贺州市平桂区某水利工程管理站、广西某达建工有限公司等确认合同无效纠纷民事二审民事判决书

广西壮族自治区贺州市中级人民法院 民事判决书 （2023）桂11民终414号 上诉人（原审原告、反诉被告）：贺州市平桂区某水利工程管理站，住所地：贺州市平桂区。 法定代表人：周某，站长。 委托诉讼代理人：***，贺州市平桂区水利局副局长。 委托诉讼代理人：***，广西***律师事务所律师。 被上诉人（原审被告、反诉原告）：广西某达建工有限公司，住所地：广西昭平县。 法定代表人：***，总经理。 委托诉讼代理人：***，贺州市八步区华誉法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）：广西壮族自治区梧州某水利电力设计院，住所地：梧州市。 法定代表人：***，院长。 委托诉讼代理人：***，广西臻业律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：广西桂林某鼎工程建设监理有限责任公司，住所地：桂林市。 法定代表人：***。 上诉人贺州市平桂区水利工程管理站（以下简称平桂区某水利站）因与被上诉人广西某达建工有限公司（以下简称某达公司）、广西壮族自治区梧州某水利电力设计院（以下简称梧州某设计院）、广西桂林某鼎工程建设监理有限责任公司（以下简称某鼎公司）确认合同无效纠纷一案，不服贺州市平桂区人民法院（2022）桂1103民初2063号民事判决，向本院提起上诉。本院于2023年3月7日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 平桂区某水利站上诉请求：一、撤销一审判决，并依法改判。二、本案一审、二审的诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、一审法院认定《贺州市平桂区回面肚水库除险加固库区清淤工程设计、施工、总承包合同》（以下简称“总承包合同”）及《贺州市平桂区回面肚水库除险加固库区清淤工程设计、施工、总承包合同补充协议》（以下简称“补充协议”）两份合同为无效合同，缺少事实和法律依据。从合同的主要内容、目的及合同主体具体的履行行为考察，总承包合同及补充协议的主要目的是河道疏浚清淤及建设工程，双方的权利义务关系也以此为基础展开，而非河道采砂合同。简言之，合同双方在整个招投标程序、签订合同时根本未就“河道采砂”这一项达成合意，何谈总承包合同及补充协议违背了法律行政法规的强制性规定？签订的总承包合同及补充协议系经过招投标程序、双方意思表示真实、未违反法律行政法规强制性规定的有效合同。再退一步说，本案的合同解除是因为情势变更的解除，因为上级文件规定不能“以清淤中获得的砂石销售收入冲抵工程款”来支付建设护岸工程、透析池或沉淀池。但某达公司的合同主义务仍是为河道疏浚清淤，建设透析池或沉淀池。在合同未协商变更或解除前，某达公司仍需按合同约定享有权利清淤销售和履行自己的建设护岸工程义务，本案产生的原因是某达公司只清淤销售而不建设护岸工程所产生。二、一审法院违反民事诉讼不告不理的处分原则，超越原、被告诉讼请求进行裁判。民事诉讼中，诉讼请求的范围由当事人自行决定，当事人没有提出的事项法院不能对其做出裁判。原判中，无论本诉还是反诉的诉讼请求，原、被告均未对总承包合同效力的有效性提出诉讼请求，一审法院在判决书中确认总承包合同无效是对民诉处分原则的违反。三、一审法院适用法律错误。一审法院依据《中华人民共和国水法》第三十九条规定，认定被上诉人某达公司没有办理采砂证，不具备采砂资质，导致合同无效，适用法律错误。本案所涉及到的不单纯是河道采砂的事实，而是平桂区回面肚水库除险加固库区清淤工程主要是清淤整治河道。根据《广西壮族自治区河道采砂管理条例》第十四条第三项规定“因防洪吹填加固堤防和疏浚、整治河道采砂的，不需要办理河道采砂许可证……”根据上述规定，本案恰巧是属于整治河道的范围不需要办理采砂许可证，因此一审法院适用法律错误。综上，请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求。 某达公司辩称，一、一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，实体判决处理得当，请求二审法院依法维持原判。二、关于上诉人对一审判决涉案总承包合同和补充协议效力认定提出异议的问题。某达公司认为上诉人的主张没有事实和法律依据。第一、虽然《贺州市平桂区回面肚水库除险加固库区清淤工程设计、施工总承包合同》及其补充协议效力所涉及项目是通过合法招投标方式进行公开招投标后所签订形成，但根据总承包合同和补充协议约定，本项目资金为自筹资金，通过项目设计清淤，合法销售处理收入解决工程投资，实际是以清淤中获得的砂石销售收入冲抵工程款。上述工程价款约定事实上对国家矿产资源管理行政法规规定的变相规避，违背行政法规的强制性规定，以合法形式掩盖非法目的。三、关于上诉人主张一审判决违反民事诉讼法不告不理的原则，超越了原告本诉和被告反诉的请求范围。某达公司认为原告本诉、被告反诉主张均是基于案涉总承包合同及补充协议所产权的权利义务，因此，一审法院对案涉双方权利义务的合同及补充协议的效力审查是本案审理范围而且是法院必需主动审理的义务，因此一审法院对涉案总承包合同和补充协议的审理并没有超越审理范围。综上所述，上诉人的上诉请求缺失事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉请求，维持原判。 梧州某设计院辩称，一、案涉总承包工程是经公开招投标履行合法招标手续所签订的设计施工总承包合同，在招投标文件及总承包合同中均约定工程款的资金来源系项目自筹。通过项目设计清淤合法销售处理，收入解决工程投资。从招投标文件及总承包合同当中并没有直接约定平桂水利管理站处置清淤所得沙石，也没有约定由某达公司直接销售清淤所得沙石销售款冲抵工程款。所以总承包合同并没有违反法律、行政法规的强制性规定。但由于总承包合同补充协议当中明确约定由本案案涉工程发包方平桂区水利管理站直接将本项目清淤所得沙石交由某达公司处置。处置销售所得的沙石款用于冲抵工程款，该约定是将属于国家矿产资源的收入进行处分并将该处分收入用于支付工程款，平桂区某水利站在没有处分国家矿产权的情况之下进行了处分。因此，该补充协议违反了法律行政法规强制性规定，效力归于无效。二、总承包合同当中关于设计部分，梧州某设计院已经完成了全部的设计义务，并提交了设计成果给某达公司，某达公司也将该设计成果运用于本案案涉工程当中，且从总承包合同以及补充协议内容可以明确看到某达公司作为总承包合同联合体的牵头单位以及具体的施工实施单位，负责对清淤所得沙石进行挖取销售的实施行为。所以梧州某设计院并没有参与该行为当中，该行为的法律性质由法院予以认定。三、关于上诉人提出本案的清淤行为属于清理河道的采砂行为不需要办理采矿证的意见，该观点系对管理条例的误解。本案无效行为是由于平桂区水利管理站允***公司将清淤所得沙石对外销售，是处分行为。但国家法律并未授权水利部门有该项权利。某达公司将销售清淤所得沙石的款项直接用于冲抵工程款，违反了行政法规的强制性规定，是无效的法律行为。综上，上诉人平桂区水利管理站对梧州某设计院的上诉请求没有事实依据和法律依据，应当予以驳回。 平桂区某水利站一审诉讼请求：1.判决被告某达公司、被告梧州某设计院共同支付原告工程建设款3056900元；2.被告某鼎公司对上述工程建设款承担连带支付责任；3.本案的诉讼费用由三被告共同承担。 某达公司向一审法院提出反诉请求：1.解除反诉原告及本诉被告梧州某设计院与反诉被告于2019年9月25日签订的《贺州市平桂区回面肚水库除险加固库区清淤工程设计、施工、总承包合同》；2.确认《贺州市平桂区回面肚水库除险加固库区清淤工程设计、施工、总承包合同补充协议》无效；3.反诉案件诉讼费由反诉被告承担。 一审法院认定事实，2018年12月，被告梧州某设计院作出《贺州市平桂区回面肚水库除险加固库区清淤工程初步设计报告》，工程项目概算为40362700元，其中护岸防护工程的建安工程费为3056900元。 2019年1月7日，贺州市水利局对平桂区水利局作出《关于贺州市平桂区回面肚水库除险加固库区清淤工程初步设计报告的批复》，批复显示由于上流水土流失严重，河道来沙量大，回面肚水库工程库区淤积严重，导致冲砂涵无法打开，水库功能减弱，水生态水环境日趋恶化，严重威胁水库大坝安全，实施贺州市平桂区回面肚水库除险加固库区清淤工程确有必要，并就工程任务及规模、清淤设计、设计概算等作出了批复。2019年5月21日，贺州市平桂区委员会召开常委会，审议实施回面肚水库除险加固库区清淤工程有关事项，会议决定所需资金从本项目销售收入中解决，财政不再另外安排资金。2019年7月2日，原告与广西优盘项目管理咨询有限公司签订了《建设工程招标代理合同》，由该公司作为案涉项目的招标代理机构。 2019年7月24日，被告某达公司、梧州某设计院签订《贺州市平桂区回面肚水库除险加固库区清淤工程设计、施工总承包联合体协议书》，由某达公司承担工程的施工及总承包管理人的任务，梧州某设计院担任设计任务及总承包方技术支撑工作。2019年9月5日，被告某达公司与梧州某设计院联合体中标。 2019年9月25日，原告（发包人）与被告（承包人）某达公司、梧州某设计院签订《贺州市平桂区回面肚水库除险加固库区清淤工程设计、施工、总承包合同》及补充协议，合同约定工期暂定20个月，开工日期以开工令为准；支付合同价款：本项目项目资金项目自筹，通过项目设计清淤，依法依规销售处理收入解决工程投资；合同价款及形式：施工费采用固定总价包干形式结算，以项目所在地本级财政评审部门审定的项目施工预算价乘以中标系数（99.8%）作为施工合同价（含缺陷责任期缺陷修复费用），均不再考虑项目工程的任何签证变更；补充协议约定，本工程合同价（工程总投资）为31959800元，所有涉及工程建设的费用（包括勘测设计费、施工费、监理费、检测费等）均由承包人自行筹集，发包人不再以任何形式给予资金补助，在工程建设过程中如因各种因素造成工程建设投资发生改变的，由承包人自行调剂，合同价格不再作调整；工程款支付：工程建设过程中的各类款项均由承包人按《总承包合同》约定的时间和方式自行支付，发包人不再对资金支付进行审核签证，无需履行资金使用的监管义务。2019年11月13日，原告向被告某鼎公司发出《成交通知书》，双方签订了《水利工程施工监理合同书》，由被告某鼎公司对案涉工程提供监理服务。 2019年9月，被告梧州某设计院制作了《贺州市平桂区回面肚水库除险加固库区清淤工程技施设计图集》，分别对护岸设计、透析坝设计、沉淀池设计做出了说明；库岸边坡的残坡积层及全风化花岗岩较松散，清淤后局部可能存在掉块、滑塌，在位于桩号L2+218.02～L2+562.54修建C15混凝土挡墙护岸，总长为698m；为保护下游的水生态环境，在坝下游500m处设两个透析坝过滤清淤排出的浑水；清淤船清淤物为泥水混合物，泥水混合物需要沉淀去水成泥后方可堆弃，工程布置1#、2#、3#、4#个沉淀池，清淤船将淤积抽至沉淀池沉淀经过相应的处理后再运至弃渣场。 2020年1月22日，贺州市平桂区水利局下发了《关于对回面肚水库除险加固库区清淤工程施工中造成水质浑浊问题整改的通知》，要求被告某达公司、梧州某设计院按要求完善透析坝及沉淀池，保障浑浊水体得到有效处理后排放。 2021年1月6日，广西壮族自治区水利厅、广西壮族自治区交通运输厅印发《关于河道、航道整治砂石综合利用指导意见的通知》，通知明确要坚持资源国有，统一处置，原则上鼓励实行综合利用，由政府统一处置，企业或个人不得自行销售。2021年4月23日，贺州市水利局向平桂区水利局发出《关于对涉河建设项目监督检查发现问题进行整改的通知》，就案涉项目提出：即日起暂停项目施工；及时办理完善质量监督、开工备案等相关手续；按照《自治区水利厅、自治区交通运输厅关于印发河道、航道整治砂石综合利用指导意见的通知》有关规定，由平桂区水利局组织编制砂石综合利用实施方案，经县级以上地方人民政府批准同意后，通过公共资源交易平台，依法依规对外销售，销售收益作为政府非税收入，全部上缴国库，纳入预算管理，企业或个人不得自行销售；砂石综合利用实施方案未经批准同意前，对已产生的砂石资源进行封存处理。之后，被告某达公司停止清淤，并对砂石资源进行封存处理。 另查明，被告某达公司停止清淤时未修建挡墙护岸、透析坝、沉淀池。 一审法院认为，本案的争议焦点是：《贺州市平桂区回面肚水库除险加固库区清淤工程设计、施工总承包合同》及其补充协议是否有效。根据协议约定，本项目资金为自筹资金，通过项目设计清淤，合法销售处理收入解决工程投资，实际是以清淤中获得的砂石销售收入冲抵工程款。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》矿产资源分类细目中包括天然石英砂，根据《中华人民共和国民法典》第二百四十七条“矿藏、水流、海域属于国家所有”、第二百五十八条“国家所有的财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏”的规定，本案清淤过程中产生的砂石应当属于国家所有，不得私自销售，也不得以销售所得的收益冲抵工程款。《中华人民共和国水法》第三十九条规定“国家实行河道采砂许可制度。河道采砂许可制度实施办法，由国务院规定。”被告某达公司未办理采砂许可证，不具有采砂资质。因此，《贺州市平桂区回面肚水库除险加固库区清淤工程设计、施工总承包合同》及其补充协议是无效合同。根据《中华人民共和国民法典》第一百五十七条“民事法律行为无效、被撤销或者确定不发生效力后，行为人因该行为取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方由此所受到的损失；各方都有过错的，应当各自承担相应的责任。法律另有规定的，依照其规定”的规定，因案涉合同及补充协议无效，被告未修建挡墙护岸、透析坝、沉淀池，原告不得主张要求其支付建设工程款，至于被告已清淤采砂销售的部分，如何折价补偿，不属于本案处理范围，原告要求被告按合同约定支付工程款3056900元，该院不予支持。由于《贺州市平桂区回面肚水库除险加固库区清淤工程设计、施工、总承包合同》属无效合同，无效合同自始无效，被告主张解除该合同，该院亦不予支持。至于被告某达公司主张补充协议因违反招标法无效，该院认为，导致合同无效的原因是双方的合同及补充协议违反了国家强制性法律规定而无效。综上所述，依照《中华人民共和国民法典》第一百五十七条、第二百四十七条、第二百五十八条，《中华人民共和国水法》第三十九条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十七条的规定，判决：一、确认《贺州市平桂区回面肚水库除险加固库区清淤工程设计、施工、总承包合同补充协议》无效；二、驳回原告贺州市平桂区水利工程管理站的诉讼请求；三、驳回被告广西某达建工有限公司的其他反诉请求。本诉案件受理费31255元（原告预交）、反诉案件受理费100元（被告广西某达建工有限公司已预交），由原告贺州市平桂区水利工程管理站负担31305元，被告广西某达建工有限公司负担50元。 二审期间，各方当事人未向本院提交新证据。 上诉人对一审认定事实提出异议：认为一审判决遗漏了两个事实。一是对梧州某设计院所作出的贺州市平桂区回面肚水库除险加固库区清淤工程初步设计报告当中所涉及到的工程项目的进度，一审法院没有进行认定。从初步设计施工总进度表当中可以看到第一年的8到9月份，是施工准备期，其中透析坝和沉淀池在清淤工程之前就已经要进行准备。而某达公司没有按照设计施工总进度表来进行，只顾清淤，并没有进行沉淀池，透析坝还有挡墙护岸工程的建设工作。二是根据上诉人的举证，一审法院漏列某达公司在涉案中清淤吨数及销售收益。根据某达公司提供的数据，清淤吨数是181280.43吨，销售收入大概是6642137.35元。 某达公司及梧州某设计院对一审认定事实无异议。 本院对上诉人所提事实异议的分析、认定：一审对某达公司停止清淤时未修建挡墙护岸、透析坝、沉淀池的事实已作出认定。对上诉人主张一审判决遗漏工程项目的进度，本院不予采纳。对上诉人主张一审法院漏列某达公司在涉案中清淤吨数及销售收益的事实。本院认为，本案清淤过程中产生的砂石属于国家所有，某达公司在涉案中清淤吨数及销售收益，并不属于本案处理范围。对上诉人主张一审判决遗漏某达公司在涉案中清淤吨数及销售收益事实，本院不予采纳。 综合全案证据，经审理查明，一审认定事实清楚，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是：一、《贺州市平桂区回面肚水库除险加固库区清淤工程设计、施工总承包合同》及其补充协议是否有效；二、一审法院是否超越当事人的诉讼请求进行裁判。三、本案适用法律是否正确。 关于《贺州市平桂区回面肚水库除险加固库区清淤工程设计、施工总承包合同》及其补充协议是否有效的问题。根据《中华人民共和国民法典》第一百五十三条“违反法律、行政法规的强制性规定的民事行为无效。......”根据协议约定，本项目资金为自筹资金，通过项目设计清淤，合法销售处理收入解决工程投资，实际是以清淤中获得的砂石销售收入冲抵工程款。根据《中华人民共和国水法》第三十九条以及《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条的规定，国家实行河道采砂许可制度。在河道管理范围内进行采砂活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准。因某达公司未办理采砂许可证，不具有采砂资质。故涉案《贺州市平桂区回面肚水库除险加固库区清淤工程设计、施工总承包合同》及其补充协议内容违反了我国法律强制性规定，自始无效。因案涉合同及补充协议无效，被上诉人未修建挡墙护岸、透析坝、沉淀池，上诉人不得主张要求其支付建设工程款。至于某达公司已清淤采砂销售的部分，因砂石属于国家所有，不属于本案处理范围，对上诉人要求被上诉人按合同约定支付工程款3056900元，一审法院不予支持并无不当。 二、关于一审法院是否超越当事人的诉讼请求进行裁判的问题。本案系合同纠纷，确认合同效力是审理合同纠纷案件必须审理的问题。即使当事人未提出确认合同效力的诉请，法院在审理案件中也需对合同是否有效进行依法确认。因此，对上诉人主张一审超越当事人的诉讼请求进行裁判的意见，本院不予采纳。 三、关于本案的法律适用的问题。上诉人提出依据《广西壮族自治区河道采砂管理条例》第十四条第三款规定，上诉人是因清淤整治河道采砂，不需要办理河道采砂许可证的意见。该观点系对管理条例的误解。本案是由于上诉人允***公司将清淤所得沙石对外销售，但法律并未授权上诉人有该项权利，该行为因违反法律、行政法规的强制性规定无效。一审适用法律正确，对上诉人的该主张，本院不采纳。 综上，上诉人平桂区某水利站的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，实体处理并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十七条第一款第一项、第一百八十二条的规定，判决如下: 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费31255元，由上诉人贺州市平桂区某水利工程管理站负担（已预交）。 本判决为终审判决。 审判长*** 审判员*** 审判员*** 二〇二三年四月十七日 法官助理*** 书记员***