江苏华铁项目管理有限公司与如皋市人力资源和社会保障局、某某等行政确认二审行政判决书

江苏省南通市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）苏06行终212号

上诉人（原审原告）江苏华铁项目管理有限公司，住所地如皋市。

法定代表人陈杰，总经理。

委托代理人刘勤，女，1994年2月15日生，××族，住南通市崇川区。系江苏华铁项目管理有限公司工作人员。

委托代理人张靓，江苏紫琅律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）如皋市人力资源和社会保障局，住所地如皋市。

法定代表人胡晓勇，局长。

应诉负责人薛宜发，副局长。

委托代理人张敢，如皋市人力资源和社会保障局工作人员。

被上诉人（原审第三人）***，男，1989年2月2日生，××族，住如皋市。

被上诉人（原审第三人）朱银银，女，1981年2月13日生，××族，住址同上。

被上诉人（原审第三人）张远凤，女，1955年8月8日生，××族，住址同上。

三被上诉人的共同委托代理人石雪娇，江苏敏政（南通）律师事务所律师。

上诉人江苏华铁项目管理有限公司（以下简称华铁公司）因劳动和社会保障行政确认一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1070号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一审法院经审理查明，2017年9月，朱鸿入职华铁公司，后被派驻在珈伟龙能固态储能科技如皋有限公司电池项目从事监理工作。2017年10月17日17时23分左右，朱鸿驾驶电动自行车从工地下班回家途经如皋市××××大桥西侧引桥路段发生交通事故受伤，经抢救无效死亡。2017年11月24日，如皋市公安局交通巡逻警察大队作出皋公交认字[2017]第00562号《道路交通事故认定书》，认定朱鸿无此事故责任。

2017年12月18日，朱鸿的妻子张远凤及子女***、朱银银向如皋市人力资源和社会保障局（以下简称如皋人社局）申请工伤认定。2018年1月3日，如皋人社局予以受理，并向华铁公司发出《认定工伤限期举证告知书》。3月1日，如皋人社局作出《认定工伤中止告知书》，以华铁公司与朱鸿之间是否具有劳动关系存在争议为由中止了工伤认定程序。5月9日，***、朱银银、张远凤向如皋市劳动人事争议仲裁委员会申请劳动仲裁，同日，该仲裁委作出不予受理通知书。5月18日，***、朱银银、张远凤向如皋市人民法院提起民事诉讼，要求确认朱鸿与华铁公司之间存在劳动关系。7月3日，如皋市人民法院作出（2018）苏0682民初5084号《民事判决书》，判决驳回***、朱银银、张远凤的诉讼请求。11月12日，如皋人社局恢复了工伤认定程序，并向华铁公司再次作出《认定工伤限期举证告知书》。11月29日，如皋人社局向南通瑞达建设监理有限公司（以下简称瑞达公司）发出《关于协查朱鸿相关情况的函》，要求瑞达公司协查朱鸿与其公司的关系，在该公司的工作情况，监理证在该公司注册或挂靠以及具体操作情况，离职情况等。12月5日，如皋人社局向华铁公司发出通知，要求华铁公司职工陈飞、肖陈建七日内到如皋人社局配合调查。12月6日，瑞达公司向如皋人社局作出《关于对朱鸿相关情况的回复》，主要内容为，朱鸿于2016年8月底自动离职，自2016年9月1日起与瑞达公司已无劳动关系存在，朱鸿曾于2012年1月至2015年12月、2016年4月至8月在瑞达公司如皋监理项目部上班，朱鸿2012年入职瑞达公司时经培训取得监理员证书，因项目备案需要而备案在无锡绿地世纪城项目B区项目，因朱鸿离开瑞达公司后未提出证书注册变更申请，故证书一直备案在该项目，不存在挂靠性质等。12月17日，如皋人社局工作人员到华铁公司找陈飞、肖陈建调查无果。12月25日，如皋市社会养老保险管理处出具一份《说明》，载明朱鸿在如皋市区域城镇职工养老保险发放系统中未查询到待遇信息。12月29日，如皋人社局作出皋人社工认字[2018]A099号《认定工伤决定书》，认定朱鸿系华铁公司派驻在珈伟龙能固态储能科技如皋有限公司新建14亿瓦时/年高端锂子二次电池及电芯项目（以下简称电池项目）的监理，朱鸿受到的事故伤害符合《工伤保险条例》第十四条第六项之规定，认定为工伤。2019年1月4日，如皋人社局将该决定书向华铁公司邮寄送达。1月10日，如皋人社局将《认定工伤决定书》张贴在华铁公司门口。1月29日，如皋人社局在《扬子晚报》公告送达《认定工伤决定书》。3月8日，华铁公司员工刘勤到如皋人社局领取了《认定工伤决定书》复印件。华铁公司不服，向一审法院提起诉讼，请求撤销如皋人社局作出的工伤认定决定。

一审法院认为，根据当事人诉辩意见，本案的争议焦点主要是：1.超过法定退休年龄的职工遭受事故伤害是否符合认定工伤的条件。2.朱鸿所受伤害是否符合工伤保险条例第十四条第六项规定的上下班途中。

关于争议焦点1，《工伤保险条例》第十八条第一款规定，提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。《工伤认定办法》第六条规定，提出工伤认定申请应当填写《工伤认定申请表》，并提交下列材料：（一）劳动、聘用合同文本复印件或者与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）、人事关系的其他证明材料；（二）医疗机构出具的受伤后诊断证明书或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。由此可知，通常情况下，存在劳动关系（包括事实劳动关系）是认定工伤的前提条件。华铁公司认为在朱鸿的监理证未转到该公司处就尚未正式入职，但《中华人民共和国劳动合同法》第七条规定，用人单位自用工之日起即与劳动者建立劳动关系。这说明，是否存在用工才是判断用人单位与劳动者之间是否存在劳动关系的核心因素，监理证有无转移并不是两者之间有无建立劳动关系的前提条件，监理证暂未转移也不影响朱鸿实际上为华铁公司提供劳动。根据如皋人社局向建设单位工作人员肖军及施工单位工作人员杨本华、杨仁华等人所作调查笔录以及朱鸿在现场巡查、参加监理会议的照片等证据，可以确认朱鸿在2017年9月中下旬即作为华铁公司的监理员到电池项目工地工作的事实。虽然在民事司法实践中，对于超过退休年龄的劳动者要求确认与用人单位存在劳动关系的主张一般不予支持，但在一些特殊情形下，认定工伤并非必须以存在劳动法严格意义上的劳动关系为前提。《最高人民法院关于超过法定退休年龄的进城务工农民在工作时间内因公伤亡的，能否认定工伤的答复》（[2012]行他字第13号）明确，用人单位聘用的超过法定退休年龄的务工农民，在工作时间内、因工作原因伤亡的，应当适用《工伤保险条例》的有关规定进行工伤认定。该答复意见即是对超过法定退休年龄进城务工人员认定工伤的特殊规定。朱鸿发生事故时虽已超过法定退休年龄，因朱鸿并未享受城镇企业职工基本养老保险待遇，应依照《工伤保险条例》的规定进行工伤认定。

关于争议焦点2，《工伤保险条例》第十四条第六项规定，职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害的，应当认定为工伤。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第六条规定，对社会保险行政部门认定下列情形为“上下班途中”的，人民法院应予支持：（一）在合理时间内往返于工作地与住所地、经常居住地、单位宿舍的合理路线的上下班途中；（二）在合理时间内往返于工作地与配偶、父母、子女居住地的合理路线的上下班途中；（三）从事属于日常工作生活所需要的活动，且在合理时间和合理路线的上下班途中；（四）在合理时间内其他合理路线的上下班途中。人力资源和社会保障部办公厅《关于工伤保险有关规定处理意见的函》（人社厅函[2011]339号）第一条明确，《工伤保险条例》第十四条第六项规定的“上下班途中”是指合理的上下班时间和合理的上下班路途。对“上下班途中”的审查主要是针对朱鸿下班时间及行驶路线是否合理的审查。

首先，关于朱鸿下班时间是否合理的问题。合理时间通常情况下是指职工为了正常上下班，在必要时间内往返于工作地和住所地、经常居住地等之间的时间。衡量合理时间要综合考虑单位与职工住所之间的距离、路况、交通工具、季节气候变化等因素，遵照日常的生活经验作出客观合理的判断。本案中，华铁公司工作人员肖陈华在如皋人社局所作调查笔录中陈述工地上下班时间为早上8点到晚上5点。2017年10月17日17时23分左右，朱鸿下班回家途经如皋市××××大桥西侧引桥路段发生交通事故受伤，从朱鸿使用的交通工具，结合下班路程来看，事故时间尚属于合理的时间范围，并无明显不合理之处。虽然之后华铁主张公司规定的下班时间为17时30分，但并未提供考勤记录，华铁公司提供的40人署名的证明，一是不能证明署名人员的真实身份，二是即使为其公司员工，也与华铁公司存在利害关系，不能单独作为认定事实的依据。退一步讲，即使朱鸿提前下班，那么也只是违反公司规章制度，并不因此就导致丧失主张工伤保险待遇的权利，公司可以按照规章制度的规定进行处理。

其次，关于朱鸿下班行驶路线是否合理的问题。合理路线通常情况是指职工经常居住地与单位生产经营场所或住所地之间必要的路线。合理的上下班路线，并非唯一、固定的必经路线，也不限于最短路线或者用人单位指定的路线，只要职工为了上下班的目的，在合理时间内往返于住处和工作地之间的合理路径上，都应属于“上下班途中”。朱鸿家住如皋市××××组，发生交通事故的地点在如皋市××××大桥西侧引桥路段，工地位于如皋市××路双钱轮胎厂附近，根据朱鸿从工地下班回家行驶的路线，结合如皋市道路交通实际状况来看，事故发生地点处在朱鸿从工作地点回家的合理路线之中，行驶路线并不存在明显不合理绕道的情形。

基于以上理由，结合交警部门关于朱鸿不负事故责任的认定，朱鸿于2017年10月17日17时23分左右在下班途中发生的道路交通事故，符合《工伤保险条例》第十四条第六项规定的情形，如皋人社局认定为工伤并无不当。

《工伤保险条例》第二十条第一款规定，社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定，并书面通知申请工伤认定的职工或者其近亲属和该职工所在单位。《工伤认定办法》第十八条规定，社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定决定，出具《认定工伤决定书》或者《不予认定工伤决定书》。法律法规之所以规定作出行政行为的期限，一方面是行政效率要求之所在，另一方面也是及时维护相对人合法权益之所需。目的是防止行政机关无限制的拖延时间，造成行政效率低下、当事人合法权益的实现遥遥无期。就本案而言，如皋人社局于2018年1月3日受理申请，后于3月1日中止，于11月12日恢复工伤认定程序，于12月29日作出工伤认定决定，已经超过前述法律规定的60日期限。鉴于被诉认定工伤决定的结论并无不当，如皋人社局超期作出决定当属程序瑕疵，若撤销责令重作仅是程序空转，徒增当事人的讼累，不符合诉讼经济原则，故本案不宜判决撤销。

综上，如皋人社局作出的被诉工伤认定决定事实清楚、适用法律正确、但程序存有瑕疵，应确认违法。华铁公司的主张不能成立。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第七十九条第二款之规定，判决确认如皋人社局作出的工伤认定决定违法，驳回华铁公司的诉讼请求。

华铁公司不服向本院提起上诉称，1.一审判决认定事实不清，证据不足。上诉人在一审法院开庭后按照要求提交了补充材料，但因一审法院工作人员的原因未将相关材料提交审判人员，补充提交的证据未经质证。2.被诉工伤认定决定认定朱鸿系上诉人派驻电池项目的监理错误。监理员上岗的前提是办理监理证转移，朱鸿的监理员证一直在瑞达公司的项目，并且有效期至2020年7月21日，期间双方之间是存在劳动关系的，朱鸿并非上诉人的员工。请求撤销一审判决，责令被上诉人如皋人社局作出不予认定工伤决定。

被上诉人如皋人社局辩称，1.朱鸿与上诉人之间存在劳动关系。朱鸿在上诉人的项目上从事监理工作，接受上诉人的管理，工资由上诉人发放，上诉人应当承担工伤保险责任。2.朱鸿在发生事故伤害时虽然超过了法定退休年龄，但其并未领取基本养老保险待遇，仍属于劳动法律规范调整的范畴。朱鸿与上诉人之间存在劳动关系，对发生在上下班途中非朱鸿主要责任的交通事故伤害，应当认定为工伤。请求驳回上诉，维持一审判决。

被上诉人***、朱银银、张远凤辩称，1.朱鸿与上诉人之间存在劳动关系，劳动关系的建立不以监理证的挂靠单位为准，而是以实际用人单位为准，相关会议纪要及聊天记录能够证明自2017年9月19日起朱鸿已与上诉人建立了事实劳动关系。2.朱鸿虽然达到法定退休年龄但并未享受养老保险待遇，符合工伤认定的情形。请求驳回上诉，维持一审判决。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院二审中，上诉人华铁公司申请肖陈华出庭作证，肖陈华陈述，其与朱鸿不相识，被上诉人如皋人社局对其调查时以监理工作轻松等诱导其对上、下班时间作不真实的陈述。肖陈华对被上诉人如皋人社局提供的其与朱鸿共同参会照片的真实性予以确认。肖陈华还陈述，其与上诉人法定代表人陈杰系父子关系。本院认为，根据行政诉讼证据规则的相关规定，肖陈华与上诉人的法定代表人存在特殊的身份关系，其所作有利于上诉人的陈述不能单独作为认定案件事实的证据。肖陈华作为具有完全民事行为能力的个人，其所主张的如皋人社局诱导其作虚假陈述的理由缺乏逻辑性和可性信，本院对如皋人社局所作调查笔录的真实性予以确认。

本院认为，根据各方当事人的诉辩意见及本案查明的基本事实，本案争议的焦点有两个方面：一是上诉人华铁公司与朱鸿是否存在用工关系；二是朱鸿在发生交通事故时已超过退休年龄，是否属于《工伤保险条例》规定的工伤认定范围。

一、关于上诉人华铁公司与朱鸿是否存在用工关系的问题。

《中华人民共和国劳动合同法》第七条规定，用人单位自用工之日起即与劳动者建立劳动关系。本案中，被上诉人如皋人社局提交的朱鸿儿媳王慧与肖陈华的聊天记录截屏显示，2017年9月22日，王慧带朱鸿到上诉人处领取安全帽，肖陈华要求朱鸿把监理证也要转来。相关调查笔录中，案涉项目负责人何启发陈述，朱鸿在案涉工地工作时间不长，检查时有时会看到，朱鸿不是建筑公司的工作人员，可能是监理公司的。建设单位代表肖军、施工单位施工员杨本华、安全员杨仁华、技术员张瑞安则明确陈述朱鸿系上诉人在案涉工程项目的监理人员。被上诉人如皋人社局提供的照片还反映，朱鸿佩戴安全帽与监理员陈飞等人在案涉工地以及朱鸿与肖陈华、陈飞等人共同参加会议的事实。上述证据能够证明朱鸿在发生交通事故前系上诉人在案涉工程项目的监理人员，被上诉人如皋人社局根据上述证据材料认定上诉人华铁公司与朱鸿存在用工关系并无不当。

对于上诉人提出的根据监理工程师相关管理规定，监理工程师聘用单位发生变更的，应持原企业解除劳动关系证明及与新企业签订的劳动合同，方可办理聘用单位变更等手续。监理员上岗的前提条件是办理监理证的转移，在朱鸿监理工程师证未转至上诉人单位前，即表明朱鸿未正式入职上诉人单位。本院认为，相关部门为实现对监理工作的有效监管所作的相关规定中，要求监理工程师证的备案单位与监理员的实际工作单位一致。但该规定的制定与实施并不意味着监理实践中所有监理人员的监理工程师证的备案单位即为该监理人员的用人单位。监理人员与监理工程师证的备案单位是否存在劳动关系应当按照劳动方面的相关法律规范进行认定，朱鸿所持监理工程师证是否转至上诉人单位并非认定劳动关系的法定要件。上诉人以监理工程师证件的相关管理规定以及朱鸿所持监理工程师证未备案在案涉工程项目来说明双方之间不存在劳动关系的理由不能成立，本院不予支持。

对于上诉人提出的其根据一审开庭时约定的庭后一周内提交了相关证据材料，但一审法院未组织第二次庭审，且上诉人补充提交的证据材料足以证明***在工伤认定程序中提交的监理会议纪要系虚假的问题。本院认为，首先，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条规定，原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。从一审庭审笔录记载的内容看，一审庭审中，法庭询问上诉人是否有2017年9月份的监理会议纪要，上诉人回答庭后一周内提供，但法庭对于上诉人的这一陈述并未表示许可。上述庭审笔录不能反映法庭已经准许上诉人在庭后补充证据材料，上诉人在上诉状中提出的开庭时约定庭后一周内提交相关证据材料无事实根据。其次，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条规定，被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。本案工伤认定程序中，如皋人社局曾书面要求上诉人提供证据材料并给予上诉人一定的举证期限。对上诉人在工伤认定程序中应当提交而未提交，且在一审开庭前未提交的证据，一审法院未对该部分证据进行认定并不违反上述规定。再次，《工伤保险条例》第十九条第二项规定，职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。本案中，上诉人逾期提交的监理会议纪要、考勤表、监理日志等均由上诉人制作、保存。在行政程序中，被上诉人如皋人社局向何启发等相关人员核实时，相关人员对有朱鸿签名的会议纪要中本人签名的真实性均予以认可。上诉人逾期提交的保险单以及证明朱鸿之子***与相关证人系同事的证明材料，与本案待证的朱鸿与上诉人之间是否存在用工关系不具有直接证明效力。上诉人逾期提交的上述证据与被上诉人如皋人社局提交的聊天截屏、证人证言、照片等证据相较，不具有优势证明效力，不能达到否认双方存在用工关系的证明目的。

二、关于朱鸿在发生交通事故时已超过退休年龄，是否属于《工伤保险条例》规定的工伤认定范围的问题。

一般情况下，社会保险行政部门认定职工所受伤害为工伤，应以职工与用人单位之间存在劳动关系为前提。但由于实践中的用工关系纷繁复杂，相关法律法规、司法解释及规范性文件从保护劳动者合法权益出发，对将劳动关系作为工伤认定前提的一般规定作出了补充规定，社会保险行政部门依据这些不违反《工伤保险条例》立法精神的补充规定所作的工伤认定，人民法院应予支持。最高人民法院《关于超过法定退休年龄的进城务工农民在工作时间内因工伤亡的，能否认定工伤的答复》([2012]行他字第13号)规定，用人单位聘用的超过法定退休年龄的务工农民，在工作时间内、因工作原因伤亡的，应当适用《工伤保险条例》的有关规定进行工伤认定。本案中，朱鸿虽已达到法定退休年龄，但其属于未依法享受基本养老保险待遇的务工农民，其在下班途中遭受的非本人主要责任交通事故的伤害符合《工伤保险条例》规定的工伤认定的情形，被上诉人如皋人社局认定朱鸿所受伤害为工伤并无不当。

综上，被上诉人如皋人社局所作工伤认定决定认定事实清楚，适用法律正确，认定朱鸿所受伤害属于工伤符合法律规定，但所作工伤认定超过了法定期限。一审法院经审理所作确认被诉工伤认定决定违法的判决正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人江苏华铁项目管理有限公司负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　刘羽梅

审 判 员　刘海燕

审 判 员　郁　娟

二〇二〇年七月十六日

法官助理　金保阳

书 记 员　胡秀梅

附：本判决适用的相关法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；