山东海利达物业管理有限公司与济南市天桥区水务局、济南市天桥区水务服务中心一审行政裁定书

山东省济南市历下区人民法院

行 政 裁 定 书

(2021)鲁0102行初107号

原告山东海利达物业管理有限公司，住所地山东省济南市。

法定代表人廖登明，执行董事兼总经理。

委托代理人王鹏飞，国浩律师（济南）律师事务所律师。

委托代理人张向前，国浩律师（济南）律师事务所律师。

被告济南市天桥区水务服务中心，住所地济南市，现住所地济南市。

法定代表人刘金虎，主任。

委托代理人孙红红，山东齐邦律师事务所律师。

委托代理人贺纪静，山东齐邦律师事务所律师。

被告济南市天桥区水务局，住所地济南市。

法定代表人马卫民，局长。

委托代理人王霖，济南市天桥区水务局工作人员。

委托代理人孙红红，山东齐邦律师事务所律师。

原告山东海利达物业管理有限公司诉被告济南市天桥区水务服务中心、被告济南市天桥区水务局行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院于2021年2月2日立案后，依法向被告济南市天桥区水务服务中心、被告济南市天桥区水务局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年3月10日公开开庭审理了本案。原告山东海利达物业管理有限公司的委托代理人王鹏飞、张向前,被告济南市天桥区水务服务中心的法定代表人刘金虎、委托代理人孙红红、贺纪静，被告济南市天桥区水务局的委托代理人王霖、孙红红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告山东海利达物业管理有限公司诉称，为美化社区居住环境、提高居民生活质量，2005年12月26日，原告向原济南市天桥区河道管理处（以下简称河道管理处，后变更为济南市天桥区排水管理服务中心、济南市天桥区水务服务中心）申请棚盖河道用以建设社区服务中心。后河道管理处批准原告临时占用河岸600平方米（地上构筑物建筑面积2800平方米），同时河道管理处收取了原告60万元作为3年河道占用费。前述社区服务中心项目获批后，原告经过缜密计划、精心筹备，于2006年5月正式动工建设。孰料建设期间，被天桥区城管执法局认定为违章建设予以查处。2006年11月，项目全部停工。2007年底，天桥区城管执法局强行将所有地上构筑物拆除。事情发生后，原告一直向河道管理处索要赔偿，并多次上访至天桥区政府及济南市政府，河道管理处答应协调解决。2011年3月，济南市天桥区排水管理服务中心（原河道管理处，现济南市天桥区水务服务中心）委托山东天泽会计师事务所对该项目资产损失进行审计并出具了审计报告（鲁泽会审字（2012）第023号），确认损失为306.7万元。经多次沟通交流，自2008年8月至2009年1月，济南市天桥区城市管理服务局分5次向原告返还了52万元河道占用费。2019年9月18日，济南市天桥区水务服务中心向原告返还了8万元河道占用费，但工程建设费等财产损失至今未予赔偿。河道管理处（后变更为济南市天桥区水务服务中心）作为有行政审批权的事业单位，济南市天桥区水务局作为其举办单位，批准原告在河道上建设构筑物，并收取了占用费。原告基于对政府的信任，投入大量建设资金，并为未来经营社区服务中心提前布局准备，耗费了大量人力财力。但该建设项目后来被认定为违规越权审批，被政府相关部门强制拆除。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条、第九条之规定，原告在申请、建设中无任何过错，理应获得国家赔偿。原告已于2020年10月向二被告提出行政赔偿申请，但至今未获任何答复。原告百般无奈，特向法院提起诉讼。原告诉讼请求：1.被告济南市天桥区水务服务中心向原告赔偿306.7万元建设费用损失及相应利息损失，利息计算方式为：以306.7万元为基数，自2006年12月31日起至2019年8月19日按照中国人民银行同期同类贷款利率计算，自2019年8月20日起至实际给付之日止按照同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算；2.被告济南市天桥区水务局对前述赔偿款项承担连带责任；3.本案诉讼费、律师费、交通费等原告为维护自身权益的实际支出由二被告负担。

被告济南市天桥区水务服务中心辩称，一、本案诉讼时效已过，原告丧失胜诉权。2006年1月9日，答辩人同意原告占用太平河边沟土地；2006年11月5日，因原告未办理开工建设和规划审批手续涉案建筑物被认定为违章建筑，并被济南市城市管理综合执法局责令停止违法行为、限期改正；2007年5月18日，因原告并未及时整改，涉案建筑物被济南市天桥区城市管理综合执法局强制拆除。本案原告在2007年5月18日已知道或应当知道自身财产权益受到损害，故行政诉讼时效应自该日起算。济南市市政公用事业局2014年5月15日出具的《关于山东海利达物业管理有限公司要求天桥区河道管理处赔偿事宜调查情况的报告》属于答辩人上级主管部门依法作出的信访事项处理意见，该处理意见中已明确“海利达公司要求的损失赔偿部分已经超过协调能够解决的范围，建议海利达公司通过法律途径主张损失的赔偿”，并明确告知原告有提起诉讼的权利。截至2021年1月19日（具体以立案之日为准）原告起算之时，即使自2014年5月15日起算，也已经远远超过《国家赔偿法》两年的诉讼时效要求，故原告已丧失胜诉权，恳请法院依法驳回原告全部诉讼请求。

二、答辩人与原告之间不存在行政关系，而是民事租赁关系，答辩人在本案中诉讼主体不适格。就太平河边沟占用（租赁）事宜，应原告申请，答辩人前身济南市天桥区河道管理处在2006年1月9日通过《批准占用期限记录》予以回复，同意占用（租赁）期限为2005年12月26日至2008年12月31日，并要求本案原告“1、服从城管人员管理，搞好周边环境卫生，确保汛期畅通；2、在河道管理范围内、规划蓝线内盖棚、占用、修建建筑物等临时设施，因城市规划建设或其他原因，河道主管单位要求拆除时，建设单位应无条件拆除；3.批准临占后，建设单位不得私自转让买卖变更地点并且要按时交纳年度占用费、续办手续，逾期不续办年度手续按违章处”。从该《临时占用河岸申请书》和《批准占用期限记录》的内容可知，双方对租赁物、租赁期限、租金等进行了明确约定，涉案建筑及“金太平社区服务中心和老年公寓工程”项目系原告自主经营、自负盈亏的项目，对于项目运营过程中产生的全部收益、遭受的全部损失均由原告独立承担，与作为出租方的答辩人无关。答辩人与原告之间实为平等民事主体间的租赁关系，并非行政关系，答辩人在本案中诉讼主体不适格，不应承担行政赔偿责任。

三、原告作为建设单位负有办理开工建设和规划审批手续的义务，因原告未依法依规办理相应开工建设和规划审批手续导致涉案建筑物被依法强制拆除，原告对损失的发生存在过错，损失均应由其独立承担。

根据《济南市河道管理办法》第八条之规定，建设单位在河道管理范围内兴建建设项目，应当向河道主管部门报送建设项目申请书，经河道主管部门审查，取得《河道管理范围内建设项目施工许可证》后，方可办理基本建设审批手续，建设项目经批准后，建设单位应当将施工安排告知河道主管部门。根据《济南市关于公布城市管理相对集中行政处罚规定的通知》第五十三条之规定，未取得《建设工程规划许可证》进行建设的，应当予以处罚。

因原告未依法依规办理相应开工建设和规划审批手续，2006年11月5日，济南市天桥区城市管理综合执法局发出济城执天责改字2006第060095号《责令停止违法行为、限期改正通知书》，要求天桥区河道管理处对太平洋小区与金田苑小区之间河道上处于施工过程中的临建房设施责令停止违法行为并限期改正。在接到责令整改通知后，原告仍未按照约定进行整改、拆除涉案违建。2007年5月18日，济南市天桥区城市管理综合执法局发出第05330号《责令停止施工通知书》，因违反城市规划而要求天桥区城市管理服务局停止施工，并最终对涉案建筑物实施强制拆除措施。虽然答辩人内部存在越权审批行为，但是该越权审批并非导致涉案建筑物被强制拆除的原因。未办理开工建设及规划审批手续是涉案建筑物被强制拆除的直接和根本原因，原告对损失的发生存在完全过错，损失应由其独立承担，与答辩人无关。

济南市市政公用事业局于2014年5月15日出具的《关于山东海利达物业管理有限公司要求天桥区河道管理处赔偿事宜调查情况的报告》对事件的分析定性仅为内部研究结果，该报告表明答辩人在对外出租土地时存在内部越权行为，但是该越权不影响租赁合同的对外效力，答辩人也已经履行租赁合同项下的土地交付义务，对合同不能继续履行不存在过错。涉案建筑被强制拆除后，答辩人出于对原告的同情与理解，已将收取的全部租金即河道占用费全部退还。除此之外，因答辩人与涉案建筑物被强制拆除无因果关系，应无需赔偿其他任何经济损失。

根据山东天泽会计事务所有限公司出具的鲁泽会审字[2012]023号审计报告的评估结果，经鉴定评估损失金额为2736933.61元，与原告诉讼主张的306.7万元不一致。且因原告未依法办理开工建设及规划审批手续导致涉案建筑物被认定为违建，并被依法强制拆除，故全部损失均应由原告承担，与被告无关，原告关于建设费用损失及相应利息损失的主张均不应得到支持。

四、原告已经依法进入信访程序，并获得上级主管部门书面回复，信访程序已终结，原告无权再行提起诉讼。

根据《国务院信访工作条例》第二十一条第一款、三十四条、三十五条，原告对信访事项处理意见不服的，可以提起复查和复核。对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。由济南市市政公用事业局于2014年5月15日出具的《关于山东海利达物业管理有限公司要求天桥区河道管理处赔偿事宜调查情况的报告》及原告起诉状中的陈述可知，本案原告自2007年左右即开始多次信访，并引起相关部门重视，答辩人上级主管部门就信访事项已给予明确处理意见（即前述报告）。信访程序在2014年5月15日已终结，之后原告就同一事项再行提起信访或诉讼的，各机关有权不予受理和回复；且答辩人上级主管机关在给予信访意见回复的同时，已明确告知原告有另行起诉的权利，原告未在法定期间内（行政赔偿时效两年）提起诉讼，丧失胜诉权的不利后果应由其独立承担。综上，请求法院判决驳回原告全部诉讼请求。

被告济南市天桥区水务局辩称，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。根据该规定可知行政诉讼中的被告是指作出行政行为的行政机关以及法律、法规、规章授权的组织。本案中涉诉行为的做出主体并非是答辩人，故答辩人不是本案的适格被告，不应承担本案的法律责任。综上所述，答辩人不是本案的适合被告，不应承担本案的法律责任。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

经审理查明，2006年1月9日，济南市天桥区河道管理处加盖印鉴的《临时占用河岸申请表》记载，申请单位为山东海利达物业管理有限公司，占用地点为太平河边沟，期限自2006年1月1日至2008年12月31日，申请理由为安置下岗职工再就业，建立社区综合服务中心。

2006年11月22日，山东海利达物业管理有限公司向济南市天桥区河道管理处递交《关于临建房的申请》，主要内容为“济南市天桥区河道管理处：……山东海利达物业管理有限公司根据贵处2006年元月9日批复的《河道临时占用申请表》投资建设“金太平社区服务中心”……”。该《关于临建房的申请》由济南市天桥区河道管理处于2006年11月23日加盖印鉴“同意临建”。

2007年6月4日，济南市天桥区城市管理服务局作出《关于太平洋边沟的整治》，主要内容为“天桥区政府：我处根据济南市规化的无影山北路的改造工程，现化太平洋边沟的整治为无影山北路的附属排水配套工程，区建委已列入整治计划，我处已多次进行实地考查，现进行整治。一、太平洋边沟目前状况（见附件）……二、整治方案。1、由于受到经费的制约，准备实行招商整治，根据山东海利达物业管理有限公司的申请，准备由海利达公司自行投资开发整治太平洋边沟，组织施工建设“金太平社区服务中心”……3、山东海利达物业管理有限公司在2005年已经向天桥河道管理处交纳三年的河道占用费60万元，每年河道占用费为20万元（见附件）。4、海利达物业管理公司自己经营，不给政府添任何麻烦。并解决部分社会人员的就业问题”。

2008年8月1日，济南市天桥区城市管理服务局出具《收到条》一张，主要内容为“今收到山东海利达物业管理有限公司：一、收据壹张，系山东省非税收入收款，收据4，NO:121006580241，金额：人民币陆拾万元整，项目名称：城市道路占用挖掘费，出据单位：济南市天桥区河道管理处。二、临时占用河岸申请表壹张，表内标有：申请单位山东省海利达物业管理有限公司，平面位置示意图、批准占用期限记录等内容”。

2012年3月27日，山东天泽会计师事务所有限公司作出鲁泽会审字（2012）第023号《金太平社区服务中心项目资产损失审计报告》一份，主要内容为“济南市天桥区排水管理服务中心：我们接受委托，对山东海利达物业管理有限公司投资建设的金太平社区服务中心项目资产损失的会计核算资料进行了审计……一、金太平社区服务中心项目工程基本情况……二、审计情况。山东海利达物业管理有限公司上报的金太平社区服务中心项目资产损失为3169043.08元……经审计，金太平社区服务中心项目资产损失为2736933.61元……三、其他事项说明。我们的审计是依据记账凭证、原始凭证和账簿进行的，对于未计入账簿的成本、费用未予认定，合计金额330000.00元……”。

2014年5月15日，济南市市政公用事业局作出《关于山东海利达物业管理有限公司要求天桥区河道管理处赔偿事宜调查情况的报告》，主要内容为“市政府办公厅：……二、事件分析。天桥区河道管理处未经河道主管部门批准，擅自同意在防洪河道上建设构筑物并收取占用费，违反了《济南市河道管理办法》，属越权审批，理应承担审批造成的后果。三、相关建议。鉴于天桥区河道管理处已退回所收取的部分占用费、海利达公司要求的损失赔偿部分已超出协调能够解决的范围，建议：1、建议由天桥区政府协调督办处理该事宜。2、建议海利达公司通过法律途径主张损失的赔偿。特此报告”。

2020年10月23日，原告分别向两被告邮寄行政赔偿申请及证据。庭审中，被告济南市天桥区水务局陈述未收到；被告济南市天桥区水务服务中心则陈述需要核实是否收到的情况。

另查明，根据原告庭审陈述及法庭调查，原告建设的涉案金太平社区服务中心项目于2006年5月开始修建后多次收到执法人员违法告知，到2006年11月项目已经基本停工，后于11月22日由原告提出《关于临建房的申请》，11月23日由济南市天桥区河道管理处加印鉴“同意临建”，2007年底涉案项目被拆除。截至2019年9月10日，原告所交纳的河道占用费60万元全部被退还。

本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。第十三条规定，赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。第十四条规定，赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。根据《中华人民共和国国家赔偿法》上述规定，除被羁押等限制人身自由情形外，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼,即使其在国家赔偿法规定的两年时效期间最后一日始申请赔偿义务机关先行处理，其起诉期限最长为两年零五个月，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算；如果赔偿请求人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，则根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条：“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行”之规定，应适用原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”的规定。根据上述分析，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的起诉期限最长为两年零五个月，在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，起诉期限为两年。本案庭审中，原告明确表示涉案金太平社区服务中心项目于2006年5月开工建设后曾多次收到执法人员的违法告知，原告也认可涉案建设项目于2007年底被拆除，原告于2021年2月2日提起本案诉讼，均已超过上述分析的法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”根据该款规定仅是当事人单方向有关部门申诉信访而耽误的期间，属于当事人自身放弃通过行政诉讼解决争议而耽误起诉期限的情形，不属于上述法定的应予扣除期间。本案中，原告虽曾向多部门反映涉案建设项目拆除及赔偿事项，但并不属于应当扣除起诉期限的情形。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定如下：

驳回原告山东海利达物业管理有限公司的起诉。

如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。。

审　判　长　　刘　文

人民陪审员　　姚方森

人民陪审员　　李林峰

二〇二一年四月十八日

法官　助理　　杨淑贤

书　记　员　　黄晓斐