伍诚工程咨询股份有限公司与丹凤县县域工业集中区管理委员会、丹凤县通用航空产业园建设管理委员会合同纠纷二审民事判决书

陕西省商洛市中级人民法院 民事判决书 (2024)陕10民终675号 上诉人（原审原告）：伍诚工程咨询股份有限公司，住所地陕西省西安市雁塔区丈八东路118号双维.花溪湾3幢101室，统一社会信用代码91610000694936494M。 法定代表人：***，该公司执行董事兼总经理。 委托诉讼代理人：***，陕西书宝律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：丹凤县县域工业集中区管理委员会，住所地陕西省商洛市丹凤县北新街中段，统一社会信用代码126110225807574713。 法定代表人：***，该委员会主任。 委托诉讼代理人：***，该委员会工作人员。 被上诉人（原审被告）：丹凤县通用航空产业园建设管理委员会，住所地陕西省商洛市丹凤县北新街县域工业集中区管委会，统一社会信用代码12611022MB2949439U。 负责人：***，该委员会主任。 委托诉讼代理人：***，该委员会工作人员。 上诉人伍诚工程咨询股份有限公司（以下简称伍诚公司）因与被上诉人丹凤县县域工业集中区管理委员会（以下简称县域工业集中区管委会）、丹凤县通用航空产业园建设管理委员会（以下简称通航管委会）合同纠纷一案，不服陕西省丹凤县人民法院（2024）陕1022民初379号民事判决，向本院提出上诉。本院于2024年8月29日立案后，依法采用独任制，公开开庭进行了审理。上诉人伍诚公司的委托诉讼代理人***，被上诉人县域工业集中区管委会的法定代表人***、委托代理人***，被上诉人通航管委会的负责人***、委托诉讼代理人***到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 伍诚公司的上诉请求：1、撤销丹凤县人民法院（2024）陕1022民初379号民事判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求，即：判令两被告共同支付原告咨询服务费50万元及违约金15万元；2、一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、一审法院以超过诉讼时效期间为由不予支持上诉人的诉讼请求是错误的。一审中，被上诉人并未以超过诉讼时效进行抗辩，这一问题在庭审中也未被纳入争议焦点进行调查、辩论，故一审法院主动对诉讼时效问题进行审查并驳回上诉人的上诉人请求是错误的。需要说明的是一审庭审中并未将诉讼时效问题列为争议焦点，判决书中却突然出现这一问题，一审法院明显在偏袒被上诉人。二、一审判决适用法律错误。1、一审法院以《咨询服务合同》的标的、付款期限、付款条件等内容背离了招标文件的规定为由认定该合同无效，属于适用法律错误。首先，案涉丹凤康体养老养生产业园PPP项目咨询服务并非必须招标的项目，且《咨询服务合同》只是对招标文件内容的细化，其主要内容并未背离招标文件。其次，招标投标法第五十九条关于合同内容与招标文件不一致的规定是管理性规定而非效力性规定，故不能以此否定《咨询服务合同》的效力。据此，本案中双方的权利义务应按照《咨询服务合同》的约定确定。二、一审判决认为本案不适用《最高人民法院关于超过诉讼时效期间借款人在催款单上签字或盖章的法律效力问题的批复》是错误的。被上诉人通航管委会在《催款函》、《欠费支付申请》上签字应视为对债务的重新确认，表明同意履行债务并放弃时效利益。一审法院以案涉债务并非借款为由不适用上述批复，纯属对法律的曲解。三、一审判决认定事实存在多处错误。1、一审法院认为上诉人提交的第六组证据是为了证明诉讼时效中断，事实是被上诉人在一审庭审中并未提出诉讼时效抗辩，故上诉人不可能以此证明诉讼时效中断，上诉人的真实目的是证明县域工业集中区管委会同意协商并同意支付部分欠款，构成债务加入。2、一审法院认定通航管委会口头通知咨询工作结束后原告未开展下一步工作，这一事实认定无任何证据支撑。3、一审法院认定案涉合同成立于2017年5月2日是错误的。真实的情况是上诉人于2017年5月2日中标案涉项目，同月6日签订《咨询服务合同》，故案涉合同的成立时间应当是2017年5月6日。4、一审法院认定双方在2017年5月以后均未履行合同错误，事实上2017年5月6日双方签订合同后，同年7月上诉人提交了“两报告一方案”，2018年2月2日被上诉人通航管委会支付了上诉人10万元，因此双方在签订合同后积极履行了合同。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，处理结果不公，请二审法院依法改判。 县域工业集中区管委会辩称：1、关于诉讼时效问题，一审调解中、开庭前本单位就提出了诉讼时效问题，所以在开庭过程中未再次提出，庭审后本单位写了一份民事抗辩状通过微信向法庭进行了提交，因此上诉人认为被上诉人在一审中未提出诉讼时效问题不是事实。2、招标文件中约定的服务项目远远超过了合同的约定，故一审法院认定合同背离了招标文件是正确的。3、案涉项目的重点是招引投资人，但该项目被叫停后这一工作并未继续，说明上诉人提交的“两报告一方案”只是完成了项目的可行性论证，而招商引资这一核心义务并未完成。 通航管委会辩称，《咨询服务合同》的约定已经背离了招标文件，一审中被上诉人确实提出了诉讼时效问题。伍诚公司并未完成招标文件约定的工作量，其要求支付全部合同价款60万元是不可能的，其工作成果只值10万元。据此，请求驳回上诉人的上诉请求。 伍诚公司向一审法院提出以下诉讼请求：1、依法判令两被告共同支付原告咨询服务费50万元及违约金15万元，共计65万元整；2、本案诉讼由被告承担。 一审法院认定案件事实如下：2017年4月，被告通航管委会委托亿诚建设项目管理有限公司对中国秦岭飞行小镇二期航天航空博览园、三期康体养老养生产业园、四期河堤景观及水上乐园、五期商山旅游开发及商山广场建设4个PPP项目咨询服务机构采购项目进行邀请招标。招标文件第三部分规定采购内容为：1、组织开展项目前期调研论证；2、建立财务模型，进行项目财务分析与预测；3、完成物有所值评价和财政承受能力论证等；4、编制PPP项目实施方案，协助完成实施方案的评审报批；5、编制运营绩效分析报告和运营绩效考核办法；6、协助代理机构完成社会资本方招标工作（编制社会资本采购文件，参与和成交社会资本方的洽谈，项目协议澄清、定稿和签署）；7、提供协议编制、合同谈判签约的全过程咨询服务，协助成立项目公司；8、其他咨询工作。第四部分商务要求中规定：服务期二年；价格按中标价执行（在实施中乙方若被甲方考核不合格，需要支付甲方5%的违约金）；付款方式为中标人提交的“两报告一方案”经政府相关部门审核批准后支付总价款的50%，社会资本签约，完成所有咨询服务工作后一次付清剩余款；咨询服务包括编制项目实施方案、“两报告”、项目合同、股东合同、融资合同、运营服务等其他合同，其他咨询服务成果。经过招投标程序，2017年5月2日伍诚公司中标通航管委会的中国秦岭飞行小镇第三期康体养老养生产业园PPP项目，成交金额60万元。2017年5月6日，原告伍诚公司与被告通航管委会签订《丹凤康体养老养生产业园PPP项目咨询服务合同》（以下简称咨询服务合同），约定：服务内容为（1）PPP项目识别阶段，物有所值与财政承受能力论证报告的编写；（2）PPP项目准备阶段，模式初步实施方案的编写。[项目概况、可行性分析（物有所值定性、定量分析；财政承受能力论证）、初步实施方案（项目风险分担机制、项目运作模式、项目交易结构、项目合同体系、项目采购方式）、财务测算]；（3）PPP项目准备阶段，PPP模式初步实施方案的编写。[项目概况、可行性分析（物有所值性、定量分析；财政承受能力论证）、风险分担机制、项目运作模式、项目交易结构、项目采购方式、项目移交、绩效考评定价机制、监督体系等]。其中方案收费情况约定付费方式：（1）签订合同之日甲方支付乙方合同金额的40%即贰佰肆拾万元整；（2）提交报告之日甲方支付乙方合同金额的60%及叁拾陆万元整；乙方收到全部货款项后一次性出具合同金额发票。（3）乙方在全部交付PPP方案后6个月的有效时间内，乙方按照甲方要求的调整意见随时对项目报告进行免费修改。违约责任：1、如乙方无故终止履行本约定，所收预付款应退还甲方；如果因不可归责于甲方的原因导致合同终止，乙方有权终止报告编制并且不退还所预收PPP方案的编制费用。2、甲乙双方如一方违反本约定，应根据《合同法》的有关规定，向对方支付违约金，违约金按合同服务费的30%支付，造成经济损失超过违约金金额，还应进行赔偿。3、若甲方不能按确定时间提供材料，乙方有权延长交付报告时间，由此增加费用由甲方负责。4、甲、乙双方因不可抗力无法履行约定的，根据不可抗力的影响，部分或全部免除责任。法律另有规定除外。5、付款拖延，按日千分之四支付滞纳金。合同签订后，伍诚公司按约定提交了《中国秦岭飞行小镇三期康体养老养生产业园PPP项目实施方案》、《中国秦岭飞行小镇三期康体养老养生产业园PPP项目资本金投资现金流量表》、《中国秦岭飞行小镇三期康体养老养生产业园PPP项目财政承受能力论证报告》、《中国秦岭飞行小镇三期康体养老养生产业园PPP项目物有所值论报告》，并配合完成了审批工作，通航管委会于2018年2月2日支付伍诚公司10万元。2018年5月财政部《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金［2018］54号）下发，通航管委会向中标签约的咨询服务机构口头通知，因秦岭飞行小镇4个PPP项目超过财政预算支出10%的红线，被清退出PPP项目管理库，咨询工作终止，之后原告未开展下一步工作。一审法院另查明，被告通航管委会属事业机构，不具有事业单位法人资格，隶属被告县域工业集中区管委会航空科管理。 一审法院认为，本案当事人因合同的履行问题发生纠纷，该法律事实发生在民法典施行之前，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第一条第二款之规定，应适用当时的法律、司法解释的规定。本案的争议焦点是：1、原告伍诚公司与被告通航管委会的合同权利义务如何确定；2、原、被告是否全面履行合同义务，原告主张被告支付咨询费及延期支付违约金是否有事实及法律依据；3、原告的起诉是否超过诉讼时效。关于第一个争议焦点。招投标活动是招标人与投标人为缔结合同而进行的活动。招标人发出招标通告或投标邀请书是一种要约邀请，投标人进行投标是一种要约，而招标人确定中标人的行为则是承诺。承诺生效时合同成立，因此在招标活动中，当中标通知书到达中标人时，招标人与中标人之间以招标文件和中标人的投标文件为内容的合同已经成立。根据《中华人民共和国招标投标法》第四十六条规定，招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。该书面合同系对双方合同关系的进一步书面细化和确认。结合《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十七条规定，不得背离合同实质性内容是指合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和中标人投标文件的内容一致。本案原告中标后与被告通航管委会签订《咨询服务合同》时，对合同标的（原告应提供的服务内容）、付款期限、付款条件均作出较大变更，属于背离合同实质性内容的情形，该《咨询服务合同》违反法律强制性规定，属于无效合同。故双方之间合同权利义务应依照招投标文件的约定办理。现原告主张按照《咨询服务合同》约定确定双方权利义务，不予支持。关于争议焦点二。合同履行中，原告按约定提交“两报告一方案”等资料并通过评审，被告通航管委会2018年2月支付10万元费用，被告该履约行为不符合招标文件中“中标人提交的两报告一方案经政府相关部门审核批准后支付总价款（60万元）的50%”的约定；2018年5月因秦岭飞行小镇4个PPP项目超过财政预算支出10%的红线，被财政部清退出PPP项目管理库，致合同无法继续履行，双方均未进一步作出履约行为。被告通航管委会主张该合同不能继续履行的原因系不可抗力的观点与法律规定不符，其应承担合同不能履行的违约责任。根据《中华人民共和国合同法》第一百零七条、第一百零九条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。当事人一方未支付价款或者报酬的，对方可以要求其支付价款或者报酬。对于被告通航管委的上述违约行为，原告有权依照招标文件约定就其已履行部分要求被告继续支付价款。关于争议焦点三。《中华人民共和国合同法》第一百零八条规定，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行合同义务的，对方可以在履行期限届满之前要求其承担违约责任。2018年5月秦岭飞行小镇PPP项目被国家财政部清退出PPP项目管理库后，原告及被告通航管委会均未再作出任何履行行为，通航管委会以行为表明不再履行合同义务。本案中招标文件载明咨询服务服务期二年，原告于2017年5月2日接收中标通知，书合同成立，双方合同履行期限届满日期为2019年5月2日，应按照该时间作为诉讼时效的起算点。本案原告主张其长期向被告通航管委会索要价款，但并未举证证明。现原告依据催款函及相关通话录音主张被告单位已经对债务进行重新确认，并提交《最高人民法院关于超过诉讼时效期间借款人在催款单上签字或者盖章的法律效力问题的批复》（法释[1999]7号）作为法律依据，一审法院认为，从通话内容看，***明确表示仅是了解情况，其个人建议***以列举损失数额的方式去找领导进一步协商弥补损失，其个人也不认可原告提出的支付全部合同价款或者80%合同价款的观点，后***给***打电话并明确表示打电话目的是确认“两报告一方案”***是否收到，提出各自向领导进一步汇报协商的意见，***并未明确表态，上述事实并不能认定被告单位重新确认债务并同意协商解决支付问题，原告该主张不予支持。本案当事人对合同的履行程度及应付价款发生较大争议，并非权利义务范围明确的借款纠纷，并不属于适用法释[1999]7号批复的情形。依照民事举证规则，原告应承担举证不能的责任。综上，根据《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十七条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第九十条之规定，判决：驳回原告伍诚工程咨询股份有限公司的全部诉讼请求。案件受理费10300元,减半收取5150元，由原告伍诚工程咨询股份有限公司负担。 二审中双方均未提交新证据。根据上诉人在一审中提交 的《支付申请单》、《催收函》、上诉人工作人员***与县域工业集中区管委会党委副书记***、航空产业科负责人***谈话录音（光盘）、被上诉人通航管委会提供的《飞行小镇四个PPP咨询服务合同执行情况汇总》，本院认定以下事实：案涉养老养生产业园项目的“两报告一方案”分别于2017年9月14日、2017年9月21日、2017年11月30日通过政府及相关部门的批准。上诉人分别于2023年7月11日、8月29日向县域工业集中区管委会送达了《支付申请单》、《催收函》催收欠款，受送达单位签收了该文件。2023年9月1日***与***通话，通话中***称领导让其了解情况，4个PPP项目已经叫停，六七年没有动静，其个人认为是可以追加一部分费用，原告前期协调联系专家肯定付出成本，可通过协商弥补损失。***称通话前一天见了被上诉人单位一把手，一把手说要了解情况。通话中***称其公司为履约到西安建筑科技大学请教授编制“两报告一方案”，花费巨大，协商的话最好支付合同价款的80%。***称付80%不行，建议算一下损失、利息之类，具体数字去找领导商谈。***称进一步协商意见他要给公司领导汇报。当天，***又和***通电话，核实接收资料的问题，并建议双方将情况都给各自的领导汇报一下。 对一审法院认定其他事实本院予以确认。 本院认为，本案的二审的争议焦点：1、案涉咨询服务合同的权利义务应如何确定；2、被上诉人通航管委会是否拖欠上诉人伍诚公司咨询服务费，如果拖欠，则数额及违约责任如何承担；3、诉讼时效规则在本案中应如何适用。 就上述焦点问题，本院评析如下： 关于焦点1，招标投标是由多方主体参与的一种竞争性缔约形式，在这种缔约方式中，招标公告属于要约邀请，投标属于要约，发出中标通知属于承诺，中标通知到达中标人时合同成立。故一审法院认定2017年5月2日上诉人伍诚公司收到案涉项目中标通知书之时为合同成立日期是正确的。招标过程中形成的招标文件、投标标书、中标通知书是三种重要法律文书，完整地反映了合同的形成过程，是签订书面合同的依据。如果书面合同的内容实质上背离了招投标文件内容，不仅有违诚信原则，破坏公平竞争秩序，也必定会损害其他投标人的合法利益，故当书面合同约定的重要权利义务与招投标文件不一致时，相关权利义务应以招投标文件为准确定。本案中，《咨询服务合同》中对伍诚公司提供服务的内容、付款期限、付款条件均作出了与招标文件不一致的约定，属于实质上背离招标文件的情形，故上述内容应当以招标文件记载为准。 关于焦点2，招标文件中的《商务要求》规定，付款方式为中标人提交的“两报告一方案”经政府相关部门审核批准后支付总价款的50%，社会资本签约，完成所有咨询服务工作后一次付清剩余款，而上诉人伍诚公司组织人力物力完成后提交的“两报告一方案”已在2017年11月30日全部通过了政府相关部门的审核批准，故通航管委会理应在2017年12月1日支付伍诚公司30万元。通航管委会仅在2018年2月2日支付10万元，现仍下欠20万元，上述行为属违约行为，理应承担违约责任。承担违约责任的方式是：继续支付20万元咨询服务费，并承担逾期付款造成的损失。因双方在合同中虽然约定一方违反合同需向对方支付合同服务费的30%的违约金，但合同并未明确约定该违约金是针对何种违约行为而设置，且在欠付20万元服务费的情况下不问欠付时间长短而一概支付15万元（60万元咨询服务费的15%）违约金明显不公，故本院酌定可按照以下方式计算逾期付款赔偿金：2019年8月19日之前的赔偿金应以欠付款数额为基数，以中国人民银行同期同类人民币贷款基准利率的1.3倍计算；2019年8月20日之后的赔偿金应以欠付款数额为基数，按照中国人民银行授权全国银行间同业拆借中心公布的一年期贷款市场报价利率（LPR）的1.3倍计算。2018年5月，案涉项目因超过财政预算支出的10%的红线，被清退出PPP项目管理库，此后，项目一直处于停止状态。伍诚公司不能证明其在提交“两报告一方案”后还完成了剩余咨询任务，故其请求通航管委会支付剩余50%咨询服务费的请求无事实依据，本院不予支持。被上诉人也无证据证明伍诚公司已完成的工作仅值10万元，故其认为其已付清全部咨询服务费的辩解理由本院不予采纳。关于合同的解除问题，因案涉合同已于2019年5月2日到期，故在本案中讨论合同的解除已无现实意义，故对这一问题不再评论。 关于焦点3，诉讼时效抗辩权本质上属于债务人的一项民事权利，债务人可以自行处分，《最高人民法院关于审理民事案件适应诉讼时效制度若干问题的规定》相关条款均体现了这一法律精神。该规定第十九条第一款规定：“诉讼时效期间届满，当事人一方向对方当事人作出同意履行义务的意思表示或者自愿履行义务后，又以诉讼时效期间届满为由进行抗辩的，人民法院不予支持。”本案中，上诉人伍诚公司向通航管委会提交“两报告一方案”后，与之相对应的30万元咨询服务费应于2017年12月1日支付，故欠付的20万元应自2017年12月1日起计算诉讼时效。虽然被上诉人承认伍诚公司在2018年曾经催要过咨询服务费，但直到2023年7月11日、8月29日《支付申请单》、《催收函》送达时，伍诚公司再无证据证明在此期间曾经催要过咨询服务费，也就是说2023年7月11日之前，20万元咨询服务费及逾期付款违约金的诉讼时效已经届满。2023年7月11日、8月29日，被上诉人县域工业集中区管委会航空产业科的***虽然在上述两份文件上签了字，但因双方一直对于欠款数额及违约金有争议，且分歧较大，故不能推定***签字表示被上诉人认可并愿意支付伍诚公司50万元咨询服务费，更不能推定被上诉人放弃了诉讼时效抗辩权。2023年9月1日，伍诚公司工作人员***与被上诉人县域工业集中区管委会副书记***通了电话，从通话内容可以看出，在2023年8月31日***曾经找过被上诉人县域工业集中区管委会主任，之后该管委会主任安排副书记***了解有关拖欠咨询服务费的情况。在和***的通话过程中，***表示自己建议给伍诚公司追加一部分咨询服务费，但具体数需要***和管委会主任当面说。当***提到为编制“两报告一方案”自己找教授工作付出巨大，希望支付60万元的80%时，***表示可以追加一部分，但要求不能太高，否则解决不了，并建议***把账算好。据上述事实，本院认为，***系县域工业集中区管委会的副书记，系该单位的重要领导之一，2019年9月1日其根据该管委会主任的安排与***通话，故其与***协商解决拖欠伍诚公司的咨询费的问题绝非个人行为，而属于正常的履职行为。在双方协商过程中，***表示可以给伍诚公司追加一部费用，并要求伍诚公司计算一下损失再找领导协商，这一事实表明县域工业集中区管委会已经放弃了诉讼时效抗辩权。2024年5月，伍诚公司提起诉讼后，二被上诉人无论是在书面答辩状中，还是在一审庭审中均未以诉讼时效进行抗辩，一审法院亦未将诉讼时效问题作为争议焦点纳入法庭调查、法庭辩论的范围，上述事实更进一步证明二被上诉人已经放弃了诉讼时效抗辩权。一审庭审结束后，被上诉人通航管委会向一审法院提交了一份《民事抗辩书》，提出了诉讼时效抗辩，但该行为明显不符合诚信原则，据此，一审法院以上诉人伍诚公司的诉讼请求超过诉讼时效期间为由驳回该公司诉讼请求不当，本院予以纠正。因被上诉人通航管委会系不具有法人地位的事业机构，故应由其管理单位县域工业集中区管委会与其共同承担民事责任为宜。 综上所述，上诉人伍诚公司的上诉人请求部分成立。本院依照《最高人民法院关于适用时间效力的若干规定》第一条、《中华人民共和国合同法》第六条、第十三条、第二十五条、第一百零七条、第一百零九条、《中华人民共和国招标投标法》第四十六条、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十七条、《最高人民法院关于审理民事案件适应诉讼时效制度若干问题的规定》第十九条、《中华人民共和国民事诉讼法》第十三条、第一百七十七条第一款第二项规定，参照《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十八条三款规定判决如下： 一、撤销丹凤县人民法院（2024）陕1022民初379号民事判决； 二、由被上诉人丹凤县域工业集中区管理委员会、丹凤县通用航空产业园建设管理委员会在本判决生效之日起三十日内支付上诉人伍诚工程咨询股份有限公司咨询服务费20万元及逾期付款赔偿金（赔偿金计算方法为：2017年12月1日止2018年2月2日以30万元为计算基数，2017年2月3日至20万元清偿之日以20万元为计算基数；2019年8月19日之前的赔偿金比例以中国人民银行同期同类人民币贷款基准利率的1.3倍计算，2019年8月20日之后的赔偿金比例按照中国人民银行授权全国银行间同业拆借中心公布的一年期贷款市场报价利率的1.3倍计算）。 三、驳回上诉人伍诚工程咨询股份有限公司的其他诉讼请求。 如未按本判决指定期限履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百六十四条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 一审案件受理费10300元，减半收取5150元，由上诉人伍诚工程咨询股份有限公司承担3090元，被上诉人丹凤县域工业集中区管理委员会、丹凤县通用航空产业园建设管理委员会承担2060元；二审案件受理费10300元，由上诉人伍诚工程咨询股份有限公司承担6180元，被上诉人丹凤县域工业集中区管理委员会、丹凤县通用航空产业园建设管理委员会承担4120元。 本判决为终审判决。 审判员*** 二〇二四年十一月四日 法官助理*** 书记员***