重庆左岸园林景观工程有限公司与重庆北部新区管理委员会行政处罚二审行政判决书

重庆市第一中级人民法院

行 政 判 决 书

（2015）渝一中法行终字第00114号

上诉人（原审原告）重庆左岸园林景观工程有限公司，住所地重庆北部新区金渝大道89号2幢1-14-1。

法定代表人罗玉林，总经理。

委托代理人陈小忠，重庆美通律师事务所律师。

委托代理人吴艳君，该公司职工。

被上诉人（原审被告）重庆北部新区管理委员会，住所地重庆市北部新区金渝大道66号。

法定代表人段成刚，主任。

委托代理人唐禄军，重庆潜卫律师事务所律师。

被上诉人（原审第三人）重庆北部新区财政局，住所地重庆北部新区金渝大道66号金山大厦4楼。

负责人秦淑斌，局长。

委托代理人吕袆，重庆潜卫律师事务所律师。

被上诉人（原审第三人）重庆北部新区政府采购中心，住所地重庆北部新区金渝大道66号金山大厦4楼。

负责人周建明，主任。

委托代理人张燕，重庆树深律师事务所律师。

委托代理人张妮，重庆树深律师事务所律师。

被上诉人（原审第三人）重庆北部新区环境卫生管理处，住所地重庆北部新区汇通路1号。

法定代表人傅有强，处长。

委托代理人尹书勇，该单位工作人员。

被上诉人（原审第三人）重庆驰久卓越工程管理有限公司，住所地重庆市渝北区红金街9号银泰大厦1幢6-1、6-2、6-3、6-4、6-5、6-6。

法定代表人张孟华，总经理。

委托代理人胡柳，该公司员工。

被上诉人（原审第三人）重庆高建环境绿化工程有限公司，住所地重庆市江北区西环路8号2幢27-11。

法定代表人付跃超，董事长。

委托代理人张俊清，贵州本芳律师事务所律师。

原审第三人重庆陈氏清洁服务有限公司，住所地重庆市南岸区茶园花街二期a栋102室。

法定代表人陈治霖，执行董事。

委托代理人杨庆，重庆伊斯特律师事务所律师。

委托代理人刘士，重庆伊斯特律师事务所律师。

上诉人重庆左岸园林景观工程有限公司（以下简称左岸园林公司）诉被上诉人重庆北部新区管理委员会（以下简称北部新区管委会）财政行政处理决定一案，不服重庆市渝北区人民法院(2014)渝北法行初字第00228号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年2月25日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案于2015年3月5日中止诉讼，现已恢复诉讼并审理终结。

一审法院经审理查明以下事实：重庆北部新区环境卫生管理处即采购人，重庆卓越招标代理有限公司（现变更登记为重庆驰久卓越工程管理有限公司）即采购代理机构于2014年3月作出政府采购招标文件，并发布采购公告，采购计划编号：14c0002，采购项目名称：2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目。该项目分为6个分包标段，分别是：1、礼嘉街道辖区内市政街道清扫保洁服务，2、翠云街道辖区内市政道路清扫保洁服务，3、金山街道辖区内市政道路清扫保洁服务（不含民心佳园市政道路），4、大竹林街道辖区内市政道路及天宫殿街道水晶郦城片区（含天宫殿街道辖区内210国道分界以西部分，不含公路管理所管护道路）市政道路清扫保洁服务，5、人和街道及康美街道辖区内市政街道清扫保洁服务（不含公路管理所管护道路），6、天宫殿街道辖区内210国道分界以东市政街道清扫保洁服务。该项目进行公开招投标。2014年4月2日，由招标代理机构组织评标委员会对该项目进行了开、评标。评标结果如下：分包一：中标候选人左岸园林公司；分包二：中标候选人左岸园林公司；分包三：中标候选人重庆陈氏清洁服务有限公司；分包四：符合专业条件的投标或者对招标文件作实质响应的投标人不足三家，作废标处理；分包五：符合专业条件的投标或者对招标文件作实质响应的投标人不足三家，作废标处理；分包六：符合专业条件的投标或者对招标文件作实质响应的投标人不足三家，作废标处理。该评标结果于2014年4月3日发布采购结果公告。在公示期内的2014年4月9日重庆高建环境绿化工程有限公司向采购人重庆北部新区环境卫生管理处、采购代理机构重庆卓越招标代理有限公司提出政府采购质疑书，采购人、采购代理机构于2014年4月15日做出了质疑答复。同月21日，采购人、采购代理机构向重庆陈氏清洁服务有限公司发出成交通知书。重庆高建环境绿化工程有限公司于2014年5月5日以采购代理机构、重庆北部新区公共资源交易服务中心（即重庆北部新区政府采购中心）为被投诉人提出政府采购投诉书，2014年5月23日，重庆北部新区财政局针对重庆高建环境绿化工程有限公司的投诉作出《关于进一步提供投诉相关资料的函》，同月26日，重庆高建环境绿化工程有限公司提供了政府采购投诉书补充材料，2014年5月28日，重庆北部新区财政局针对重庆高建环境绿化工程有限公司的投诉作出编号：2014-001《政府采购投诉不予受理通知书》。内容如下：“重庆高建环境绿化工程有限公司：你公司对重庆卓越招标代理有限公司和重庆北部新区公共资源交易服务中心关于2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目（采购计划编号：14c0002）的投诉书于2014年5月6日收悉，经审查，我局认为：你司投诉事项与质疑事项明显不一致的，根据《财政部关于加强政府采购供应商投诉受理审查工作的通知》（财库[2007]1号）的规定，应当认定为无效投诉事项，做出投诉不予受理通知书。”前述行政文书对投诉人进行了送达。重庆北部新区财政局在处理重庆高建环境绿化工程有限公司的投诉时对本次项目的采购活动的评标过程的监控视频资料进行了调取并发现如下情况：“采购代表：本来这个技术方案我们想给你们详细解释一下都不好说，因为这是暗标。专家：看都看得出。那个是哪个，那里是暗标嘛，算了我不好说。采购人代表：看得出来呀？专家：哪里看不出来？我百分之百看得出来。采购人代表：我问你‘4’和‘5’是哪个？专家：‘5’是这家（动作：就举起一本标有投标人名称的标书）。采购人代表：你还是厉害（动作：点头）。”。重庆北部新区财政局对该项目监督调查后，于2014年5月30日作出渝新财发（2014）25号《关于2014年北部新区市政道路清扫保洁工作服务项目政府采购活动的处理通知》，内容如下：“北部新区政府采购中心：在处理重庆高建环境绿化工程有限公司对北部新区环境卫生管理处2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目投诉过程中，我局对该项目的政府采购活动进行了调查核实，情况如下：2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目(采购计划编号14c0002)，预算资金8383.32万元，分为六个包；我局下达的采购方式为公开招标，采用综合评分法评审。我局于2014年5月7日到重庆市公共交易服务中心调阅了本项目采购过程的监控视频资料。5月13日，我局召集重庆卓越招标代理有限公司、重庆北部新区公共资源交易服务中心、重庆北部新区环境卫生管理处相关人员就该项目商务部分评审情况进行了调查质证。5月20日，我局会同重庆卓越招标代理有限公司、重庆北部新区公共资源交易服务中心、重庆北部新区环境卫生管理处以及原评标委员会部分评审专家就该项目商务部分和技术部分评审情况进行调查质证。根据调查取证资料显示，在商务部分的评审过程，评审专家已查验了由投标人提供的经采购人组织验收后出具的《企业自有机械设备验收表》，在该验收表上载明了设备所属单位名称，而在之后的暗标评审时，投标人的技术方案中又出现了相同的机械设备，因此评审专家可以由此判断出该技术方案可能是对应的投标人。同时，根据收集到的采购过程监控视频资料，评审专家和采购人代表的对话也表明，评审专家对技术方案(即暗标)的投标人有可能清楚。这种情况的发生是由于先评明标后评暗标造成的。综合以上情况，我局认为：由于本次招标中个别环节存在评审程序的瑕疵，可能影响招标程序的公正及招标结果。依据《政府采购供应商投诉处理办法》(财政部令第20号)第十九条第一款之规定，处理决定如下：责成北部新区政府采购中心取消2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目(采购计划编号：14c0002)的招标结果，对重庆北部新区环境卫生管理处2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目(采购计划编号：14c0002)重新组织公开招标。”该通知仅向重庆北部新区公共资源交易服务中心进行了送达。2014年6月5日，重庆北部新区政府采购中心、重庆卓越招标代理有限公司发布《关于取消2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目招标结果的通知》公示，内容如下：“各投标人：经重庆北部新区财政局调查核实，2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目（14c0002）招标评审程序存在瑕疵，可能影响招标程序的公正及招标结果。根据《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）第十九条第一款之规定，重庆北部新区财政局作出了处理决定。现将处理结果通知如下：取消2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目（14c0002）的招标结果，择期重新组织公开招标。特此通知”。现左岸园林公司不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销北部新区管委会的职能部门重庆北部新区财政局作出的《关于取消2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目招标结果的通知》决定即渝北财发（2014）25号文。

一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条第一款“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。”以及渝府令184号的规定，重庆北部新区财政局在北部新区内部行政范围内有权就政府采购的事项实施监督管理职责，而重庆北部新区财政局是北部新区管委会的内设机构，依法不具有对外行使行政机关的管理职能，因此，北部新区管委会才是本案的适格被告。本案中，左岸园林公司是本次政府采购项目的中标候选人，重庆北部新区财政局作出的取消本次招标项目中标结果的通知明显对其权利义务产生了实际影响，因此，左岸园林公司有权提起行政诉讼，是本案的适格原告。重庆北部新区财政局在处理重庆高建环境绿化工程有限公司的投诉过程中，经调取评标委员会在评审过程的视频资料，认定其采购人代表与评标专家的对话行为存在可能影响中标结果。因此，重庆北部新区财政局依据《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条“财政部门经审查，认定采购文件，采购过程影响或者可能影响中标、成交结果的，或者中标、成交结果的产生过程存在违法行为的，按下列情况分别处理：（一）政府采购合同尚未签订的，分别根据不同情况决定全部或者部分采购行为违法，责令重新开展采购活动；……”的规定，于2014年5月30日作出的渝新财发（2014）25号《关于2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目政府采购活动的处理通知》并无不妥。依照《关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回左岸园林公司的诉讼请求。案件诉讼费50元，由左岸园林公司负担。

左岸园林公司不服一审判决，向本院提起上诉称：第一，一审判决认定事实错误，重庆北部新区财政局通过调取评标委员会在评审过程的视频资料与在招标结果公告后对三个分包标段内的一家或者两家投标单位的配置清单和明标文件进行事后对照，便主观认为存在可能影响中标结果与评审瑕疵，事后对照不等同于评审程序，重庆北部新区财政局就此作出取消2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目招标结果行政处理决定无事实依据，并且在作出取消招标结果行政处理决定的过程中，其未依法向有利害关系的政府采购当事人即上诉人发出与其述称的投诉以及取消招标结果决定等相关的通知，未告知上诉人应有权利，也未送达相关的文书材料，程序严重违法。第二，一审法院认为重庆北部新区财政局依据《政府采购供应商投诉处理办法》第19条作出被诉处理决定并无不妥，该决定存在违反法律规定与适用法律错误。法律未授予重庆北部新区财政局对招标结果直接作出取消行政处理决定的职权，故重庆北部新区财政局的被诉行政处理行为违反依法行政基本原则。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判撤销北部新区管委会的职能部门重庆市北部新区财政局作出的关于取消2014年北部新区市政道路清扫保洁工作服务项目招标结果的处理决定。

被上诉人北部新区管委会、重庆北部新区财政局、重庆北部新区政府采购中心、重庆北部新区环境卫生管理处、重庆驰久卓越工程管理有限公司、重庆驰久卓越工程管理有限公司在二审中未向本院提交书面答辩意见。

原审第三人重庆陈氏清洁服务有限公司在二审中未向本院提交书面答辩意见。

被上诉人北部新区管委会向一审法院提交并当庭举示了以下证据、依据：

1、北部新区管委会组织机构代码复印件；

2、北部新区政府采购项目计划表；

3、北部新区政府采购申请表；

4、管委会2013年第14次全体会议纪要（摘要）；

5、政府采购招标文件；

6、评标报告；

7、关于2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目政府采购活动处理通知（渝新财发[2014]25号）；

8、处理通知送达回证；

9、关于2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目有关事项核查的会议纪要；

10、区财政局调阅的评审视频监控录像的文字说明；

11、标段一某投标人的《企业自有机械设备验收表》以及在技术部分（暗标）出现的相同的设备配置表；

12、标段二某投标人的《企业自有机械设备验收表》以及在技术部分（暗标）出现的相同的设备配置表；

13、标段三某投标人的《企业自有机械设备验收表》以及在技术部分（暗标）出现的相同的设备配置表；

14、左岸园林公司自己提供的《企业自有机械设备验收表》以及在技术部分（暗标）出现的相同的设备配置表；

15、调取的开标监控视频资料；

16、政府采购供应商质疑、投诉登记表；

17、政府采购质疑书、政府采购投诉书以及其他相关资料；

18、区财政局针对投诉事项作出的《政府采购投诉不予受理通知书》；

19、对投诉人及被投诉人的送达回证。

上诉人左岸园林公司向一审法院提交并当庭举示了以下证据：

1、左岸园林公司的基本身份复印件及被告基本信息表；

2、2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目采购公告；

3、政府采购招标文件；

4、投标文件（一标段）；

5、技术方案（一标段）；

6、投标文件（二标段）；

7、技术方案（二标段）；

8、2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目采购结果公告；

9、中国建设银行客户专用回单（4月16、24日）；

10、2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目政府采购质疑答复；

11、关于取消2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目招标结果的通知。

上述证据已依法随案移送本院。经审查，本院对证据认定如下：一审程序中各方当事人举示的证据均与本案有关联，来源合法且客观真实，予以采信。

根据已认定的证据以及一审庭审笔录，本院认定的案件事实与一审法院相同。

本院认为，本案被诉行为是被上诉人北部新区管委会的内设机构重庆北部新区财政局于2014年5月30日作出的渝新财发（2014）25号处理通知。

渝新财发（2014）25号处理通知中认定了以下事实：“在商务部分的评审过程，评审专家已查验了由投标人提供的经采购人组织验收后出具的《企业自有机械设备验收表》，在该验收表上载明了设备所属单位名称，而在之后的暗标评审时，投标人的技术方案中又出现了相同的机械设备，因此评审专家可以由此判断出该技术方案可能是对应的投标人。同时，根据收集到的采购过程监控视频资料，评审专家和采购人代表的对话也表明，评审专家对技术方案(即暗标)的投标人有可能清楚。”就该事实认定，被上诉人北部新区管委会提交的评标报告、开标监控视频资料及文字说明、《关于2014年北部新区市政道路清扫保洁作业服务项目有关事项核查的会议纪要》、标段一、二、三某投标人以及上诉人的《企业自有机械设备验收表》及在技术部分（暗标）出现的相同的设备配置表等证据足以证明。故渝新财发（2014）25号处理通知事实清楚，证据充分。该通知认为“这种情况的发生是由于先评明标后评暗标造成的”，并据此认为：“由于本次招标中个别环节存在评审程序的瑕疵，可能影响招标程序的公正及招标结果。”就该认定，本院认为，本案涉及的政府采购项目的招投标采用的是先明标评审后暗标评审的程序。在明标评审时，投标人提交的《企业自有机械设备验收表》上记载了设备所属单位名称及配置情况，而在之后的暗标评审时，投标人提交的技术方案中又出现了相同的机械设备配置情况的描述。且开标监控视频资料等证据亦证明评审专家可以由此判断出该技术方案可能对应的投标人。因此，虽然招标程序中明标和暗标的评审顺序法律并无明确规定，但是，本案涉及的政府采购项目的招投标中，由于投标人在明标评审和暗标评审程序中提交的材料中均出现了相同的企业自有机械设备配置情况的描述，先明标后暗标的评审程序事实上可能导致暗标评审变成明标评审，从而影响招标程序的公正及招标结果。故渝新财发（2014）25号处理通知中的该认定并无不当。

《中华人民共和国政府采购法》第十三条第一款规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。”《政府采购供应商投诉处理办法》第一条规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的政府采购行为，保护参加政府采购活动供应商的合法权益，维护国家利益和社会公共利益，建立规范高效的政府采购投诉处理机制，根据《中华人民共和国政府采购法》，制定本办法。”该办法第十九条第（一）项规定：“财政部门经审查，认定采购文件，采购过程影响或者可能影响中标、成交结果的，或者中标、成交结果的产生过程存在违法行为的，按下列情况分别处理：（一）政府采购合同尚未签订的，分别根据不同情况决定全部或者部分采购行为违法，责令重新开展采购活动。”本案涉及的政府采购项目，虽然分六个分包标段，但各标段均采取相同的招标文件并适用相同的招标方法和程序同时进行，重庆北部新区财政局收到投标人重庆高建环境绿化工程有限公司针对其中第一、二标段的投诉后，发现评审程序瑕疵不仅影响第一、二标段的评审公正性，而且影响了本次政府采购项目其他分包标段的评审公正性，遂根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条第（一）项的规定作出渝新财发（2014）25号通知，符合《政府采购供应商投诉处理办法》第一条的立法宗旨，适用法律正确。

综上，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

案件受理费50元，由上诉人左岸园林公司负担。

本判决为终审判决。

审　判　长　　刘兴旺

代理审判员　　罗　红

代理审判员　　彭　可

二〇一五年八月十一日

书　记　员　　蒲险峰