江西省某某建工程建设监理有限公司与南昌市住房和城乡建设局、南昌市人民政府行政复议一审行政判决书

南昌铁路运输法院 行政判决书 （2024）赣7101行初1371号 原告江西省某某建工程建设监理有限公司，住所地江西省南昌市东湖区。 法定代表人叶某。 委托诉讼代理人黄某。 委托诉讼代理人***。 被告南昌市住房和城乡建设局，住所地江西省南昌市红谷滩区。 法定代表人李某。 出庭负责人龚某，该局副局长。 委托诉讼代理人***，江西豫章律师事务所律师，执业证号**。 委托诉讼代理人***，江西豫章律师事务所实习律师，证号**。 被告南昌市人民政府，住所地江西省南昌市红谷滩区。 法定代表人***。 委托诉讼代理人***。 委托诉讼代理人***，江西豫章律师事务所律师，执业证号**。 原告江西省某某建工程建设监理有限公司不服南昌市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）作出的罚款及被告市政府（以下简称市政府）作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2024年10月23日立案后，向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2024年11月20日公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人黄某、***，被告市住建局出庭负责人龚某及委托诉讼代理人***、***，被告市政府的委托诉讼代理人***、***到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市住建局于2024年6月19日作出洪住建罚决字［2024］第166号《行政处罚决定书》（以下简称处罚决定），认为原告在南昌高铁东站新区**体及综合客运枢纽工程（以下简称某某工程）未按照规定对工程中涉及结构安全的试件检测活动实施见证，根据《建设工程质量检测管理办法》第四十七条规定，对原告处予99900元罚款。被告市政府于2024年9月2日作出洪府复字［2024］941号《行政复议决定书》（以下简称复议决定），决定维持被告市住建局作出的处罚决定。 原告诉称，一、被告市住建局2023年11月20日对某某工程抽查时，发现现场有混凝土试件杂乱堆放，并于2024年3月22日立案调查，立案期限超过法定期限，立案时间已超过行政处罚时效。被告市住建局作出行政处罚时应进行法制审核，法制审核中行政处罚程序是否合法是重点审核内容，程序不合法的案件应予改正，对已过行政处罚时效等情形，案件应终止调查，其作出的处罚决定程序违法，应予以撤销。二、被告市住建局调查过程中，原告对被告所提问题于2024年4月1日进行了书面回复，明确表明涉及结构安全的试块检测活动均有完整且有效的见证记录和检测合格报告。被告市住建局工作人员于2024年5月30日通过微信向原告委托代理人发送2023年11月20日现场检查时所拍摄的2023年9月17日、9月19日、10月27日、11月3日等期间制作的5批次试件混凝土试件照片，要求提供对应见证材料，因涉及见证取样资料，该项目在2023年12月即完成试运营，项目监理部因多次搬迁，且为七、八个月前的资料，收集整理确实需要一定时间，原告在微信进行了明确回复：“监理部已依规依法对照片中的试块开展了见证取样工作，且检测单位也出具了合格的检测报告，相关检测报告正在收集中，也可向施工单位调取”。原告收到处罚决定后找齐了相关见证取样送检证明材料，提起了行政复议，在行政复议申请书中，原告明确了被告市住建局在2023年11月20日检查时拍摄的试块是项目上为防止试块被损坏而多做备用，并向被告市政府提交了2023年9月17日、2023年9月19日、2023年10月27日、2023年11月3日混凝土试件检测见证取样送检记录及其检测报告，上述混凝土试件检测报告均由第三方检测单位出具，报告日期均在被告拍摄日期2023年11月20日之前，这充分证明了原告在行政复议申请书中明确的“被告2023年11月20日拍摄的试块是项目上为防止试块被损坏而多做备用”的真实性，但市政府仍需要原告提交试块是多做备用的其它证据材料，否则不予采信。原告已提供履职证据，如被告不能提交现场试块不是多做备用的新证据，则被告称原告违法事实不能成立。请求判决：1.撤销被告市住建局作出的处罚决定，返还原告99900元罚款；2.撤销被告市政府作出的复议决定；3.本案诉讼费由两被告承担。 原告为支持其主张，向本院提交了以下证据： 第一组证据：复议决定，用以证明确认被告立案超期程序违法。 第二组证据：《关于涉嫌未按照规定对南昌高铁东站新区建设项目－站城一体及综合客运枢纽工程中涉及结构安全的试件检测活动实施见证的行为的回复函》，证明原告对被告市住建局所提问题于2024年4月1日作出书面回复，表明涉及结构安全的试块检测活动均有完整且有效的见证记录和检测合格报告。 第三组证据：微信截图，用以证明被告工作人员于2024年5月30日通过微信要求原告提供见证材料，因涉及见证取样资料，且该项目在2023年12月即完成试运营，项目监理部多次搬迁，又为七八个月前的资料，收集整理需要一定时间，原告在微信明确回复：“监理部已依规依法对照片中的试块开展了见证取样工作，且检测单位也出具了合格的检测报告，相关检测报告正在收集中，也可向施工单位调取”。 第四组证据：2023年9月17日混凝土试件检测见证取样送检记录（见证取样部位：ＡＤａ-Ｕａ／15ａ-22ａ轴一层柱、二层梁板）以及其检测报告（报告编号：ＢＧ-ＨＨＨＪＰＴＷ-202300003）；现场图片（混凝土试块制作时间2023年9月17日）；2023年9月19日混凝土试件检测见证取样送检记录（见证取样部位：Ｌａ-Ａａ／13ａ-16ａ轴地梁）以及其检测报告（报告编号：ＢＧ-ＨＨＨＪＰＴＷ-202300004）；现场图片（混凝土试块制作时间2023年9月19日）；2023年9月19日混凝土试件检测见证取样送检记录（见证取样部位：Ｃａ-Ａａ／12ａ-15ａ轴地梁）以及其检测报告（报告编号：ＢＧ-ＴＱＴＺＰＴＷ-202300007）；2023年10月27日混凝土试件检测见证取样送检记录（见证取样部位：Ｐａ-Ｊａ／15ａ-22ａ轴二层梁板）以及其检测报告（报告编号：ＢＧ-ＨＨＨＪＰＴＷ-202300022）；现场图片（混凝土试块制作时间2023年10月27日）；2023年11月3日混凝土试件检测见证取样送检记录（见证取样部位：Ｕｂ-Ｐｂ／1ｂ-8ｂ轴二层梁板），以及其检测报告（报告编号：ＢＧ-ＨＡＨＪＰＴＷ-202300029）；现场图片（混凝土试块制作时间2023年11月3日）。用以证明原告在某某工程中履行了混凝土试件送检职责。 第五组证据：处罚决定，用以证明原告缴纳99900元罚款。 被告市住建局辩称，原告提供的见证记录和检测报告与现场拍摄取证的实际情况相悖，如原告提供的见证取样记录反映2023年9月17日施工1＃公交首末站功能用房ＡＤａ-Ｕａ／15ａ-22ａ一层柱、二层梁板时制作了3组混凝土试件，检测报告反映该3组混凝土试件于2023年10月16日送检试压，但2023年11月20日我局工作人员赴该项目检查时发现仍有该部位的混凝土试件完整出现在工程现场。项目监理单位总监***的笔录证言、施工单位中国某某集团有限公司项目经理***的笔录证言及被告市住建局工作人员对该项目检查时的影像资料一致，均反映原告监理人员未按照规定对涉及结构安全的试件检测活动实施见证。原告未按照规定对建设工程质量检测活动实施见证的违法行为事实清楚，依据《建设工程质量检测管理办法》第四十七条规定，被告市住建局处罚内容符合要求。被告市住建局作出的处罚决定事实认定清楚，适用法律准确，符合法定程序，请予以维持。 被告市住建局为支持其主张，向本院提交了以下证据： 第一组证据：1.立案审批表；2.立案通知书及送达回证；3.责令停止（改正）违法行为通知书及送达回证；4.责令改正情况复查记录；5.行政处罚事先告知书及送达回证；6.行政处罚听证告知书及送达回证；7.申辩书；8.陈述申辩、听证复核意见书；9.法制审核意见表；10.集体讨论记录；11.行政处罚决定审批表；12.处罚决定及送达回证。用以证明案涉行政处罚程序符合法律规定。 第二组证据：13.建设工程监理合同；14.原告营业执照及授权材料；15.调查询问笔录；16.质量安全问题限期整改通知书、现场试块照片、微信聊天记录截图；17.检测见证取样送检记录表及混凝土抗压强度检测报告各五份。用以证明某某工程混凝土试件未按要求养护及送检，原告所提交检测见证取样送检记录表及混凝土抗压强度检测报告不包含杂乱在现场的试块批次，原告未提供该批混凝土试件见证取样、养护、送检等相关监理履职材料，被告所作处罚决定事实认定清楚，符合法律规定。 被告市政府辩称，根据《建设工程质量检测管理办法》第十八条、第十九条第二款等规定，市住建局于2023年11月20日对某某工程进行抽查时，发现现场有混凝土试件杂乱堆放，其中包括2023年9月17日、9月19日、10月27日、11月3日等期间制作的5批次试件。市住建局先后于2023年11月22日、2024年3月28日向原告出具书面责令整改通知书，要求其于2023年12月7日、2024年4月1日前进行改正。后原告虽向市住建局提供了整改报告，但其中并未包含上述5批次混凝土试件的检测见证取样送检记录表及混凝土抗压强度检测报告。市住建局工作人员亦于2024年5月30日通讨微信向原告委托代理人发送2023年11月20日现场检查时所拍摄的混凝土试件照片，要求其尽快提供对应见证材料，但截止市住建局作出处罚决定前，原告未向市住建局提供相关见证材料。原告于复议时提交了上述5批次混凝土试件的检测见证取样送检记录表及混凝土抗压强度检测报告，但记录表显示的见证取样数量与对应检测报告检测数量一致，根据原告提供的记录，该5批次取样的混凝土试件应当均被检测使用损坏，不应当在市住建局2023年11月20日检查时堆积在工程现场。原告主张其取样时存在多取情况，但其并未提供证据予以证明。因此，市住建局综合本案证据，认定原告存在未按规定实施见证的违法行为，并无不当。市住建局于2023年11月20日检查发现案涉违法行为，2024年3月2日立案调查，立案期限超期，鉴于该问题不影响原告实体权利，被告市政府作确认违法处理。被告市政府的行政复议程序合法。请求驳回原告诉讼请求。 被告市政府为支持其主张，向法院提交了以下证据： 行政复议申请书、行政复议申请受理通知书、行政复议答复通知书、行政复议答复书、复议决定、行政复议文书送达回证及电子送达记录。用以证明市政府履行行政复议职责符合法定程序。 经庭审质证，原告对被告市住建局提供的第一组证据中证据9真实性、关联性无异议，合法性有异议，市住建局立案审查程序超期，对其余证据无异议。对第二组证据中证据十五***的调查笔录有异议，时间太久，且***并未参与送检，其描述不准确，对其余证据无异议。 被告市政府对市住建局提交第一组证据真实性、关联性无异议，合法性有异议，被告市住建局在本案中存在立案超期程序违法。对其余证据无异议。 原告、被告市住建局对被告市政府提交的证据三性无异议。 两被告对原告提交的第一、五组证据三性无异议。对第二组证据真实性无异议，合法性及关联性有异议，回复函为原告单方制作，本案违法事实具有客观证据材料，包括询问笔录予以证实，原告回复内容与实际不一致，回复函的附件关联性及证明目的有异议，附件并非案涉违法行为所指向的检测报告，无法反映违法行为不能成立。对第三、四组证据三性无异议，证明目的有异议，该两组证据恰恰证明某某工程中2023年9月17日等5批次的试块存在监理单位未能实施见证的违法行为，送检记录表及检测报告显示，见证取样数量与最终的检测数量相一致，由此相应的取样试块应当予以摧毁，才能达到检测目的，但检测报告出具后，被告市住建局工作人员到施工现场检查，仍发现对应日期的试块被弃置在施工现场，由此可以反映监理单位未能履行实施见证的责任。 本院认证认为，对真实性、合法性无异议的证据，本院予以确认；对关联性及证明目的之异议均为本案争议焦点问题，将在说理部分予以分析。 经审理查明，原告系某某工程的监理单位。2023年11月20日，被告市住建局对某某工程进行抽查时，发现了现场有混凝土试件杂乱堆放等问题。2023年11月22日，被告市住建局向原告作出质量安全问题限期整改通知书。2024年3月22日，被告市住建局对原告未按照规定对某某工程质量检测活动实施见证的行为予以立案，并向原告作出立案通知书。2024年3月28日，被告市住建局向原告作出责令停止违法行为通知书，要求其立即停止违法行为，并于2024年4月2日前改正。2024年4月1日，原告向被告市住建局提交书面回复，告知所有涉及结构安全的试件检测活动均有完整且有效的见证记录和检测报告。 2024年4月3日，被告市住建局工作人员进行现场复查，现场复查情况记载原告未完成整改，原告项目总监理工程师***等人在责令整改复查记录表下方签名，同日，被告市住建局向原告项目总监理工程师***调查，制作调查笔录，***陈述对原告未按规定对涉及结构安全的试件检测活动实施见证属实，试件未进行检测未完成整改。2024年5月17日，被告向原告作出行政处罚事先告知书，告知违法事实、处罚依据、拟处罚内容及陈述申辩权利等，同日，被告向原告作出行政处罚听证告知书，告知其有举行听证的权利。2024年5月23日，原告作出申辩书，对被告市住建局拟作出的行政处罚提出异议。2024年5月30日，被告工作人员通过微信向原告委托代理人发送2023年11月20日现场检查时所拍摄的混凝土试件照片，要求其提供对检测活动实施见证的材料，原告以在收集整理为由，未向市住建局提供该批混凝土试件见证材料。被告市住建局对原告的异议进行了复核并进行了重大案件集体讨论。2024年6月19日，被告市住建局作出处罚决定，认为原告在某某工程未按照规定对工程中涉及结构安全的试件检测活动实施见证，根据《建设工程质量检测管理办法》第四十七条规定，对原告处予99900元罚款。 2024年6月27日，原告对被告市住建局作出的处罚决定不服，向被告市政府申请行政复议，并提交了2023年9月17日、2023年9月19日、2023年10月27日、2023年11月3日混凝土试件检测见证取样送检记录及其检测报告等。2024年7月4日，被告市政府受理原告的行政复议。同日，被告市政府向被告市住建局发出行政复议答复通知书，后被告市住建局作出书面答复书。2024年6月27日，被告市政府作出复议决定，决定维持被告市住建局作出的行政处罚决定，并向各方当事人送达。原告不服，遂诉至法院，请求判如所请。 本院认为，《建设工程质量检测管理办法》第四条第二款规定“县级以上地方人民政府住房和城乡建设主管部门负责本行政区域内建设工程质量检测活动的监督管理”，故被告市住建局具有对建设工程质量检测活动进行监督管理的法定职责。同时，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十四条规定，被告市政府作为市住建局的本级人民政府，依法负有相应的行政复议职责。 《建设工程质量检测管理办法》第十八条规定“建设单位委托检测机构开展建设工程质量检测活动的，建设单位或者监理单位应当对建设工程质量检测活动实施见证。见证人员应当制作见证记录，记录取样、制样、标识、封志、送检以及现场检测等情况，并签字确认”，第十九条第二款规定“建设单位委托检测机构开展建设工程质量检测活动的，施工人员应当在建设单位或者监理单位的见证人员监督下现场取样”。《建设工程监理规范》（GB/T50319-2013）第5.2.9条规定“项目监理机构应审查施工单位报送的用于工程的材料、构配件、设备的质量证明文件，并应按有关规定、建设工程监理合同约定，对用于工程的材料进行见证取样、平行检验……”。本案中，被告市住建局于2023年11月20日对工地进行抽查时，发现现场有混凝土试件杂乱堆放，其中包括2023年9月17日、9月19日、10月27日、11月3日等期间制作的5批次试件，市住建局于2024年3月28日向原告出具书面责令整改通知书，原告虽向市住建局提供了书面回复，但并未包含上述5批次混凝土试件的检测见证取样送检记录表及混凝土抗压强度检测报告。市住建局工作人员又于2024年5月30日通过微信向原告委托代理人发送2023年11月20日现场检查时所拍摄的混凝土试件照片，要求其尽快提供对应见证材料，原告仍未提供。行政复议期间，原告提交了前述5批次混凝土试件的检测见证取样送检记录表及混凝土抗压强度检测报告，记录表显示的见证取样数量与对应检测报告检测数量一致，根据原告提供的记录，该5批次取样的混凝土试件应当均被检测使用损坏，不应当在市住建局2023年11月20日检查时堆积在工程现场。原告主张其取样时存在多取情况，但其并未提供证据予以证明。故被告市住建局结合调查笔录、见证取样送检记录表及混凝土抗压强度检测报告等证据，认定原告存在未按规定实施见证的违法行为，并无不当。 《建设工程质量检测管理办法》第四十七条规定“违反本办法规定，建设、施工、监理等单位有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府住房和城乡建设主管部门责令改正，处3万元以上10万元以下罚款；造成危害后果的，处10万元以上20万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……（三）未按照规定实施见证的；……”，被告市住建局综合考量本案情节，对原告罚款99900元，符合上述规定。但《住房和城乡建设行政处罚程序规定》第十五条第一款规定“执法机关对依据监督检查职权或者通过投诉、举报等途径发现的违法行为线索，应当在十五日内予以核查，情况复杂确实无法按期完成的，经本机关负责人批准，可以延长十日”，被告市住建局于2023年11月20日检查发现原告案涉违法行为，于2024年3月22日立案调查，立案期限明显超过上述规定期限，属于程序轻微违法，被告市政府确认市住建局作出的处罚决定违法，并无不当。被告市政府在收到原告的行政复议申请后，履行了受理、审查等行政复议程序，并根据查明的事实作出复议决定，符合法律规定。 综上，原告提出的诉请，本院不予支持。被告市住建局作出的行政处罚决定属于程序轻微违法，被告市政府已确认市住建局作出的处罚决定违法。被告市政府作出的复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告江西省某某建工程建设监理有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元（原告已预交），由原告江西省某某建工程建设监理有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。 审判长*** 人民陪审员*** 人民陪审员*** 二〇二四年十二月九日 法官助理*** 书记员***