市禁止违法建设若干规定》第三条，已构成违法建设。依据《北京市城乡规划条例》第七十五条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十二条第一款之规定，本行政机关责令你单位于2020年1月13日前将上述违法建设自行拆除。如逾期不拆除，依据《北京市禁止违法建设若干规定》第十三条之规定，由区人民政府责成区城市管理综合行政执法等机关实施强制拆除。北京水利公司不服，向市政府申请行政复议。2020年5月13日，市政府作出京政复字[2020]76号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），决定维持市规自委作出的被诉限期拆除决定。北京水利公司亦不服，提起行政诉讼，请求依法判决撤销市规自委作出的被诉限期拆除决定和市政府作出的被诉复议决定。 另，一审法院经当庭比对市规自委调取的滨角园码头卫星影像图，可以看出涉案滨角园码头管理用房主体部分于2002年已建设完成。 一审法院认为：根据《北京市城乡规划条例》第五十八条和2011年4月1日起施行暨适时有效的《北京市禁止违法建设若干规定》第九条第一款第一项和第二项的规定，市规自委具有对已经取得建设工程规划***但未按照许可内容进行建设以及未取得建设工程规划***但已经取得建设工程设计方案审查同意意见的城镇建设工程进行查处的法定职权。 《北京市城乡规划条例》第二十九条规定：“本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。规划***件包括选址意见书、建设工程规划***、乡村建设规划***和相应的临时规划***。城镇建设项目应当按照建设工程规划***或者临时建设工程规划***的许可内容进行建设。”同时，适时有效的《北京市禁止违法建设若干规定》第三条规定：“违法建设包括城镇违法建设和乡村违法建设。城镇违法建设是指未取得建设工程规划***、临时建设工程规划***或者未按照许可内容进行建设的城镇建设工程，以及逾期未拆除的城镇临时建设工程。”本案中，海淀区万寿路滨角园码头管理用房工程，虽然取得了0211号规划***和278号审定设计方案通知书，但并未按照规划许可的内容进行建设，市规自委依据对该建设工程的检查勘验情况，以及对北京水利公司的调查情况，认定上述涉案房屋属于违法建设，认定事实清楚，并无不当。 针对北京水利公司提出的“市规自委认定北京水利公司为涉案工程的建设单位属于认定事实错误”和“市政府在行政复议过程中未组织阅卷和听证，属于程序违法”的两项诉讼主张，分别评述如下： 一、关于北京水利公司提出市规自委作出的被诉限期拆除决定认定的行政相对人错误的主张。 该院认为，在2002年涉案滨角园码头管理用房主体部分建成以前，北京水利公司为原北京市水利局的直属企业，根据原北京市水利局作出的68号批复，原北京市规划委员会为涉案项目颁发的0211号规划***和278号审定设计方案通知书，以及原北京市规划委员会因北京水利公司擅自扩建行为作出的第030号行政处罚决定等证据，均可以认定北京水利公司是涉案滨角园码头管理用房的建设单位。因此，市规自委认定北京水利公司为涉案工程的建设单位，并对其作出被诉限期拆除决定，并无不当。对于北京水利公司上述主张，不予支持。 二、关于市政府在行政复议过程中未组织阅卷和听证，属于程序违法的主张。 行政复议法第二十三条第二款规定：“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。”该条规定对于复议机关采取何种方式安排申请人查阅复议材料没有进行明确规定，实践中均采取申请人前往复议机关所在地阅卷的方式。本案中，市政府收到北京水利公司提交的书面阅卷申请后，并未以明示的方式予以拒绝，且北京水利公司亦未积极前往复议机关所在地进行阅卷。故对于其主张的市政府未组织阅卷属于程序违法的诉讼主张，不予支持。 行政复议法第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定：“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。”根据上述规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，在行政复议过程中申请人可以提出听证要求，但是否采取听证的方式审理是由复议机关根据案件情况进行决定。本案中，市政府认为案件不属于重大、复杂的情形，遂决定采取书面审理的方式进行审查，符合上述法律的规定，并无不当。对于北京水利公司主张的市政府未进行听证属于程序违法的诉讼主张，亦不予支持。 此外，市规自委在对北京水利公司作出被诉限期拆除决定的过程中，履行了立案、调查取证、作出决定、送达等行政程序，符合法律规定。同时，市政府收到北京水利公司的行政复议申请后，依法履行了受理、延期、送达等法定程序。 综上所述，市规自委作出的被诉限期拆除决定和市政府作出的被诉复议决定，认定事实清楚，履行了法定程序，适用法律法规正确，并无不当。北京水利公司的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。 鉴此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，一审法院判决驳回了北京水利公司的全部诉讼请求。 北京水利公司不服一审判决，上诉至本院，请求撤销一审判决，撤销被诉限期拆除决定、被诉复议决定，或发回重审；一、二审诉讼费用由被上诉人共同负担。其主要上诉理由为：一、一审判决认定基本事实不清，证据不足。一审判决仅根据68号批复、0211号规划***、278号审定设计方案通知书、第030号行政处罚决定书认定北京水利公司是涉案房屋的建设主体不仅认定基本事实不清，证据不足，而且自相矛盾。1.涉案房屋的首次报建单位是取得0211号规划***的原北京市水利局，与取得278号审定设计方案通知书的北京水利公司并非同一建设主体。考虑政企不分的时代背景，当时北京水利公司仅是根据原北京市水利局的安排代其申报涉案房屋改造方案。市规自委仅以获准绘制涉案房屋的扩大初步设计方案的北京水利公司为建设单位错误。2.原北京市水利局是滨角园码头的报建建设单位。没有任何证据证明原北京市水利局曾将涉案房屋土地使用权及房屋资产移交北京水利公司，相反《企业住所证明》等证据证明该土地使用权不属于北京水利公司。3.京城水系公司是滨角园码头的实际建设单位、经营者、管理者，北京水利公司既不是涉案房屋报建单位、投资建设主体，也不是涉案房屋的占用、使用、管理单位，从未作为建设单位对涉案房屋行使权利。二、市规自委要求北京水利公司将涉案房屋全部拆除违法。1.即便按照278号审定设计方案通知书确定违建责任，北京水利公司也仅应对278号审定设计方案中审定的面积负责。2.涉案房屋可区分，获得了规划许可和第030号行政处罚决定书同意保留使用的部分不应纳入限期拆除范围，被诉限期拆除决定将涉案房屋全部认定为违法建设并要求北京水利公司全部拆除认定事实不清，违反比例原则。三、市政府在行政复议过程中未组织阅卷和听证，程序违法。四、一审法院遗漏取得0211号规划***的北京市水务局（原北京市水利局）作为第三人参加诉讼，严重违反法定程序。北京市水务局提交的《关于滨角园码头管理用房建设主体意见的复函》不能作为证人证言采信。五、一审判决适用法律错误。一审法院应适用涉案房屋建设时的法律法规，适用《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定》错误。 京城水系公司不服一审判决，上诉至本院，请求撤销一审判决，撤销被诉限期拆除决定、被诉复议决定，或发回重审。其主要上诉理由为：一、一审判决、被诉限期拆除决定及被诉复议决定认定事实不清。一审法院以二十年前的0211号规划***等文件，认定现在涉案房屋的所有权人为北京水利公司，与事实不符，也没有法律依据。涉案房屋历经多次建造、修缮及装饰装修，均为京城水系公司独自出资，房产税和土地使用税等税费也由京城水系公司独自缴纳。在政企脱钩、国企改制中，涉案房屋均未列入北京水利公司资产中。二、一审判决、被诉限期拆除决定及被诉复议决定适用法律错误。京城水系公司是涉案工程的建设单位、施工单位、管理人、所有人，北京水利公司未出资建设涉案工程。市规自委将北京水利公司错列为行政相对人不符合《北京市城乡规划条例》第九十二条第二项的规定，没有事实和法律依据。三、被诉限期拆除决定违反法定程序。1.被诉限期拆除决定作出缺失责令限期改正前置程序。2.第001号限期拆除决定书被复议机关撤销后，市规自委未进行事实查明，以与第001号限期拆除决定书同样的事实和理由作出了被诉限期拆除决定，违反法律。四、市规自委违反诚实信用原则。第030号行政处罚决定书已同意保留使用涉案房屋，现又要求拆除，前后矛盾。五、市政府在行政复议过程中未通知北京水利公司阅卷，未组织听证，程序违法。 市规自委、市政府认为一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。 北京水利公司在法定举证期限内向一审法院提交证据如下：1.2000规建字211号《建设工程规划***附件稿》，证明滨角园码头建筑的首次报建主体是原北京市水利局，该规划许可中记载“建设单位”为原北京市水利局；2.2000规审字278《审定设计方案通知书稿（非居住建筑）》，证明以北京水利公司名义报批的是增加建筑面积576平方米，北京水利公司非首次报批主体；3.第030号行政处罚决定书，证明市规自委认定涉案建筑是北京水利公司在2000年建设的证据不足，未查清建设时间与建设主体，且该罚款非北京水利公司缴纳；4.北京市建设工程施工合同，证明滨角园码头1999年首次建设时，发包方是京城水系公司，可见涉案建筑的投资主体并非北京水利公司，且北京水利公司从未参与施工合同的签订，也从未参与实际建设施工；5.2017年京城水系公司审计报告（部分）、京城水系公司工商信息截图，证明滨角园码头资产在京城水系公司的账上，且京城水系公司注册在滨角园码头，是实际占有、使用、经营、受益人；6.北京市市级党政机关移交企业交接通知书，7.北京市党政机关脱钩移交企业交接协议，8.北京市市级党政机关脱钩移交企业基本情况交接表，以上证据证明原北京市水利局向北京城乡建设集团有限责任公司整体移交北京水利公司的固定资产情况，未移交滨角园码头资产；9.企业住所（经营场所）证明，证明原北京市水利局自认为涉案建筑的产权人，并且曾以产权人身份为京城水系公司变更注册地址向工商局提供有效住所证明；10.关于对京政复字[2019]594号《行政复议答复通知书》的答复，证明市规自委在此前的答复中认可涉案建筑的首次报建主体不是北京水利公司，且未查清涉案建筑的真实建设主体和建设时间；11.京城水系公司2005年度利润分配方案、2012年利润分配方案，证明北京水利公司的分红是按股权比例分红的，并未分得额外收益，市规自委主张北京水利公司因分红而成为滨角园码头的权益人与事实不符；12.京水发办[2019]5号《关于对北京市规划和自然资源委员会市规自（海）执改字[2019]第001号责令限期改正通知书的复函》，证明滨角园码头的历史建造情况，北京水利公司并非是滨角园码头地块内违章建筑适格的整改责任人；13.京城乡建文[2019]120号《北京城乡建设集团有限责任公司关于滨角园码头房屋的报告》，证明城乡集团向市政路桥集团报告政企脱钩时滨角园码头资产未单独列明，北京水利公司未参与基建投资，码头管理用房作为固定资产没有进行移交；14.市政路桥集团资产文[2019]65号《北京市政路桥集团有限公司关于滨角园码头房屋的报告》，证明市政路桥集团向市国资委报告政企脱钩时滨角园码头资产未单独列明，北京水利公司未参与基建投资，码头管理用房作为固定资产没有进行移交；15.京国资函[2019]27号《关于＜关于提请调查海淀区滨角园码头管理用房等国有资产违规使用经营的函＞的复函》，证明国资委对历史情况进行说明，将滨角园码头未单独列明、没有进行移交的情况反馈给市住房城乡建设委，要求进行进一步核实调查，确认责任主体；16.市政路桥集团函[2019]54号《北京市政路桥集团有限公司关于申诉明确滨角园码头及其附属设施违章建筑责任主体的函》，证明市政路桥集团对历史情况进行说明，向市规自委申诉北京水利公司目前并非是滨角园码头地块内违章建筑适格的责任主体；17.听证申请、阅卷申请，证明北京水利公司在申请复议的同时申请听证、阅卷，市政府未听证、未向北京水利公司提供阅卷资料；18.141号函，证明原北京市水利局向市规划局报送函件，要求建设涉案码头；19.第006期《首都规划建设委员会主任办公会关于城市水系通航有关问题的会议纪要》，证明涉案码头从建设之初就是在原北京市水利局等单位统筹安排下，由京城水系公司使用，北京水利公司并非报建与使用单位；20.公司住所证明，证明2003年政企脱钩后，涉案码头房屋的产权单位与主管单位均不是北京水利公司；21.北京市市级党政机关脱钩移交企业基本情况交接表，证明移交的固定资产不含涉案码头；22.京城乡建总发[2003]9号《关于接收市水利局移交企业资产的通知》，证明涉案滨角园码头未移交给北京水利公司；23.建设工程设计合同及付款凭证，证明京城水系公司委托设计涉案建筑工程；24.北京市水利工程基础处理总队回函，证明涉案建筑工程建成后由京城水系公司使用；25.北京市工程建设监理合同，证明京城水系公司委托监理涉案工程建设；26.京水建管[2003]51号《关于完善滨角园码头通航设施的批复》，证明原北京市水利局批复京城水系公司建设滨角园码头，北京水利公司当时已经完成脱钩移交，京城水系公司直接对接原北京市水利局进行了后续建设改扩建，北京水利公司没有参与其中；27.北京银行电子缴税付款凭证，证明京城水系公司在使用滨角园码头，故由其缴税；28.京城水系公司2017年度审计报告、资产评估报告，证明京城水系公司将滨角园码头始终作为其长期待摊费用，长期待摊费主要对码头工程、转河设施及其他活动房装修及改造费用；29.2000年12月11日北京水利公司记账凭证，30.2000年12月11日北京水利公司进账单，31.2000年12月8日北京水利公司给北京东安房地产开发有限公司（以下简称东安公司）开具的收款发票，32.2000年12月15日北京水利公司记账凭证，以上证据证明第030号行政处罚决定书处罚的罚款由东安公司所出，涉案房屋的改扩建是东安公司做的。 市规自委在法定举证期限内向一审法院提交了如下证据：1.第001号限期拆除决定书，2.594号复议决定书，3.被诉限期拆除决定书及送达回证，以上证据证明第001号限期拆除决定书因适用法律错误被市政府撤销，市规自委根据复议决定重新作出被诉限期拆除决定书；4.立案审批表，5.询问笔录、现场检查记录及现场照片二张，6.责令限期改正通知书及送达凭证，7.营业执照、名称变更通知，8.违法建设案件集体讨论会议记录两份，以上证据证明市规自委作出被诉限期拆除决定认定事实清楚，适用法律正确；9.0211号规划***及附图，10.68号批复，以上证据证明原北京市水利局在办理工程规划***时同意由北京水利公司修建滨角园码头，因此北京水利公司是违法建设当事人；11.278号审定设计方案通知书及附图，12.第030号行政处罚决定书，13.京水发办[2019]6号《关于滨角园码头房屋所有权等有关情况的报告》，以上证据证明北京水利公司是滨角园码头违法建设的当事人；14.滨角园码头卫星影像图，15.滨角园码头违法建设与设计审定方案对比图，16.1617号函、《北京市水务局关于滨角园码头管理用房建设主体意见的复函》，以上证据证明滨角园码头建筑在2001年前后已经建成，因此北京水利公司是涉案建设项目的建设单位。同时，市规自委提交并当庭出示《北京市城乡规划条例》第八条、第二十九条、第七十五条、第九十二条，《北京市禁止违法建设若干规定》第三条、第四条、第九条、第十二条、第二十六条，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条及1992年10月1日施行的《北京市城市规划条例》第三十二条作为其作出被诉行政行为的法律规范依据。 市政府在法定举证期限内向一审法院提交了如下证据：1.行政复议申请书、证据目录，2.阅卷申请，3.邮寄信封及收文记录，以上证据证明市政府收到北京水利公司行政复议申请材料、阅卷申请材料的情况；4.行政复议答复通知书及送达回证，证明市政府通知市规自委答复；5.关于对京政复字[2020]76号《行政复议答复通知书》的答复及证据清单、法律法规清单，证明市规自委答复情况；6.行政复议延期通知书及送达回证、EMS速递业务详情单、查询记录，证明市政府决定延期审理情况；7.被诉复议决定及送达回证、EMS速递业务详情单、查询记录，证明市政府在法定期限内作出行政复议决定并向当事人送达。同时，市政府提交并当庭出示行政复议法作为其作出被诉复议决定的法律规范依据。 京城水系公司在法定举证期限内向一审法院提交了如下证据：1.京政会[1998]6号《关于研究本市水系综合治理实施方案的会议纪要》，2.京城水系公司和北京水利公司的工商登记信息，以上证据证明京城水系公司成立的时间、原因及目的；3. 141号函，证明原北京市水利局报送北京市规划局关于建设涉案房屋的文件；4.首都规划建设委员会第006期《关于城市水系通航有关问题的会议纪要》，证明首都规划委员会及京城水系公司均参加了该会，市规自委知道京城水系公司是涉案房屋的所有权人；5.建设工程设计合同，证明京城水系公司委托中外园林总公司北京分公司对涉案房屋建筑设计；6.涉案房屋设计合同的付款凭证，证明京城水系公司已支付园林公司的设计费，园林公司向北京水利公司交付了设计方案；7.北京市建设工程施工合同，证明京城水系公司委托北京市水利工程基础处理总队对涉案房屋施工；8.北京市水利工程基础处理总队的回函，证明水利基础总队对涉案房屋施工完毕交付给了京城水系公司；9.北京市工程建设监理合同、监理委托书、京水监理[1999]08号《关于向长河湾、滨角园、八一湖码头管理房工程派遣监理人员的函》，证明京城水系公司委托北京燕波水利建设监理公司对涉案工程施工监理；10.（2002）海民初字第11690号民事调解书，证明京城水系公司委托东安公司对涉案房屋进行修缮和配套设施的扩建，并已交付给京城水系公司；11.涉案房屋修缮及配套设施扩建的付款凭证，证明京城水系向东安公司支付涉案房屋修缮和配套设施的扩建款；12.京水建管[2003]51号《关于完善滨角园码头通航设施的批复》，证明京城水系公司为涉案房屋的开发建设使用人；13.京城水系公司缴纳涉案房屋的房产税和土地使用税凭证，证明京城水系公司支付了涉案房屋的相关税金，是涉案房屋的所有人；14.公司住所证明，证明原北京市水利局和北京市城市河湖管理处出具的京城水系公司为涉案房屋所有人的证明；15.建设工程施工合同，证明京城水系公司将涉案滨角园改扩建工程委托给东安公司，东安公司分包给鞍山市胜利空调机电设备安装有限公司；16.京水旅游文[2001]第005号《关于在滨角园码头修建配套服务设施的情况报告》，17.京水旅游字[2002]第007号《关于对市政协（第1049）号提案的回复》，以上证据证明涉案工程为京城水系公司所建和所有；18.北京市建设工程施工合同，19.建设工程施工付款凭证，以上证据证明涉案工程的装修为京城水系公司出资和所有；20.北京水星文化旅游开发有限公司（以下简称水星公司）出具的《证明》，21.京城水系公司向水星公司的付款凭证；22.协议书，以上证据证明京城水系公司委托水星公司对涉案工程维修及扩建，涉案工程为京城水系公司出资所建和所有；23.北京市建设工程施工合同，24.建设工程施工合同付款凭证，以上证据证明京城水系公司委托水星公司对涉案工程维修及扩建后，水星公司将部分工程分包给林州市建筑工程九公司，涉案工程为京城水系公司出资所建和所有；25.京城水系公司缴纳涉案房屋的房产税和土地使用税凭证，证明京城水系公司支付了涉案房屋的相关税金，是涉案房屋的所有人；26.京城水系公司向监理公司支付款项凭证，证明涉案工程为京城水系公司出资所建和所有；27.华捷出具的《关于涉及拟被拆除的滨角园码头配套管理用房与北京京城水系旅游开发有限公司利害关系的说明》，证明涉案工程的实际建设人、使用人、所有人为京城水系公司。 一审法院认证如下：北京水利公司提交的全部证据形式上均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称证据规定）中规定的提供证据的要求，内容真实，但均不能证明其并非涉案滨角园码头管理用房工程的建设主体，对于其该项证明目的，不予采信。市规自委提交的证据3中的被诉限期拆除决定系被诉行政行为，不能作为证据使用；市规自委提交的其他证据形式上均符合证据规定中规定的提供证据的要求，内容真实，与本案具有关联性，予以采信。市政府提交的证据7中的被诉复议决定系被诉行政行为，不能作为证据使用；市政府提交的其他证据形式上均符合证据规定中规定的提供证据的要求，内容真实，与本案具有关联性，予以采信。京城水系公司提交的全部证据形式上均符合证据规定中规定的提供证据的要求，内容真实，可以证明其系涉案滨角园码头管理用房目前的实际管理人，但不能证明北京水利公司并非涉案滨角园码头管理用房工程的建设主体，故对于其该项证明目的，不予采信。 上述证据全部随案卷移送本院。经审查，本院同意一审法院关于证据的认证意见。 二审期间，北京水利公司向本院提交如下证据：1.北京市环境保护局2001年9月29日文件，证明涉案房屋属于原北京市水利局所有，京城水系公司属于擅自改建单位，违建面积于2001年前已经完成。2.关于“美家源”酒楼整改意见的报告，证明原北京市水利局是滨角园码头的所有者、建设单位，京城水系公司是该码头使用者、管理者。3.京城水系公司记账凭证，证明该公司是滨角园码头的实际建设单位、投资单位，该公司支付工程款83万元、装修款34万元。4.市规自委2021第262号答复告知书及附件，证明原北京市水利局是滨角园码头的报建单位、建设单位，京城水系公司是该码头实际建设单位、投资单位。经庭审质证，京城水系公司认可上述证据的真实性、合法性、关联性及证明目的；市规自委、市政府认为上述证据不属于新证据范畴，不认可证据1-3的真实性、合法性、关联性及证明目的，不认可证据4的关联性及证明目的。本院认证如下：证据1-3北京水利公司未在法定举证期限内提交且无正当理由，本院不予接纳；证据4符合证据规定有关真实性、合法性的形式要求，与本案具有关联性，但关于原北京市水利局是滨角园码头建设单位的证明目的本院不予采信。 本院经审查认定的事实与一审法院一致，对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为：关于市规自委具有作出被诉限期拆除决定法定职权及市政府具有作出被诉复议决定法定职权之认定，本院同意一审法院意见。 上诉人关于被诉限期拆除决定以北京水利公司作为行政相对人错误的主张。鉴于涉案房屋建设前后，北京水利公司为原北京市水利局的直属企业，结合政企关系等历史背景，市规自委根据68号批复、0211号规划***、278号审定设计方案通知书和第030号行政处罚决定等证据，认定北京水利公司是涉案房屋建设单位具有事实依据。违法建设当事人，包括违法建设的建设单位、施工单位、所有人或者管理人。但违法建设查处案件的相对人应为建设单位或个人，或实际管理人。在案证据已经可以认定北京水利公司为涉案房屋的建设单位，上诉人关于京城水系公司系涉案房屋实际出资人、管理人、受益人等主张，并不足以否定北京水利公司作为涉案房屋建设单位且负有法律上消除违法建设的义务。上诉人的相关上诉理由不能成立，本院不予采纳。 原《北京市城市规划条例》第三十二条及2009年制定并施行的《北京市城乡规划条例》第二十三条、2019年修订并施行的《北京市城乡规划条例》第二十九条均规定，建设工程项目应当符合城乡规划，依法取得工程规划许可。1999年11月施行的《北京市禁止违法建设若干规定》第二条及2011年4月施行的《北京市禁止违法建设若干规定》第三条均规定，未依法取得建设工程规划***或者违反规划***件的规定进行的建设系违法建设。本案中，虽然上诉人北京水利公司所建设的滨角园码头项目取得了0211号规划***，后为改建又取得了278号审定设计方案通知书，但上诉人北京水利公司在取得278号审定设计方案通知书后，未取得相应的规划许可，该建设属于违法建设。鉴于滨角园码头涉案房屋经过改扩建已混为一体、不可区分，故市规自委认定涉案房屋整体属于违法建设并无不当。上诉人关于市规自委认定涉案房屋为违法建设错误及涉案房屋可区分拆除、应保留合法部分等上诉理由，缺乏事实及法律依据，本院不予采纳。 上诉人关于被诉限期拆除决定作出程序违法的主张。第001号限期拆除决定书认定涉案房屋同时构成未取得规划许可擅自建设和擅自改变规划许可使用用途，市政府认为该认定事实不清、法律适用错误。鉴于查处对象并无变化，调查程序前后具有连贯性，第001号限期拆除决定书被撤销后，市规自委基于之前的调查处理，以涉案房屋构成未取得规划许可擅自建设作出被诉限期拆除决定，程序并无不当。同时，被诉限期拆除决定认定涉案房屋所构成违法情形、适用法律与第001号限期拆除决定书明显不同，上诉人的相关上诉理由不能成立，本院不予采纳。 上诉人关于市政府在行政复议过程中未组织阅卷和听证，程序违法的主张。市政府在收到北京水利公司阅卷申请后，未通知、安排其阅卷确有不当。但鉴于当时系“新冠肺炎”疫情期间，确有客观原因。各方当事人通过之后的诉讼获取了本案证据材料，且在诉讼中上诉人均对本案事实、法律适用问题陈述了意见，市政府的上述问题并未对当事人权利造成实际影响，尚未达到程序违法的程度，本院予以指正。行政复议以书面审理为原则，复议机关对是否采取听证具有裁量权。市政府未组织本案听证并未违反行政复议法强制性规定。上诉人的相关上诉理由，本院不予采纳。 上诉人关于一审法院遗漏北京市水务局（原北京市水利局）作为第三人参加诉讼，程序违法的主张。根据在案证据能够确定涉案房屋建设单位的情况下，北京市水务局并非必须参加诉讼的第三人。一审法院未予追加并不构成程序违法。上诉人的相关上诉理由，本院不予采纳。 综上，一审法院判决驳回北京水利公司的诉讼请求并无不当，本院应予维持。上诉人的上诉请求均缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 二审案件受理费50元，由上诉人北京水利发展有限公司、北京京城水系旅游开发有限公司各负担25元（已交纳），其余部分自本判决生效后7日内退还。 本判决为终审判决。 审　　判　　长　　　张　悦 审　　判　　员　　　*** 审　　判　　员　　　李　茜 二〇二一年六月十七日 法　官　助　理　　　李赟乐 书　　记　　员　　　李　丽 附：相关法律规范 1.《北京市城市规划条例》第三十二条 新建、扩建、改建、翻建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向市或者区、县规划局提出申请，由市或者区、县规划局根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划***。 2.《北京市城乡规划条例》（2009年制定）第二十三条 本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。规划***件包括选址意见书、建设工程规划***、乡村建设规划***和相应的临时规划***。城镇建设项目应当按照建设工程规划***或者临时建设工程规划***的许可内容进行建设。 3.《北京市城乡规划条例》（2019年修订）第二十九条 本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。规划***件包括选址意见书、建设工程规划***、乡村建设规划***和相应的临时规划***。城镇建设项目应当按照建设工程规划***或者临时建设工程规划***的许可内容进行建设。 4.《北京市禁止违法建设若干规定》（1999年11月施行）第二条 违法建设，是指未依法取得建设用地规划***和建设工程规划***（含临时用地规划***和临时建设工程规划***，以下统称规划***件），或者违反规划***件的规定进行的建设。 5.《北京市禁止违法建设若干规定》（2011年4月施行）第三条 违法建设包括城镇违法建设和乡村违法建设。城镇违法建设是指未取得建设工程规划***、临时建设工程规划***或者未按照许可内容进行建设的城镇建设工程，以及逾期未拆除的城镇临时建设工程。