某某与南京市某某区人民政府、南京市人民政府行政征收、行政复议二审行政判决书

江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终1440号 上诉人(原审原告)王志彬，男，汉族，住南京市**区。 委托代理人***，女，1973年10月12日生，汉族，住南京市**区。 被上诉人（原审被告）南京市**区人民政府，住所地南京市珠江路455号。 法定代表人**，南京市**区人民政府区长。 委托代理人***，该区工作人员。 委托代理人**，江苏三法律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地南京市北京东路41号。 法定代表人***，南京市人民政府市长。 原审第三人南京公共交通（集团）有限公司，住所地南京市中央路323号。 法定代表人**，该公司总经理。 上诉人王志彬因诉南京市**区人民政府（以下简称**区政府）、南京市人民政府（以下简称南京市政府）房屋征收补偿及行政复议一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2018）苏01行初695号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，2017年6月1日，**区政府作出***字[2017]8号《南京市**区人民政府房屋征收决定》（以下简称8号《征收决定》），并在相应的征收范围内进行了张贴公示，与之相对应的房屋征收补偿实施方案也一并进行了公示。王志彬及其他被征收人未在法定期限内对征收决定申请行政复议或提出行政诉讼。 前半山园10号房屋产权人为第三人南京公共交通（集团）有限公司（以下简称公交公司），涉案房屋位于征收范围内。2018年3月26日，公交公司向**区房屋征收管理办公室（以下简称***收办）出具了《关于宿舍住户王志彬情况说明》，内容为：坐落于前半山园10号一幢三层楼房屋位于征收范围，建筑面积367.90平方米，房屋为单位集体宿舍，该房屋所有权属于公交公司，其中一间由王志彬居住使用，每月缴纳集体宿舍使用费。自该户搬入至今，从未与公司就房屋的租赁和使用签订相关契约，也未约定房屋租赁期限。因该房屋位于征收范围，集团公司为妥善解决集体宿舍职工的拆迁安置问题，经研究决定，集体宿舍12户职工住房按每户建筑面积30平方米分配。王志彬系公交公司职工，现租住房屋为前半山园10号201室。2017年3月，**区征收办对涉案房屋进行了前期勘查，制作了《南京市国有土地上房屋征收住宅房屋情况调查表》。 2017年6月8日，南京市房屋征收管理办公室（以下简称南京市征收办）作出了《通知》，将符合报名条件的评估机构情况告知了**区征收办。由于被征收范围内的被征收人就选定评估机构未能协商一致，南京市征收办于2017年6月20日发布公告，决定于2017年6月26日在南京市征收办抽签确定评估机构，最终通过公证摇号的方式选定了评估公司为**房地产造价集团有限公司南京分公司（以下简称**公司）。2017年6月28日，公证处对2017年6月26日下午三点整的摇号选定征收评估机构的活动出具了公证书。 2017年6月28日，**公司对涉案房屋进行现场勘查，制作了《**公司现场勘查评估表》。2018年4月9日，**公司作出**房征估字（2017）第003-6号《房屋征收分户估价报告》、《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》。《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》上载明，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。2018年4月18日，**区征收办将上述评估结果向王志彬送达。王志彬在法定期限内未对上述评估结果申请复核。 2018年4月18日、2018年5月12日、2018年5月26日、2018年6月26日、2018年6月28日，**区征收办多次与王志彬及其家人联系，协商补偿事宜，但协商未果。2018年6月6日，**区征收办向**区政府作出《关于对前半山园3-8号地块环境综合整治项目未搬迁住户王志彬下发征收补偿决定的请示》，报请**区政府依法作出征收补偿决定。2018年6月16日，**区政府作出**〔2018〕165号《征收补偿决定告知书》并向王志彬及公交公司送达。2018年6月22日，公交公司出具《关于前半山园10号楼房屋征收补偿事宜的情况说明》，载明公交公司自愿选择货币补偿方式，放弃产权调换。2018年7月12日，**区政府作出**[2018]188号《南京市**区人民政府征收补偿决定书》（以下简称188号《征补决定书》），载明：“一、根据**公司对被征收房屋的评估和《前半山园3-8号地块环境综合整治项目房屋征收补偿实施方案》，给予被征收人的货币补偿为该房屋房地产评估价格10%的补偿77271元。对承租人的货币补偿金额为：被征收房屋房地产评估价格90%的补偿695439元；搬迁费为2000元；临时安置补助费为24000元，共计721439元。被征收房屋室内装饰装修补偿，以该项目确定的房地产价格评估机构评估金额进行补偿；室内设备拆移费按**〔2017〕351号文件规定的标准，以被征收房屋安装设备的种类和数量给予补助。二、承租人王志彬可依其获得的被征收房屋房地产评估价格90%的补偿金额，按照《前半山园3-8号地块环境综合整治项目房屋征收补偿实施方案》确定的房源，申购征收安置房。三、被征收人公交公司（原南京市公共交通公司）、承租人王志彬应当在本房屋征收补偿决定书送达之曰起十五日内与区征收办办理坐落在本市前半山园10号201室房屋征收与补偿的手续，并将该房屋腾空交***收办。逾期不履行上述义务，区政府将依法申请人民法院强制执行。”188号《征补决定书》一并告知了王志彬相应的救济方式。2018年7月17日，**区政府将188号《征补决定书》向王志彬送达。 2018年9月10日，王志彬不服，向南京市政府申请行政复议。南京市政府收到王志彬的行政复议申请后，于2018年9月13日书面通知**区政府提出答复。2018年11月6日，南京市政府作出延期审理通知书，将行政复议决定延期至2018年12月8日前作出。2018年12月3日，南京市政府作出[2018]***第247号《行政复议决定书》（以下简称247号《行政复议决定书》），决定维持**区政府作出的188号《征补决定书》。王志彬不服**区政府作出188号《征补决定书》及南京市政府作出的247号《行政复议决定书》，提起本案诉讼。 原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。《征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。**区政府于2017年6月1日作出8号《征收决定》，涉案地块的征收补偿实施方案一并作出，并于同日进行了公告。在法定期限内，王志彬及其他被征收人未对8号《征收决定》提出诉讼，现该征收决定已生效。王志彬称8号《征收决定》并未在征收现场公示，但根据**区政府提供的照片，显示其张贴处为前半山园5号、8号房屋墙面上，故对王志彬的陈述不予采信。 《征收与补偿条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第九条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；被征收人在规定时间内协商不成的，房屋征收部门可以通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等方式确定。本案中，***收办申请南京市征收办依据法律、法规规定向社会公开发布征收评估信息，在评估机构报名后，南京市征收办向***收办下发已报名且符合条件的10家评估机构名录《通知》，**区征收办向被征收人公告协商选择评估机构方式,在2017年6月9日至2017年6月19日期间,被征收人未能协商选定评估机构，确定以摇号的随机方式选定，并依法进行了公告，告知被征收人摇号的时间和地点。2017年6月26日下午，经公证处公证，通过摇号方式选定**公司为前半山园3-8地块环境综合整治项目的评估公司。上述选定评估机构的程序符合法律规定。2017年6月28日，公证处出具公证书。公证处出具公证书的时间与评估机构的选定时间、评估机构开展工作的时间并不矛盾。 《征收与补偿条例》第十九条第一款、第二款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》（政府令318号，以下简称318号《南京市征补办法》）第二十三条规定，被征收人、直管公房承租人或者房屋征收部门对评估报告有疑问的，评估机构应当作出解释和说明；对评估报告有异议的，按照国家房屋征收评估的有关规定处理。《征收与补偿条例》第三十六条规定，原评估机构应当自收到书面复核评估申请之日起10日内对评估结果进行复核。复核后改变原评估结果的，重新出具评估报告；维持原评估结果的，书面告知申请人。本案庭审中，王志彬先称其未收到房屋征收分户估价报告、南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估计表，后又称其收到了评估表，上面的金额其也看到了，其要求复核，但没有人向其说明如何复核。**区政府认为，2018年4月17日征收工作人员上门对王志彬进行了送达，王志彬拒签，故工作人员进行了留置送达，并拍摄了相关照片。2018年4月18日，工作人员将南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估计表张贴在王志彬房屋墙上。故房屋征收分户估价报告、南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估计表已经有效送达王志彬，其对所载内容已经了解，《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》上也载明了申请复核的期间和方法，王志彬在规定的时间内对评估结果未申请复核，故对王志彬该理由不予支持。 《征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照《征收与补偿条例》的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，因王志彬在签约期限内与***收办未达成征收补偿协议，由***收办报请**区政府作出征收补偿决定。**区政府综合考虑王志彬的房屋面积等因素，并充分保障王志彬的选择权，作出征补决定书，送达王志彬，并予以公告。审理中，王志彬对公交公司出具的情况说明中所载总面积有异议，公交公司系房屋产权人，其对10号楼206、207室的情况也进行了说明，且王志彬与其它房屋亦没有关系。关于王志彬所居住的房屋面积问题，王志彬所居住的房屋没有承租证，庭审中，王志彬称其对所居住的房屋面积为30平方米没有意见，故**区政府按照该面积对王志彬进行补偿，并无不当。公交公司选择了货币补偿，**区政府按照规定对其进行了补偿，公交公司对该征收补偿没有异议，且188号《征补决定书》确定王志彬可按《前半山园3-8号地块环境综合整治项目房屋征收补偿实施方案》确定的房源申购征收安置房，保障了王志彬的居住权。综上，**区政府作出的188号《征补决定书》符合法律规定。 南京市政府收到王志彬的行政复议申请后，于2018年9月13日书面通知**区政府提出答复。2018年11月6日，南京市政府作出延期审理通知书，将行政复议决定延期至2018年12月8日前作出。南京市政府经审查，于2018年12月3日作出247号《行政复议决定书》并邮寄送达给王志彬，行政程序并无不当。 关于王志彬提出对送达回证上见证人**,4的签名笔迹进行鉴定，法院不予准许。王志彬要求判令**区政府出具征补决定书中房屋评估价格产生的法律依据，因**区政府并非房屋评估报告的制作人，故该请求没有依据。王志彬提出的**区政府在征收工作中弄虚作假、要求赔偿在征收过程中损坏私人物品以及书面致歉的问题不属于本案的审查范围，依法不予理涉。 综上，**区政府作出的188号《征补决定书》及南京市政府作出的247号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序基本合法，王志彬的诉讼请求及理由缺乏事实和法律依据，依法不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王志彬的诉讼请求。 上诉人王志彬上诉称：1、**区政府提供的证据不能证明，涉案房屋被纳入8号《征收决定》的征收范围。2、涉案评估机构的选定程序不合法。3、涉案评估报告不合法，不能作为**区政府作出188号《征补决定书》的依据。4、原审法院未对8号《征收决定》的合法性进行审查错误。5、**区政府给予的征收补偿价格过低，侵犯上诉人的合法权益。请求本院撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人**区政府、南京市政府未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：被上诉人**区政府作出的8号《征收决定》公告后，被征收人在法定期限内未申请行政复议，亦未提起行政诉讼，该征收决定已经发生法律效力。涉案项目系环境综合整治，符合公共利益。被诉行政行为是188号《征补决定书》，**区政府主要围绕188号《征补决定书》的合法性进行举证，上诉人王志彬关于8号《征收决定》违法的上诉理由，本院不予理涉。本案争议焦点是188号《征补决定书》是否合法，能否保障王志彬的合法权益。 一、关于涉案房屋面积认定是否正确的问题 在房屋征收补偿决定中，房屋面积和性质的认定是否正确直接关系到被征收人合法权益是否能够得到保障。本案中，涉案房屋产权人为公交公司，上诉人王志彬系公交公司职工，租住在前半山园10号201室。公交公司向**区征收办出具的《关于宿舍住户王志彬情况说明》载明，涉案宿舍由王志彬居住使用，因该房屋位于征收范围，该公司为妥善解决集体宿舍职工的拆迁安置问题，经研究决定，集体宿舍12户职工住房按每户建筑面积30平方米分配。原审庭审中，王志彬对涉案承租房屋面积认定为30平方米没有异议。**区政府对涉案房屋按照30平方米予以补偿正确。 二、关于涉案房屋评估机构选定是否合法的问题 **区政府提供的《选定征收评估机构申请表》《选定评估机构意见汇总表》、市征收办作出的选定评估机构公告、摇号确定评估机构的《公证书》以及公示照片等证据证明，**区政府已告知被征收人协商选定评估机构。由于被征收人在规定的时间内未能通过协商的方式选定评估机构，**区政府通过摇号的方式确定涉案房屋评估机构并将结果予以公告，公证机构对此予以公证。涉案评估机构的确定，符合《房屋征收评估办法》第四条第一款，《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第十条第一款第五项、第二款等规定。 三、关于涉案房屋评估报告是否合法的问题 《房屋征收评估办法》第十六条第一款规定，房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。第二十条第一款规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。本案中，**区政府提供的《房屋征收估价补偿金额分户汇总表》及公示张贴照片证明，分户的初步评估结果已在房屋征收范围内予以公示。依法确定的具有资质的房屋评估机构根据涉案房屋的面积和性质，根据8号《征收决定》公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，对涉案房屋予以评估并无不当。王志彬收到涉案房屋评估报告后未依法申请复核评估。8号《征收决定》于2017年6月1日公告，评估机构于2017年6月28日进行现场勘查，并于2018年4月9日作出涉案《房屋征收分户估价报告》，**区政府于2018年7月12日作出188号《征补决定书》，并未超过评估报告的有效期以及作出补偿决定的合理期限。故涉案房屋评估报告可以作为**区政府作出188号《征补决定书》的依据。 四、关于188号《征收补偿决定书》是否合法的问题 《征收与补偿条例》第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。根据该条例第二条的规定，被征收人是房屋所有权人。本案中，涉案房屋所有权人是公交公司，其补偿安置方式选择权应当优先保障，该公司出具《关于前半山园10号楼房屋征收补偿事宜的情况说明》，自愿选择货币补偿方式，放弃产权调换。且318号《南京市征补办法》第二十六条第一项规定，对直管公房承租人按照下列方式进行补偿：（一）征收住宅房屋的，将房地产评估价格的百分之十支付给房屋所有权人，百分之九十支付给直管公房承租人。租赁双方另有约定的，从其约定。318号《南京市征补办法》系地方政府规章，其关于直管公房承租人仅给予货币补偿的规定与《征收与补偿条例》的规定并不冲突，且南京地区对于直管公房的补偿均按照上述规定执行。王志彬领取货币补偿款后，可申购征收安置房，故其主张**区政府未给予产权调换违法的理由依法不能成立。 318号《南京市征补办法》第二十六条第一项规定，对直管公房承租人按照下列方式进行补偿：（一）征收住宅房屋的，将房地产评估价格的百分之十支付给房屋所有权人，百分之九十支付给直管公房承租人。租赁双方另有约定的，从其约定。本案中，**区政府认定的房屋面积正确，其依据具有资质的评估机构，以8号《征收决定》公告之日作为评估时点出具的评估报告，将涉案房屋补偿款的10%即77271元支付给产权人公交公司，将90%即695439元支付给承租人王志彬正确。**区政府作出188号《征补决定书》中同时载明，王志彬可依其获得的补偿金额，按照涉案项目房屋征收补偿实施方案确定的房源，申购征收安置房，可以保障王志彬的合法权益。 房屋补偿决定中应当包括房屋的装饰、装修补偿等。本案中，因评估公司未能入户调查，评估机构没有出具相应的评估报告，该部分的补偿数额尚未能确定。**区政府作出188号《征补决定书》中载明“被征收房屋室内装饰装修补偿，以该项目确定的房地产价格评估机构评估金额进行补偿”并无不当。条件具备时，王志彬应配合评估机构，允许评估人员入户，就装饰装修进行评估。**区政府依据评估结果给予补偿，切实保障王志彬的合法权益。188号《征补决定书》明确载明了临时安置补助费、搬迁费等亦无不当。**区政府在就涉案房屋补偿安置问题与王志彬协商未果的情况下，依据涉案房屋评估报告作出188号《征补决定书》符合《征收与补偿条例》第十七条第一款、第二十一条第一款、第二十六条第一款等规定。 五、关于南京市政府作出247号《行政复议决定书》是否合法的问题 王志彬不服**区政府作出的188号《征补决定书》，于2018年9月10日向南京市政府提起行政复议申请。南京市政府受理后，于2018年11月6日作出延期审理通知书，将行政复议决定延期至2018年12月8日前作出。南京市政府经审查，于2018年12月3日作出247号《行政复议决定书》维持188号《征补决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项、第三十一条第一款的规定。 综上，**区政府作出的188号《征补决定书》认定事实基本清楚，适用法律正确，行政程序合法。上诉人王志彬的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人王志彬负担。 本判决为终审判决。 审判长　刘　军 审判员　*** 审判员　杨　述 二〇二一年四月八日 书记员　吁　璇 附：本判决适用的相关法律依据 一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第十七条第一款作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括： （一）被征收房屋价值的补偿； （二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿； （三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。 第十九条第一款对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。 第二十一条第一款被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。 第二十六条第一款房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。 二、《国有土地上房屋征收评估办法》 第四条第一款房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。 第五条同一征收项目的房屋征收评估工作，原则上由一家房地产价格评估机构承担。房屋征收范围较大的，可以由两家以上房地产价格评估机构共同承担。 第十六条第一款房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。 第二十条第一款被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。 三、《中华人民共和国行政复议法》 第二十八条第一款行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定： （一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持； 第三十一条第一款行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。 四、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；