某某、海口市龙华区营商环境建设局行政许可行政二审行政判决书

海南省海口市中级人民法院 行政判决书 （2024）琼01行终227号 上诉人（原审原告）***，男，1964年11月30日出生，汉族，住海口市龙华区，公民身份号码XXX。 委托诉讼代理人***，海南中邦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海口市龙华区营商环境建设局，住所地海口市滨海大道32号复兴城B座龙华区政府服务中心，统一社会信用代码11460103MB18013283。 法定代表人***，局长。 出庭应诉负责人***，副局长。 委托诉讼代理人***，海南法立信律师事务所律师。 原审第三人海南省农垦设计院有限公司，住所地海口市龙华区金垦路43号，统一社会信用代码91460000201250524T。 法定代表人***，董事长。 委托诉讼代理人***、***，公司职工。 上诉人***与被上诉人海口市龙华区营商环境建设局（以下简称龙华区营商局）、原审第三人海南省农垦设计院有限公司（以下简称农垦设计院）行政许可一案，因上诉人***不服海口市龙华区人民法院作出的（2023）琼0106行初125号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 2020年11月29日，农垦设计院向海口市龙华区政府服务中心申请办理“工程建设涉及城市绿地、树木审批砍伐树木申请”，申请对案涉的一株经鉴定已死亡的黄花梨树进行砍伐。2023年8月21日，龙华区审批局向农垦设计院颁发《占用城市绿地、伐移树木许可证〈海龙审占伐移（2023）第32号〉》（以下简称32号许可证），许可农垦设计院砍伐案涉黄花梨树，2023年8月22日，农垦设计院对案涉黄花梨树进行砍伐。***不服，提起本案一审诉讼。 上诉人***一审诉讼请求：1、确认龙华区营商局（原海口市龙华区行政审批服务局）于2023年8月21日作出的“同意向海南省农垦设计院有限公司核发32号许可证”行政行为违法；2、本案诉讼费用由龙华区营商局承担。 一审审理查明，2020年1月10日，中国共产党海口市龙华区委员会、海口市龙华区人民政府作出《海口市龙华区“一枚印章管审批”改革实施方案》，确定实施“一枚印章管审批”改革，通过“行政审批服务局”即海口市龙华区行政审批服务局（以下简称“龙华区审批局”）的模式，将行政审批人员集中到一个部门提供审批服务。案涉树木砍伐事项属于应由龙华区审批局负责审批的行政许可事项之一。2023年6月29日，中共海口市龙华区委机构编制委员会作出《关于组建海口市龙华区营商环境建设局的通知》，决定组建龙华区营商局，加挂龙华区审批局牌子，承担政务服务等工作，不再保留单独设置的龙华区审批局。2023年9月26日，中共海口市龙华区委机构编制委员会对龙华区营商局赋予统一社会信用代码。 因转企改制，“海南省农垦设计院”于2018年12月21日受批更名为“海南省农垦设计院有限公司”。2021年12月6日，农垦设计院向海口市龙华区园林管理局申请对案涉黄花梨是否枯死进行鉴定。该局于2021年12月20日向农垦设计院复函，推荐两位专家***、***鉴定树木是否死亡，并告知农垦设计院自行组织鉴定。2022年2月22日，***、***出具《关于海南省农垦设计院有限公司1株花梨大树的调查报告》，结论为：该株花梨大树已经枯死，致死原因为遭受白蚁危害而死，建议尽快报批后及时砍伐清理，以免树木倒伏伤人。2022年11月29日，农垦设计院向海口市龙华区政府服务中心（龙华审批局之下属事业单位）申请办理“工程建设涉及城市绿地、树木审批砍伐树木申请”。海口市龙华区政府服务中心受理该件后，作出《受理通知书》，告知农垦设计院该件将由龙华区审批局审批，预计于2022年12月5日办结。同日，农垦设计院填写《工程建设涉及城市绿地、树木申报审批服务表》，申请就位于海口市龙华区金垦路49号海垦设计院小区4号楼前一棵花梨进行砍伐，理由为“该花架木已枯死，为了杜绝安全隐患，故需尽快砍伐，申请砍伐证”。农垦设计院提交其名下海口市国用（籍）字第Q0974号国有土地使用证及案涉黄花梨树的照片。2022年12月27日，龙华审批局向农垦设计院出具《关于审批海南省农垦设计院有限公司申请砍伐行政许可事项特别程序的函》，内容为：因海口市龙华区人民政府正在进行树木产权人的确权程序，待砍伐树木的产权人尚未明确，故对农垦设计院的申请审批事项发起特别程序，特别程序不计入承诺时限中，待确认产权人后再继续办理该申请事项。2023年2月27日，海口市龙华区园林管理局组织***、农垦设计院就案涉花梨树的权属争议进行听证，并于此后形成《听证会报告书》，建议区园林局会同区司法局进行研讨，判断权属。2023年6月9日，海口市龙华区园林管理局向海口市龙华区司法局请求对案涉花梨树的权属争议处理决定书进行法核，该局于2023年6月13日复函，认为该决定书不违反法律规定。2023年6月19日，海口市龙华区人民政府作出《林木权属争议处理决定书》，处理决定为：案涉花梨木所有权归农垦设计院所有；另告知当事人申请行政复议或提起诉讼的权利。庭审中，***、农垦设计院确认均于2023年6月21日收到该决定书。2023年6月29日，龙华区审批局对农垦设计院申请砍伐案涉胸径38.2cm的花梨木于海南省农垦设计院小区内公示，公示日期为2023年6月30日至2023年7月6日。2023年8月21日，龙华区审批局作出《情况说明》，拟同意向农垦设计院核发准予砍伐树木许可证。同日，龙华区审批局向农垦设计院颁发32号许可证，许可农垦设计院砍伐案涉花梨木，有效期限为2023年8月21日至2023年8月25日。2023年8月22日，农垦设计院砍伐案涉花梨木。 一审法院认为，首先，关于作出案涉行政许可行为的行政主体的问题。中共海口市龙华区委机构编制委员会于2023年6月29日作出《关于组建海口市龙华区营商环境建设局的通知》，决定组建龙华区营商局承担政务服务等工作，不再保留单独设置的龙华区审批局。结合中共海口市龙华区委机构编制委员会于2023年9月26日对龙华区营商局赋予统一社会信用代码之事实，案涉颁证行为发生于机构改革及职权变更过渡期间，龙华区审批局于该期间以其名义向农垦设计院颁发案涉许可证，具有行政主体资格。机构改革及职权变更完毕后，龙华区营商局继续行使案涉砍伐树木许可之审批职责，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”之规定，龙华区营商局系本案适格被告。 其次，本案系对龙华区营商局作出的案涉行政许可行为之合法性予以审查。其一，海口市龙华区人民政府于2023年6月19日作出《林木权属争议处理决定书》，确认案涉黄花梨木之所有权人为农垦设计院。***、农垦设计院均于2023年6月21日收悉该决定书。该决定书虽载有告知当事人申请复议或提起诉讼的权利相关内容，但复议及诉讼程序并非必经程序，故该决定书作出时即发生确权的行政效力。在被其他有权机关撤销该行为或确认该行为违法之前，前述《林木权属争议处理决定书》可以作为案涉花梨木的权属证明。龙华区营商局作出审批时，依据该决定书认为案涉花梨木由农垦设计院所有，认定事实清楚。***主张应等待至《林木权属争议处理决定书》载明的复议期及诉讼期满后，该花梨木才权属明确。然而，一方面，海口市龙华区人民政府已经对案涉花梨木之所有权确权完毕，并不存在权属不明确之处。***对海口市龙华区人民政府的确权行为享有申请复议、提起诉讼的行政救济权利，但不因该救济权之法定期限未届满而否定该行为已经明示的确权结果。另一方面，结合《关于海南省农垦设计院有限公司1株花梨大树的调查报告》中经专家鉴定建议“及时砍伐清理，以免树木倒伏伤人之必要性”之内容，案涉花梨木已经枯死，且有危害公共安全和人身安全之可能性及紧迫性。根据《中华人民共和国行政许可法》第一条“为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，根据宪法，制定本法”之规定，龙华区营商局实施的案涉行政许可行为符合为维护公共利益和社会秩序而有效实施行政管理之立法本意。故***的该项主张，理由不成立，该院不予采纳。其二，《海口市城镇园林绿化条例》第二十七条规定：“严格限制砍伐数目。树木有下列情形执异的，经批准可以砍伐：（一）已经死亡的；（二）危及公共安全和人身安全的；（三）妨碍交通或者危及市政及其他设施安全的；（四）发生检疫性病虫害或者其他严重病虫害的；（五）因抚育或者更新改造需要且无一直价值的；（六）建设工程项目用地范围内无法保留且无移植价值的；（七）其他特殊原因的。”龙华区营商局结合案涉花梨木之死亡事实，另考虑其对公共安全和人身安全的不利影响，作出准予农垦设计院砍伐该树的决定，适用法律法规正确。其三，《海口市城镇园林绿化条例》第二十八条规定：“申请砍伐树木的，按照下列规定审批：（一）一处一次砍伐五十株以下的，由市园林绿化行政主管部门批准；（二）一处一次砍伐五十株以上的一百株以下的，由市人民政府批准，并报省建设行政主管部门备案；（三）一处一次砍伐一百株以上的，由市人民政府报省建设行政主管部门批准。园林绿化行政主管部门审批或报批前，应当将砍伐原因和株数在砍伐现场公示，接收公众监督；现场公示的时间，应当不少于五个工作日；必要时，应当组织专家进行论证或者召开听证会，听取社会公众的意见。”龙华区营商局在作出案涉行政许可前对拟批事项具体内容进行现场公示，且公示期不少于法定五个工作日，无违反法定程序之处。故此，龙华区营商局向农垦设计院作出颁发32号许可证的行政行为，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。***诉请确认该行政许可行为违法，理由不成立，该院不予支持。一审依照《中华人民共和国行政许可法》第一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第六十九条之规定，判决驳回***的诉讼请求。案件受理费50元，由***负担。 上诉人***上诉称，一、案涉花梨木所有权尚未明确，且正在通过司法途径确认产权过程中，龙华区营商局就向农垦设计院核发32号许可证的行政行为违法，原审判决认定事实错误，且适用法律错误。（一）案涉花梨木所有权尚未明确，争议正在通过司法途经解决中，龙华区营商局于2023年8月21日作出的“同意向海南省农垦设计院有限公司核发32号许可证”行政行为的事实基础是建立在海口市龙华区人民法院作出的《民事裁定书》［（2022）琼0106民初5309号之一］及海口市龙华区人民政府的《林木权属争议处理决定书》（2023年6月19日作出），其中最直接与核心的依据便是《林木权属争议处理决定书》，而《林木权属争议处理决定书》中明确载明“若对本处理决定不服的，可在收到本处理决定书后6个月内直接向人民法院提起行政诉讼”，***诉海口市龙华区人民政府、农垦设计院行政裁决一案，本院已予立案，案号：（2024）琼01行初31号，法院也定于2024年04月11日开庭。（二）龙华审批局于2022年12月27日向农垦设计院出具《关于审批海南省农垦设计院有限公司申请砍伐行政许可事项特别程序的函》：“因海口市龙华区人民政府正在进行树木产权人的确权程序，待砍伐树木的产权人尚未明确，故对农垦设计院的申请审批事项发起特别程序，特别程序不计入承诺时限中，待确认产权人后再继续办理该申请事项”，证明案涉花梨木所有权尚未明确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政机关作出的具体行政行为，应当有明确的事实依据和正确的法律适用。然而，一审法院对龙华区营商局颁发的许可证的合法性认定错误。原告***在法定期限内对《林木权属争议处理决定书》保留有提起行政诉讼的权利，且该决定书并未经过行政诉讼程序确认有效，故龙华区营商局对案涉花梨木所有权的认定及其依此作出的行政许可行为均缺乏法律依据。 二、龙华区营商局未充分考虑案涉花梨木权属争议的情况，急于作出行政许可，违反了行政行为“法无授权不可为”的基本原则及《中华人民共和国行政许可法》第五条规定的公正原则和《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定的审慎原则。 三、龙华区营商局在权属未定、争议尚存的情况下作出许可决定，未尽到应有的审查义务，违反了《中华人民共和国行政许可法》第三十四条规定的审查义务。 四、一审法院也意识到给农垦设计院发放证书仍需要确认相关权属才能发放砍伐证书。但是龙华区营商局在产权人还没有最终确定的情况下，就给农垦设计院发放砍伐证。所以行政行为认定事实不清，行政行为违法。案涉花梨木即使有一定安全隐患，也不是须马上发放砍伐证的理由，因为***一直在关注安全隐患，也和农垦设计院所在的小区物业进行磋商，采取有效的方法来避免安全事故。本案现状是，农垦设计院一拿到砍伐证，马上将案涉花梨木拍卖，款项的去向***不知，***有合理理由怀疑，农垦设计院和龙华区营商局是否有利益输送或者暗箱操作的问题，案涉花梨木确权诉讼在本院一审审理中，目前庭审已经结束，未出判决。 综上所述，请求二审法院撤销一审判决，确认龙华区营商局于2023年8月21日作出的32号许可证的行政行为违法；2、请求判令龙华区营商局承担本案诉讼费用。 被上诉人龙华区营商局辩称，一、一审判决认定事实清楚、适用法律正确，***所提出的上诉理由不具有事实和法律依据，依法应当驳回。 首先，行政行为一经作出即具有“确定力”，行政行为所确定的法律关系由此被确定，当事人和行政机关都不得擅自改变。行政行为的“既定力”是一种“推定效力”，它并不排除事后的行政复议、行政诉讼和其他法定的行政程序推翻该行为。但该行政行为在被依法推翻之前，必须推定它是合法有效的，对当事人和行政机关都具有约束力。目的在于维护“法的安定性”、“政府诚信原则”和“信赖利益”的保护。行政行为“确定力”的行政法理对行政执法机关的最大提醒是：只要原行政行为还存在，任何行政机关（包括作出原行政行为的机关和其他行政机关）就不得另行作出一个与原行政行为“反向”的行政行为。具体到本案，当龙华区人民政府作出《林木权属争议处理决定书》，确定涉案花梨木的产权人为农垦设计院时，该《决定书》一经作出即具有确定力，龙华区营商局在依法审查砍伐申请时也应当尊重该决定书的确定力，维护政府诚信原则和当事人的信赖利益。诚如***在起诉状当中也承认：“行政行为一经作出即生效，不论其实质上是否合法、得当，都被推定为合法、有效，都会对行政相对人产生拘束力，当事人应当遵守，作出者不得随意更改，他人不得随意干预。”龙华区营商局以龙华区人民政府作出《林木权属争议处理决定书》所确定的内容作为审批参考符合立法精神。 其次，***错误理解了行政强制执行与行政许可审批之间的关系。本案具体行政行为是龙华区营商局对农垦设计院提出的砍伐树木的申请作出是否行政许可审批决定，是一个独立的具体行政行为，所依据的是《海口市城镇园林绿化条例》相关规定进行独立审批，而非对龙华区人民政府作出《林木权属争议处理决定书》的执行行为。***所列举的法条也都是对行政执行行为的法定要求，并不适用于龙华区营商局的审批行为。所以，***所提出的撤销理由不具有法律依据，且背离了行政法规的立法精神，是对行政相对人救济权利与行政行为效力的错误理解。依法应当驳回其诉讼请求。 二、案涉花梨木已具有安全隐患，龙华区营商局依法作出许可决定有利于保障小区广大业主的生命财产安全。案涉花梨木位于农垦设计院小区4号楼前，紧挨居民楼和人行道、停车场，树龄约40年，因受病虫害影响早已枯死，不时有干枯的树枝掉落，遇台风暴雨等极端天气状况更加危险，对小区内居民的人身和财产安全造成巨大隐患，亟待砍伐后妥善安置。案涉审批事项具有紧迫性，如再拖延下去，恐造成难以挽回的不利后果。龙华区营商局严格按照法律规定作出许可决定，符合行政效率原则。 综上，龙华区营商局作出的具体行政行为事实清楚证据确实充分，应予维持。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应当依法驳回***的上诉请求。 原审第三人农垦设计院述称，作为国有企业，对政府的决定、法院的裁定应当坚决执行。 二审各方当事人未提交新的证据。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案主要审理的是龙华区营商局颁发32号许可证的行政行为是否合法。 《城市绿化条例》第二十条第二款规定，砍伐城市树木，必须经城市人民政府城市绿化行政主管部门批准，并按照国家有关规定补植树木或者采取其他补救措施。本案中，农垦设计院基于安全原因申请对案涉花梨树进行砍伐，根据《关于组建海口市龙华区营商环境建设局的通知》及行政职能的划分，龙华区营商局具有对农垦设计院的砍伐申请行使行政许可审批的职责。《中华人民共和国森林法》第二十二条第二款规定，个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府依法处理。因***与农垦设计院对案涉黄花梨树存在权属争议，海口市龙华区人民政府依法审查，作出《林木权属争议处理决定书》，确认案涉黄花梨树所有权属于农垦设计院。根据上述法律规定，海口市龙华区人民政府的该决定书一经作出，即产生行政效力，可以作为龙华区营商局作出行政许可的事实依据。此外，专家鉴定作出《关于海南省农垦设计院有限公司1株花梨大树的调查报告》，并建议“及时砍伐清理，以免树木倒伏伤人之必要性”，案涉黄花梨树已枯死，随时有造成公共安全危害的可能性。《海口市城镇园林绿化条例》第二十七条规定，严格限制砍伐数目。树木有下列情形之一的，经批准可以砍伐：（一）已经死亡的；（二）危及公共安全和人身安全的；……。龙华区营商局根据上述事实和法律、法规的规定，颁发32号许可证事实清楚，适用法律正确。龙华区营商局在作出案涉行政许可前，对拟批事项具体内容进行现场公示，且公示期不少于法定五个工作日，符合法定程序。***主张农垦设计院和龙华区营商局可能存在利益输送或者暗箱操作的问题，但并未提供相应证据来证实。一审法院根据当事人提供的证据综合判断后作出判决并无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人***的上诉请求和理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人***负担。 本判决为终审判决。 审判长*** 审判员*** 审判员*** 二〇二四年九月十八日 法官助理*** 书记员***