甘肃零奔洋建筑装饰有限公司与兰州市财政局行政撤销一审行政判决书

兰州铁路运输法院 行政判决书 （2019）甘7101行初24号 原告甘肃零奔洋建筑装饰有限公司，住所地甘肃省兰州市七里河区穴崖子66号。 法定代表人***，该公司总经理。 委托代理人***，甘肃雷诺律师事务所律师。 委托代理人***，甘肃雷诺律师事务所律师。 被告兰州市财政局，住所地甘肃省兰州市城关区雁宁路256号。 法定代表人***，该局局长。 委托代理人***，该局采购办公室副主任。 委托代理人***，甘肃合睿律师事务所律师。 第三人兰州微欣商贸有限公司，住所地甘肃省兰州市西固区西固城街道西固中街1-5号。 法定代表人***，该公司董事长。 委托代理人***，该公司员工。 第三人兰州西部投资咨询有限公司，住所地甘肃省兰州市城关区庆阳路350号第2单元26层001室。 法定代表人***，该公司总经理。 委托代理人***，该公司员工。 第三人兰州市卫生学校，住所地甘肃省兰州市城关区第一新村103号。 法定代表人***，该校校长。 委托代理人***，该校建设小组主任。 委托代理人***，该校项目小组主任。 原告甘肃零奔洋建筑装饰工程有限公司（以下简称零奔洋公司）诉被告兰州市财政局（以下简称市财政局）,第三人兰州微欣商贸有限公司（以下简称微欣公司）、第三人兰州西部投资咨询有限公司（以下简称西部投资公司）、第三人兰州市卫生学校（以下简称兰州卫校）撤销行政决定一案，本院受理后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月7日公开开庭审理了本案。原告零奔洋公司委托代理人***、***，被告市财政局委托代理人***、***，第三人微欣公司委托代理人***，第三人西部投资公司委托代理人***，第三人兰州卫校委托代理人***、***到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告零奔洋公司诉称，原告2018年9月12日参加了由西部投资公司组织的“兰州市卫生学校风雨操场场馆采购项目”（采购编号XBTZ-FYCC-﹝2018﹞078）（以下简称兰州卫校采购项目）的开标活动，该项目的中标公司为第三人微欣公司。原告对此中标结果不满，于2018年9月14日向第三人西部投资公司提出书面质疑函，其理由如下：第一，原告严格按照招标文件要求提交投标材料，且材料齐全真实，完全不存在提供材料不全和不予计分的情况；第二，原告针对该采购项目的投标报价低于最终公示的中标人报价，具有中标的价格优势；第三，中标人的生产厂家广东北斗星体育设备有限公司（以下简称北斗星公司）没有3C认证，但招标文件要求生产厂家须具备3C认证，否则属于无效投标；第四，中标人的生产厂家北斗星公司ELI照明涉嫌造假。西部投资公司向原告作出质疑函回复对质疑未予支持。2018年9月19日，原告向被告提出书面投诉书，被告于11月8日作出原告投诉事项1、2缺乏事实依据予以驳回、投诉事项3超出质疑范围不予受理的兰财采﹝2018﹞45号政府采购投诉处理决定书（以下简称决定书）。原告认为，被告在作出决定时，未查明事实、适用法律错误，其决定损害了原告的合法权益。故此，原告提起诉讼，请求撤销被告作出的决定书，责令其重新作出处理决定，对兰州卫校采购项目进行废标处理。 原告零奔洋公司向法庭提交出示了以下证据材料： 第一组：1.兰财采﹝2018﹞45号政府采购投诉处理决定书，证明原告具备诉讼主体资格且被诉行政行为违法。 第二组：2.兰州市卫生学校风雨操场场馆灯光采购项目招标文件（采购编号XBTZ-FYCC-﹝2018﹞078）；3.质疑函；4.质疑函回复；5.投诉书；6.投诉书补充材料。证明被诉行政行为违法。 被告市财政局辩称，被告作出的决定事实认定清楚、法律适用正确、程序合法，原告的请求缺乏事实与法律依据，理由如下：一、原告提交的投标文件不符合兰州卫校采购项目的招标文件要求，导致其投标文件初审未予通过，事实清楚、证据充分，不存在原告在投诉书中所称的开标中存在不合理限制、具有排他性、排斥潜在投标人的情形。兰州卫校采购项目招标文件中明确要求：“除没有修改过的印刷文献外，投标文件的每一页都应由投标人法定代表人或经正式授权的委托代理人签字”，原告递交的投标文件并未严格按照该要求编制，根据招标文件6.6第2项的规定，投标文件未按招标文件要求签署、盖章的即属于“无效投标”。投标文件的封面属于标书不可缺少的组成部分，理应按招标文件的要求签字盖章，但原告的法定代表人或经正式授权的委托代理人未严格遵循招标文件的要求在封面签字，这属于因原告的单方过失所致。采购代理机构即本案第三人西部投资咨询有限公司在其被问询“封皮是否签字”时答复“严格按照招标文件规定执行”，对此，被告认为代理机构无义务向特定投标单位就招标文件的要求予以特别阐释，否则将被视为对其他潜在投标人存在不公平待遇，故该答复合法合规并无不妥。二、广东北斗星体育设备有限公司作为中标供应商兰州微欣商贸有限公司的中标产品的生产厂家，对应中标产品具备中国强制性产品3C认证，符合本项目招标文件的要求，故原告的该项投诉事项缺乏事实依据。兰州卫校采购项目招标文件4.1“货物需求及主要参数”当中要求：“以下灯具产品的生产企业需提供灯具的中国强制性产品3C认证。”根据《强制性产品认证管理规定》及3C认证的定义，强制性产品认证针对的是产品而非产品的制造商或者生产企业。据被告调查，中标供应商兰州微欣商贸有限公司的中标产品系由北斗星公司生产并委托该公司参与本次项目投标，型号和规格为BDX-GM150的“固定式通用灯具”确已获得中国国家强制性产品认证证书，证书编号为×××。另外，根据招标文件关于参数的要求，球场专用灯的功率要求为≤150W，中标单位提供的符合产品3C认证的灯具为40W、36W，参数符合招标文件要求。三、原告投诉所称的中标供应商的生产厂家广东北斗星公司涉嫌ELI高效照明认证造假，该投诉事项超出了已质疑事项的范围，故被告对此投诉事项不予受理程序合法。《政府采购质疑和投诉办法》第二十条规定：“供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围，但基于质疑答复内容提出的投诉事项除外。”本案中，原告在2018年9月14日提交的质疑函中均以“生产厂家-广东北斗星体育设备有限公司TEL照明认证涉嫌造假”为由提出质疑。后原告在向被告提出投诉时以“兰州微欣商贸有限公司的产品生产厂家-广东北斗星体育设备有限公司ELI高效照明认证涉嫌造假”为投诉事项，原告的该投诉事项明显超出了其在此之前已质疑事项的范围，被告依据上述规定不予受理并无不妥。被告对该问题作了进一步的调查工作：一方面，中标合信（北京）认证有限公司出具证明说明北斗星公司曾获得BDX-GM系列产品的ELI高效照明证书；另一方面，被告对相关专业问题组织专家进行评审并出具论证意见书。经评审，原告的陈述均无据可依。综上，被告认为原告的请求缺乏事实与法律依据，请求人民法院依法驳回。 被告市财政局在举证期限内向本院提交并在庭审中出示的证据材料： 第一组证据：1.兰州市卫生学校风雨操场场馆灯光采购项目招标文件；2.零奔洋公司投标文件（节选）；3.兰州市卫生学校风雨操场场馆灯光采购项目评标报告；4.兰州市卫生学校风雨操场场馆灯光采购项目中标公告。证明原告提交的投标文件未按要求编制，封面没有法定代表人签字，原告标书73、74页编排顺序错误，属于无效投标。 第二组证据：5.零奔洋公司投标书；6.兰州市财政局文件（受理表）送达回执；7.关于停止采购活动及投诉答复的通知及兰州市财政局文件送达回执;8.西部投资公司关于“兰州市卫生学校风雨操场场馆灯光采购项目”投诉的情况说明；9.兰州卫校关于兰州市卫生学校风雨操场场馆灯光采购项目投诉答复；10.微欣公司光于兰州市卫生学校风雨操场场馆灯光采购项目投诉答复；11.零奔洋公司投诉书补充材料。证明原告向被告提起投诉，其第3项投诉事项已超出质疑事项范围；被告受理投诉后暂停采购活动并要求相关单位予以答复，采购代理机构、采购人、中标供应商对原告的投诉事项分别向被告予以答复。 第三组证据：12.三方合作协议书;13.证明函；14.CCC认证申请书；15.中国国家强制性产品认证书；16.厂家生产授权书；17.证明两份；18.市财政局专家论证会签到表及论证意见书。证明：1.北斗星公司为委托人，深圳市超频三科技股份有限公司为生产者、惠州市超频三光电科技有限公司为生产企业的产品“固定式通用灯具”获得了中国国家强制性产品认证书，符合此采购项目的招标要求；2.北斗星公司授权本项目中标商微欣公司为本项目中标产品的代理商；3.北斗星公司BDX-GM系列产品的ELI高效照明认证书真实有效；4.被告组织专家对相关专业问题进行了论证并形成论证意见书。 第四组证据：19.兰财采﹝2018﹞45号政府采购投诉处理决定书；20.市财政局文件送达回执。证明被告在事实清楚、证据充分的情况下依法定程序作出决定并向原告送达。 第三人微欣公司述称，2018年9月12日，第三人微欣公司参加了由第三人西部投资公司组织的兰州市卫生学校风雨操场场馆灯光采购项目第二次采购项目招投标工作。2018年9月13日，兰州市公共资源交易中心公告项目由本公司中标，看到通知后积极开展准备工作。2018年9月29日，收到被告发来关于暂停采购活动及投诉答复的通知后，停止了该项目准备工作,应被告要求进行了书面回复。2018年11月8日，收到兰财采﹝2018﹞45号政府采购投诉处理决定书,之后收到第三人西部投资公司发来的中标通知书，接文件通知后于2018年11月10日与第三人兰州卫校以及第三人西部投资公司签署并履行了合同。 第三人微欣公司在举证期限内向本院提交并在庭审中出示的证据材料： 证据1.关于暂停采购活动及投诉答复的通知；证据2.兰州市卫生学校风雨操场场馆灯光采购项目投诉答复；证据3.兰州市财政局政府采购投诉处理决定书；证据4.中标通知书；证据5.兰州市卫生学校风雨操场场馆灯光采购项目（二次）合同书；证据6.情况说明书。证明第三人微欣公司在符合法律法规的情况下中标并进行采购活动。 第三人西部投资公司述称，第三人西部投资公司组织兰州市卫生学校风雨操场场馆灯光项目，共有六家单位参与投标，由甲方按照招标文件进行资格审查后，由于原告未按照招标文件要求签字盖章，故予以废标决定，不存在原告提出的投标价格远低于中标单位的情况。2018年9月13日，发布中标公告后收到了原告的质疑函，原告不满意第三人西部投资公司作出的回复即到被告处进行投诉。2018年9月30日，第三人西部投资公司向被告进行了书面回复，在收到被告政府采购投诉处理决定书后，尽快与第三人微欣商贸、兰州卫校签订了合同，推进实施。 第三人西部投资公司未向法庭提交证据。 第三人兰州卫校述称，原告的投标书没有按照招标文件的要求由法定代表人或经正式授权的委托代理人签字在封面签字，按照招标文件的规定，其投标应当认定为无效投标。初审委员会评定后将其作为无效投标并无不妥。另外，原告的标书目录也没有严格按照招标文件的要求制作，也是认定原告无效投标的理由之一。原告称其投标价格为所有投标价格中最低的说法与事实不符。 第三人兰州卫校未向法庭提交证据。 经过庭审举证、质证，现对各方当事人提交的证据材料综合评判如下： 原告对被告提交的第一组证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，认为该组证据并不能证明原告在招标时权利没有被限制；对第二组证据真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，认为原告的第三项投诉并未超出范围；对第三组证据的真实性、合法性、证明目的均有异议，认为该证据都是复印件，无法得知证据来源，不能证明被告作出涉案行政行为时有合法的证据证明；对第四组证据的真实性无异议，对合法性有异议，认为《政府采购质疑与投诉办法》第二十条并没有说超出质疑范围的是不能受理的，“不予受理”已经违反了政府采购投诉办法。第三人微欣公司、西部投资公司、兰州卫校对被告提交的证据均无异议。 被告对原告提交证据1的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议；对证据3的真实性无异议，对证明目的有异议；证据5、6不是向被告投诉时提交的材料，不予质证且与本案无关。第三人微欣公司、西部投资公司、兰州卫校与被告的质证意见一致。 原告对第三人微欣公司提交的证据1、2无异议；对证据3的真实性无异议，合法性有异议；证据4的合法性有异议。被告、第三人西部投资公司、兰州卫校对第三人微欣公司提交的证据均无异议。 本院认为，被告与第三人微欣公司提交的证据1-3能够相互形成证据链印证本案案件事实，证明被告接到投诉后，经调查依法作出投诉处理决定，本院均予以采信；原告提交的证据1能够证明原告主体资格，本院予以采信，证据2-6不能证明被诉行政行为违法，本院不予采信；第三人微欣公司提交的证据4-6与本案没有关联性，本院不予采信。 综合上述分析，根据可采纳的证据，结合当事人相关陈述，本院查明以下事实： 2018年9月12日，原告等六家公司参加了由第三人西部投资公司组织的“兰州市卫生学校风雨操场场馆灯光采购项目”的开标活动。在第一轮预审阶段，原告与另一家公司因法定代表人或经正式授权的委托代理人未严格遵循招标文件的要求在投标文件封面签字被认定为无效投标，其余四家公司进行第二轮专家评审环节，最终该项目的中标公司为第三人微欣公司。原告对该中标结果不满，向第三人西部投资公司提出书面质疑，第三人西部投资公司向原告作出质疑函回复，对其质疑未予支持。2018年9月19日，原告向被告提出书面投诉书，2018年9月29日，被告向第三人微欣公司、西部投资公司发出关于暂停采购活动及投诉答复的通知，接到第三人微欣公司、西部投资公司的书面答复后，经过调查，被告作出兰财采﹝2018﹞45号政府采购投诉处理决定，对原告投诉事项的前两项以缺乏事实依据予以驳回，对其投诉的第3项，被告不予受理。上述决定书送达第三人微欣公司、西部投资公司后，第三人西部投资公司向第三人微欣公司发出中标通知书，2018年11月10日，第三人微欣公司与第三人兰州卫校、西部投资公司签署了合同，合同现已履行完毕。 本院认为，该案的争议焦点是被告作出的政府采购投诉处理决定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。第五十五条规定，质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。第五十六条规定，政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。第五十八条规定，投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。根据上列规定，原告作为供应商，在政府采购活动中认为其权利受到侵害可以向同级政府采购监督管理部门投诉，对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。故被告市财政局是本案适格被告。 关于第一项投诉事项开标预审工程中是否存在不合理条件限制、具有排他性，排斥潜在投标人的问题。根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二十条规定，采购人或者采购代理机构应当根据采购项目的特点和采购需求编制招标文件。本案中，投标人在竞标的过程中，应该严格按照发标方的招标文件要求进行投标文件编制。案涉兰州市卫生学校风雨操场场馆采购项目的《招标文件》2.2.6中明确要求“除没有修改过的印刷文献外，投标文件的每一页都应由投标人法定代表人或经正式授权委托代理人签字”。《招标文件》6.6第2项的规定，投标文件未按照招标文件要求签署、盖章的即属于无效投标。在投标前，参加招标的原告等六家公司均了解招标文件的内容，预审阶段被认定为无效投标的并非原告一家公司，且理由均为未按照招标文件要求签字、盖章，而进入专家评审环节其余四家公司均在投标文件封面签字、盖章。招标文件对所有投标人的要求相同，原告的投标文件封面没有法定代表人或经正式授权的委托代理人签字，违反了招标文件的规定，确认原告的投标属于无效投标。 关于第二项投诉事项是否存在第三人微欣公司的产品（球场专用灯）生产厂家没有取得3C认证，投机取巧利用深圳市超频三科技股份有限公司的3C认证，且3C认证中所涉及的产品不符合招标文件的参数要求的问题。被告接到投诉后经过调查，第三人微欣公司的中标产品系由北斗星公司提供的型号和规格为BDX-GM150的“固定式通用灯具”，确已获得《中国国家强制性产品认证证书》，证书编号为×××。根据招标文件关于参数的要求，球场专用灯的功率要求为≤150W，第三人微欣公司提供的符合产品3C认证的灯具为40W、36W，参数符合招标文件要求。本院认为，根据《强制性产品认证管理规定》及3C认证的定义，强制性产品认证针对的是产品而非产品的制造商或者生产企业，招标文件也仅要求中标者提供具有3C认证和符合参数要求的相关灯具，并未对产品生产企业有具体的要求。 以上两项投诉事项经过被告调查，认定投诉事项不成立，依据《政府采购质疑和投诉办法》第二十九条规定，驳回原告的投诉证据确凿。 关于原告投诉的中标供应商的生产厂家北斗星公司涉嫌ELI高效照明认证造假是否超出了已质疑事项的范围的问题。原告在2018年9月14日提交的《质疑函》当中以“生产厂家北斗星公司TEL照明认证涉嫌造假”为由提出质疑。向被告提出投诉时以“微欣公司的产品生产厂家北斗星公司ELI高效照明认证涉嫌造假”为投诉事项，原告质疑与投诉的内容不一致，该投诉事项超出了其在此之前已质疑事项的范围，被告依据《政府采购质疑和投诉办法》第二十条规定不予受理并无不妥。 被告于2018年9月29日收到原告的投诉，当日即受理同时向第三人西部投资公司、微欣公司、兰州卫校发出关于暂停采购活动及投诉答复的通知，后于2018年11月8日作出处理决定。依据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十八条第一款、《政府采购质疑和投诉办法》第二十七条第一款规定，被告处理投诉事项时专家评审的时间不计算在处理投诉期限内，被告作出行政行为的程序合法。 综上，被告市财政局作出的兰财采﹝2018﹞45号政府采购投诉处理决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条判决如下： 驳回原告甘肃零奔洋建筑装饰有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告甘肃零奔洋建筑装饰有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于兰州铁路运输中级法院。 审判长*** 审判员*** 审判员*** 二〇一九年五月二十三日 法官助理*** 书记员*** 附适用的相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。