裕昌控股集团有限公司与高唐县财政局、高唐县人民政府财政行政管理(财政)一审行政判决书

山东省高唐县人民法院

行政案件判决书

（2019）鲁1526行初31号

原告裕昌控股集团有限公司（以下称裕昌集团）诉被告高唐县财政局、高唐县人民政府、第三人高唐县国有资产运行中心（以下称国资中心）、山东正信招标有限责任公司（以下称正信公司）、北京龙翔永泰市政工程（集团）有限公司（以下称北京龙翔）财政行政监督行政复议纠纷一案，于2019年6月18日向本院提起诉讼。本院同日受理后，于2019年6月26日向各被告送达了起诉状副本和应诉通知书，向第三人送达了起诉状副本和参加诉讼通知书，并依法组成合议庭，于2019年7月26日公开开庭审理了本案。原告裕昌集团委托诉讼代理人杨以江、王国玉，被告高唐县财政局出庭行政负责人赵士军及委托诉讼代理人胡安瑞，被告高唐县人民政府委托诉讼代理人王立德、曹建国，第三人高唐县国有资产运行中心出庭行政负责人徐卫华及其委托诉讼代理人刘国伟，第三人正信公司委托诉讼代理人徐海霞、丰茂青到庭参加诉讼，第三人北京龙翔经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年1月3日，被告高唐县财政局作出高财采﹝2019﹞1号投诉处理决定书，驳回裕昌集团对《高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目》的投诉。高唐县人民政府于2019年5月24日作出高政复决字﹝2019﹞5号行政复议决定书，维持高唐县财政局高财采﹝2019﹞1号投诉处理决定书。

经审查，本院认为，被告高唐县财政局提交的证据能够证实《高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目》经批准后，经过了签订委托代理合同、论证采购需求、发布需求公示、推荐供应商、发布竞争性磋商文件、组织评标等程序，最终公布中标结果，以及被告财政局接到原告投诉书后，经调查，作出《投诉处理决定书》的事实和程序，被告县政府提交的证据能够证实其在收到原告复议申请后，依法受理、通知答复、审查审批后，作出维持《投诉处理决定书》的复议决定的事实。原告提交的第二组证据中“2、特色小镇（ｌｗｚ×××＠126.ｃｏｍ）于2018年6月25日发送的邮件及《高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目答疑回复》”，不能证明该答复是2018年6月25日向原告发送，该证据无效，其他证据能够证实原告参加了高唐县人民政府组织的书画小镇项目的社会资本资格预审，经过了两轮评审，确定的候选人有裕昌集团、青岛北洋等，北京龙翔为青岛北洋联合体成员，后在第三人国资中心作为采购人、第三人正信公司作为采购代理机构的“高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目”中，北京龙翔中标，以及原告提出质疑和投诉的事实，为有效证据，第三人国资中心提交的证据《高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目响应文件》系“高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目”中供应商提交的法律文书，亦为有效证据，本院予以确认。

经审理，查明：经聊城市政府采购管理办公室批准，原高唐县国有资产管理局于2018年5月启动《高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目》。2018年7月19日，原高唐县国有资产管理局作为委托人、正信公司作为受托人签订了《政府采购项目委托代理协议书》，主要内容是：一、项目基本情况1、项目名称：高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目；2、项目类型：服务；3、项目预算：500万元；4、采购方式：竞争性磋商。……四、委托方的权利和义务1、委托方应遵守政府采购有关法律法规规定，落实政府采购政策功能，提出项目采购需求，负责办理项目申报审批、资金落实等相关报批手续；……6、委托方应当自收到评审报告之日起5个工作日内在评审报告推荐的中标或者成交候选人中按顺序确定中标或者成交供应商；……五、受托方的权利和义务……5、受委托发布采购信息、发售采购文件、组织答疑、组建评审委员会、接受供应商投标（响应）、组织开标评审等工作、发出中标通知书等；……8、受托方处理供应商询问、质疑，配合处理投诉、举报、复议、诉讼等……2018年8月15日，正信公司组织专家对《高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目》的采购需求进行了论证。2018年8月21日，《高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目采购需求》在《中国山东政府采购网》上公示，采购需求中明确规定，本次采购内容是高唐书画小镇项目的策划、规划、设计、运营方案。2018年9月11日，采购人原高唐县国有资产管理局和评审专家分别以书面形式推荐原告裕昌集团、第三人北京龙翔和北京云谷三家符合相应资格条件的供应商，邀请参加本次竞争性磋商采购活动。2018年9月，第三人正信公司发布高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目竞争性磋商文件，其中第一部分邀请函中，明确规定报名和获取采购文件时间为2018年9月25日至2018年9月29日，递交响应文件的时间为2018年11月16日8:30至9:30，磋商时间为2018年11月16日9:30。第二部分供应商须知中，明确规定资格审查方式为资格后审，答疑安排为：供应商提交疑问时间为获取采购文件3日内，代理机构根据项目的实际情况或供应商提出的问题，决定是否对采购文件进行澄清说明或者补充修改。供应商未在规定时间内提出询问或者疑问，视为认同采购文件以及答疑文件内的所有要求。明确规定本采购文件仅适用于本次邀请函中所叙述的项目。该邀请函向包括原告在内的供应商发送。针对供应商的疑问，第三人正信公司作出《高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目答疑回复》，其中第1、2个问题和答复为：“1、前期沟通以及2018年3月6日发布的报名通知中，采购方式为前期方案、建设、运营一体采购，本次竞争性磋商采购对象仅为方案，对原采购方式进行了变更，该变更原因是什么？答复：本磋商文件仅针对本项目采购制定。2、本次竞争性磋商采购对象为策划、规划、设计、运营综合方案，对于项目中公建、商业、住宅的建设方通过何种方式确定？建设方的确定与本次方案成交供应商是否有关联？因前期方案设计资金投入较多，本次方案招标控制价无法满足盈利要求。答复：另行确定。无关联。本次方案招标的标的为三张图和文案，本控制价事前征询了省级规划部门设定，能满足本次设计成本支出。”2018年11月16日，原告和第三人北京龙翔递交了响应文件，高唐县公证处工作人员进行了查验，所有响应文件均密封完好。经审核，由事先在山东省政府采购评审专家库中抽取的评审人员与第三人原高唐县国有资产管理局授权的代表组成的磋商小组成员与原告、第三人北京龙翔均无任何利害关系。高唐县公证处工作人员核验了供应商提交的各项证件资料，磋商小组成员签名确认通过资格审查。经磋商，确定最终采购需求和提交最后报价的供应商后，磋商小组采用综合评分法进行了综合评分，按照评审得分由高到低顺序推荐两名成交供应商，并编写了评审报告。原高唐县国有资产管理局于2018年11月20日发出《定标确认函》，确定排名第一的北京龙翔为成交供应商。当日，第三人正信公司发布《高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目成交公告》，公告成交结果。2018年11月21日，原告向第三人原高唐县国有资产管理局和正信公司发出《异议函》，认为：一、在前两轮的磋商过程中，我公司的各项评分均为第一名，成交供应商北京龙翔在第一轮八进五评分中已被淘汰，但最终却由北京龙翔中标，此中标结果与事实严重不符；二、在最后一轮磋商中，磋商小组最终确定了包括我公司在内的三家供应商参与报价。但是，不知何原因，最终只有我公司与北京龙翔两家公司参与报价，另外一家公司并未参与最后的磋商报价。根据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第二十一条、第三十四条之规定，本采购项目既不属于市场竞争不充分的科研项目，又不属于需要扶持的科技成果转化项目，在最终报价供应商不足3家的情况下，应当终止竞争性磋商采购活动，发布项目终止公告并说明原因，重新开展采购活动。综上，本次采购项目中成交结果与事实严重不符，且违反了法律法规之规定。2018年11月23日，第三人原高唐县国有资产管理局和正信公司作出《高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目异议答复函》，答复称：为选出有实力的企业，县政府在开展法定的竞争性磋商前，通过组建专家团队，开展了2轮设置门槛性的评审。在第二轮评审中，贵公司、青岛北洋（北京龙翔为联合体成员）、北京云谷位列前三名。为确定出最终成交供应商，经聊城市财政局批准，以竞争性磋商的方式进行采购，经评审专家和采购人代表书面推荐，推荐单位为贵公司、北京龙翔、北京云谷。因此，本次竞争性磋商采购活动与前两轮评审结果无关系。关于《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第二十一条、第三十四条规定，财政部2015年6月30日下发补充通知，即《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》【财库﹝2015﹞124号】，规定：采用竞争性磋商采购方式采购的政府购买服务项目（含政府和社会资本合作项目），在采购过程中符合要求的供应商（社会资本）只有2家的，竞争性磋商采购活动可以继续进行。采购过程中符合要求的供应商（社会资本）只有1家的，采购人（项目实施机构）或者采购代理机构应当终止竞争性磋商采购活动，发布项目终止公告并说明原因，重新开展采购活动。本项目为政府购买服务项目，采购过程中符合要求的供应商为2家，符合法定要求。原告2018年11月27日提出《质疑函》，质疑事项1：三家潜在供应商与推荐意见表中推荐的供应商不完全一致，北京龙翔仅是青岛北洋的联合体成员，无法直接以自己公司的名义参与投标并中标。质疑事项2：供应商由青岛北洋变更为北京龙翔未经重新评审，采购过程违法。质疑请求为：1、北京龙翔无权以自己名义单独投标，且确认潜在供应商后，联合体发生变化，投标无效。因此，本采购项目，北京龙翔的投标应为无效投标。2、我公司认为本采购项目采购过程违法。如采购人或代理机构坚持本次采购活动合法，请采购人或代理机构说明原由并向我公司公示足以证明本采购项目合法性的招标、投标、评审等相关文件材料。2018年12月3日，第三人正信公司作出《质疑答复函》，答复：本项目的采购活动自发布采购需求并依据【财库﹝2015﹞124号】文之规定“通过采购人和评审专家分别书面推荐的方式邀请不少于3家符合相应资格条件的供应商参与竞争性磋商采购活动”开始，至发布成交公告结束，贵公司前期参与的评审活动并未进入本项目法律意义上的采购程序，前期评审结果与本次采购结果无关。我公司对本项目发出邀请函的供应商与书面推荐的供应商完全一致，不存在贵公司提出的“三家潜在供应商与推荐意见表中推荐的供应商不完全一致”的情况。本项目为政府采购项目资格后审，非资格预审，详见磋商文件第5页“第二部分供应商须知-供应商须知前附表”第8项说明。故贵公司套用的相关法律依据不适用本项目。在2018年11月16日组织的本项目评审现场，所有磋商小组成员对递交响应文件的两家供应商均进行了资格审查，两家供应商均资格审查合格，两家供应商代表均进行了现场签字确认。所质疑的第2个问题与质疑事项1实为同一个问题，不再重复回复。原告对第三人正信公司的答复不满意，于2018年12月13日向被告高唐县财政局提起投诉。被告财政局受理后，将投诉书送达第三人原高唐县国有资产管理局和正信公司，要求第三人报送书面回复及相关证据材料。经审查质疑函、答疑函、投诉书、被投诉人说明、招标文件等材料，被告财政局于2019年1月3日作出高财采﹝2019﹞1号《投诉处理决定书》，认定原告投诉事项1和投诉事项2内容均属推荐供应商相关内容，本次政府采购活动中采购人和专家推荐的供应商符合《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》规定，决定驳回投诉人对《高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目》的投诉。原告申请复议，高唐县人民政府于2019年5月24日作出高政复决字﹝2019﹞5号《行政复议决定书》，维持高唐县财政局2019年1月3日作出的高财采﹝2019﹞1号《投诉处理决定书》。原告不服，提起诉讼。 另查明，2018年3月6日，高唐县人民政府在官网发布《高唐县书画小镇项目报名通知书暨项目入围单位评选标准》，称：“高唐县人民政府为适应高唐县社会经济发展，进一步提高城市品质，满足群众生活休闲需求，决定发展高唐县书画小镇项目，现面向社会公开邀请有意向的社会资本报名进行资格预审”，该文件规定，项目名称为高唐县“书画小镇”重点项目。文件还对申请人基本条件进行了规定，要求申请人需提交概念性策划（策划文本文件、PPT文件各一份）和申请人营业执照等资质文件，采取策划评分与资格评分共举的形式，对申请人提交的材料进行评分并排名，综合得分排名前五的申请人进入本项目的第二轮评审。项目入围单位评选文件接收人为高唐县政府采购中心，采购人为高唐县人民政府。高唐县人民政府工作人员还通过微信向原告工作人员发送该通知书。原告报名参加了高唐县“书画小镇”重点项目的评审，经过两轮评审，原告、青岛北洋（北京龙翔为联合体成员）、北京云谷位列前三名。 再查明，2019年1月12日，中共高唐县委、高唐县人民政府作出高发﹝2019﹞1号《关于高唐县机构改革的实施意见》，规定将县国有资产管理局的行政职能划入县财政局。2019年3月11日，中共高唐县委机构编制委员会作出高编﹝2019﹞8号《关于部分承担行政职能事业单位机构调整的通知》，规定：县国有资产管理局由正科级调整为副科级，更名为县国有资产运行中心，为县财政局所属事业单位。 本院认为：《中华人民共和国政府采购法》第十三条规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，履行对政府采购活动的监督管理职责。第五十五条规定，质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。本案中，原告对采购代理机构即本案第三人正信公司的答复不满意，向被告高唐县财政局进行投诉，高唐县财政局接到投诉后，依法作出《投诉处理决定书》，原告、被告主体均适格。 原告质疑和投诉的事项有二，一为北京龙翔已经作为青岛北洋联合体成员参加了本次采购活动，其不能再单独参加同一合同项下的政府采购活动；其二为采购人已经接受青岛北洋联合体投标并已经进行了资格预审，那么资格预审后北京龙翔作为青岛北洋联合体的成员在同一招标项目中以自己名义单独投标的，相关投标无效。被告财政局和第三人国资中心、正信公司认为，原告所称前期评审结果与本次采购结果无关，不存在原告提出的“三家潜在供应商与推荐意见表中推荐的供应商不完全一致”的情况。仔细分析双方意见可以看出，争议的实质为原告参加的两轮评审与本次竞争性磋商采购活动是否是“同一合同项下的政府采购活动”或者“同一招标项目”？ 所谓“同一个合同项下的政府采购活动”，就是政府以一个合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为。所谓“同一招标项目”，是指采用招标方式采购货物、工程和服务的某一个项目。应该明确的是，涉案投诉处理行为，处置的是采用竞争性磋商采购方式的“高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目”，而非采用招标方式，故此，本院仅需审查是否为“同一合同项下的政府采购活动”即可。经对比可知，2018年3月6日开始的“高唐县书画小镇重点项目评审活动”，和2018年5月经批准启动的“高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目”，存在着以下方面的明显区别：一是组织的主体或者采购人不同。前者的组织主体为“高唐县人民政府”，后者的采购人为原“高唐县国有资产管理局”。二是性质不同。前者为对社会资本的资格审查，尽管文件中有“采购人”的表述，但从实际情况看，其不属于《政府采购法》第二十六条规定的六种采购方式之一，也未适用法定程序进行，而后者是《政府采购法》第二十六条第（六）项规定的国务院政府采购监督管理部门认定的采购方式，且严格按照《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》及补充通知的程序进行。三是内容不同。前者的内容为“概念性策划+申请人资格审查”，目的是根据两项评分汇总排序，评选出入围单位。后者的采购内容为“高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案”，目的是评审出高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营最优方案。因此，原告所称的“高唐县书画小镇重点项目”与“高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目”，并非“同一个合同项下的政府采购活动”。北京龙翔虽然以青岛北洋联合体成员身份参加了“高唐县书画小镇重点项目”，但其并未以联合体形式参加“高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目”，其单独参加“高唐县书画小镇策划、规划、设计、运营综合方案采购项目”，不违反《政府采购法实施条例》第二十二条规定。被告高唐县财政局依照《政府采购质疑和投诉办法》第二十九条第（二）项规定，决定驳回原告的投诉，证据确凿，适用法律正确。 原告还认为，高唐县财政局处理投诉过程中，在送达、信息公开等方面违反《政府采购质疑和投诉办法》第二十一条、第三十四条规定，属于程序违法。本院认为，《政府采购质疑和投诉办法》第二十一条第（四）项规定，投诉符合本办法第十八条、第十九条规定的，自收到投诉书之日起即为受理，并在收到投诉后8个工作日内向被投诉人和其他与投诉事项有关的当事人发出投诉答复通知书及投诉书副本。第三十四条规定，财政部门应当将投诉处理决定书送达投诉人和与投诉事项有关的当事人，并及时将投诉处理结果在省级以上财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告。本案中，高唐县财政局已将投诉书副本送达第三人国资中心和正信公司，并同时送达了协助调查函，协助调查函也是要求国资中心和正信公司提交书面答复和相关证据材料，虽无“投诉答复通知书”之名而有其实。《投诉处理决定书》作出后，高唐县财政局也及时将投诉处理结果在山东省政府采购信息平台发布公告，并将《投诉处理决定书》送达原告。其未将《投诉处理决定书》送达与投诉事项相关的当事人，属于程序瑕疵，达不到程序违法的程度。原告的主张，本院不予支持。 被告高唐县财政局收到投诉书后，依法受理，通知被投诉人及相关当事人作出书面说明，并提交相关证据、依据等，经书面审查，认为投诉事项缺乏事实依据，投诉事项不成立，依法作出《投诉处理决定书》，送达原告，并在相关政府采购信息发布媒体上发布公告，符合法定程序。被告高唐县人民政府在受理原告复议申请后，亦按照《行政复议法》规定进行了审查并依法作出《行政复议决定书》，其程序合法。 综上，被告高唐县财政局所作《投诉处理决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，被告高唐县人民政府所作《行政复议决定书》，亦无违法之处，本院予以支持。原告的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。第三人北京龙翔无正当理由拒不到庭参加诉讼，系对其诉讼权利的放弃。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第七十九条第二款之规定，判决如下：

驳回原告裕昌控股集团有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告裕昌控股集团有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。

审　判　长　　张慧娟 人民陪审员　　赵宝东 人民陪审员　　杨秀娥

书　记　员　　王　彬